城市治理理論及其在中國的實踐.pdf

一、城市治理的概念1.治理。治理一詞在政治與行政管理范疇由來已久,治理的概念在西方區(qū)域(包括城市)公共事務管理中的頻繁使用始于20世紀80年代。有學者預言它將與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理念一樣產(chǎn)生深遠影響。1目前人們對“治理(governance)”一詞有多種定義。1992年“全球治理委員會”(commissiononglobalgover-nance)將治理定義為政府或公共行政管理的同義詞,以“爭取使用政治權威控制和經(jīng)營社會及資源以爭取社會和經(jīng)濟的發(fā)展”,并強調(diào):(1)法制精神(2)公共機構公正地管理和使用開支(3)政府領導向人民負責(4)建立在信息技術基礎上的政治與行政公開。2(P33)該委員會1995年發(fā)表的題為我們的全球伙伴關系的研究報告中對治理概念作了進一步闡釋:“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排。它有4個特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動,而是一個過程；治理過程的基礎不是控制,而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門,也包括私人部門；治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動”。3(P4-5)美國學者羅森奧(J.N.Rosenau)等主編的沒有政府的治理(GovernanceWithoutGovernment)一書特別強調(diào):治理實施過程中需要公眾參與。4(P107)治理理論的權威學者威格里斯托克(GerryStoker)對目前流行的治理概念作了一番梳理后,提出了如下五個要點:5其一,治理意味著一系列來自政府,但又不限于政府的社會公共機構和行為者,它對傳統(tǒng)的政府權威提出挑戰(zhàn),它認為政府并不是惟一權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可,就都可能成為在各個共同層面上的權力中心。其二,在現(xiàn)代社會,國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會,即各種私人部門和公民自愿性團體,它們正在承擔著原先由國家承擔的責任。這樣,國家與社會之間、公共部門和私人部門之間的責任和界限便日趨模糊。其三,治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。所謂權力依賴,是指致力于集體行動的組織必須依靠其他組織,為達到目的,各個組織必須交換資源、談判共同的目標。其四,治理意味著參與者最終形成一個自主的網(wǎng)絡。這一自主的網(wǎng)絡在某個特定的領域中擁有發(fā)號施令的權威,它與政府在特定的領域中進行合作,分擔政府的行政責任。其五,治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力,不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。在公共事務的管理中,還存在著其他的管理方法和技術,政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。城市治理理論及其在中國的實踐袁政作者簡介袁政,中山大學政治與公共事務管理學院副教授(廣東廣州,510275)。摘要城市治理近年來成為公共管理學等學科的一個研究熱點。本文在對城市治理的含義、城市治理的理論背景進行分析的基礎上,提出城市治理與普通意義上治理的概念的區(qū)別與聯(lián)系,并對中國城市治理的實踐作了探討,分析了中國的城市治理在實踐上的如下方面內(nèi)容:治理的實施在發(fā)展時序和空間上有別于農(nóng)村；城市治理的政治體制背景；城市治理的實際操作模式；最后,文章提出了今后中國城市治理的發(fā)展路徑。關鍵詞城市治理社會分化公共需求多樣化中圖分類號C912.81文獻標識碼A文章編號1000-7326(2007)07-0063-062007年第7期63在我國,不同的學者群體對治理(governance)一詞也有多種理解和譯法。曾有人將governance譯為“管治”,但另一些學者認為“管治”在字面上仍給人以“政府主體”的感覺,易使人對其本質(zhì)涵義產(chǎn)生誤解,因而將其譯為“治理”更合適；有的學者根據(jù)其功能和特質(zhì)將其譯為“協(xié)治”。無論采用什么譯法,予以什么名稱,關鍵是我們要把握其本質(zhì)的涵義。有學者提出:“治理”(governance)在城市公共管理中出現(xiàn)了兩種最典型的誤讀,一是將治理讀解為是政府的一種管理方式,二是將治理讀成了是對公眾參與的強調(diào)。治理與這兩方面都有關系,但卻不是僅指其中的任何一個,也不是這兩者的簡單加和。治理概念的提出,是為了尋找一種不同于傳統(tǒng)的政府治理的做法。從這個意義上講,“治理從開頭起便區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。6按照此觀點,治理是國家(政府)與非政府社會兩個層面的契合。在行政管理學中,治理模式包含以下基本內(nèi)容:(1)社會公共管理的責任由政府組織與非政府組織、公民自組織等共同承擔,重構政府與公民社會或民間社會的關系。(2)重新認識市場在資源配置中的核心地位與作用,重理政府組織與市場組織間的關系。(3)從政府完全理性假設到政府有限理性假設,并用以解釋政府改革必然性的行為主義依據(jù)。7俞可平認為,治理意味著一系列來自政府,但又不限于政府的社會公共機構和行為者；意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；意味著涉及集體行為的組織必須依靠其他組織；意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡；意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力,不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。8(P110-113)筆者認為,治理與協(xié)調(diào)有聯(lián)系又有區(qū)別。協(xié)調(diào)著眼于對涉及多方的矛盾沖突的解決,一旦沖突得以解決,協(xié)調(diào)行動就可劃上句號。治理的重要手段之一是多方協(xié)調(diào),但這種協(xié)調(diào)過程通常是沒有句號的；此外它還著眼于建立在協(xié)調(diào)之上的行政(公共)管理,甚至可以包括執(zhí)法管理活動。在西方,城市密集地區(qū)的城市治理還通過建立常設的專門機構來統(tǒng)一行使職權,有時,它還可以根據(jù)特殊需要,向參與治理機構的各市地方議會提出創(chuàng)設新的地方法規(guī)的建議。2.城市治理。在明確了治理的概念后,我們就容易明白城市治理的涵義:是將治理運用于城市公共事務管理的過程。當今城市及城市密集區(qū)域,政治民主化是適應市場經(jīng)濟體制下城市發(fā)展動力多元化、城市社會群體分化、社會信息化與科技的迅速發(fā)展的基本選擇；更多地依靠法律而不是依靠權力來調(diào)動各部門、各基層和微觀單位的積極性與活力,成為城市控制與管理的發(fā)展趨勢?！霸诂F(xiàn)代城市中,對公共事務的最佳管理和控制已不再是集中的,而是多元、分散、網(wǎng)絡型以及多樣性的,這就涉及中央、地方、非政府組織、個人等多層次的權利和利益協(xié)調(diào)這種由各級政府、機構、社會組織、個人管理城市共同事務的諸多方式的總和就是城市治理”。9構建一個既公平、公開,又具競爭力的治理系統(tǒng),對保障城市的可持續(xù)發(fā)展具有特別重要的意義。城市治理注重的是過程,即地方當局協(xié)同私人的利益集團力求實現(xiàn)集體目標的過程,并由政治、經(jīng)濟和社會價值體系去共同塑造。城市治理是政府與市民社會、公共部門與私營機構的互動過程。“地方政府是城市治理的主角之一,理解地方政府的組織能力是理解城市治理的關鍵。城市治理的內(nèi)容不僅包括垂直調(diào)控的各權力部門的行政約束,也包括水平制衡的各相關部門、企業(yè)、組織、社團的建設性協(xié)作。它的內(nèi)容本身就具有系統(tǒng)性和層次性”。10在現(xiàn)有城市治理的諸多范式中:城市治理的主體包括城市的國家機構、城市政府、私營部門和市民社會；城市治理強調(diào)“過程”,強調(diào)決策建立在許多不同層面的復雜關系之上；城市治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者,除了政府機關外,還需要公眾社會的參與和各種利益集團及組織的介入,共同協(xié)商以促進政府與社會的互動。這樣,在現(xiàn)代城市公共管理中,城市治理通常能獲得公眾對政府政策的理解和支持,更容易實現(xiàn)政策的預定目標。二、城市治理的理論背景龍獻忠概括了一般意義的治理理論的產(chǎn)生背景:11(1)全球公共問題的出現(xiàn),需要全球治理。(2)由于市場失靈和政府失靈的出現(xiàn),使得人們在解決社會各種問題時開始尋找“第三條道路”或“中間道路”,“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場或國家政府協(xié)調(diào)的失敗”。12(3)第三部門的興起使管理主體多64元化,為“治理”提供了行動基礎。由于政府失靈和市場失靈,傳統(tǒng)上的“市場政府”二分模式已不能滿足公共事務管理的需要,就迫切需要另外一種力量來參與管理,這就為政府和市場之外的社會各種非政府組織或非營利組織的大量涌現(xiàn)提供了發(fā)展空間。這些第三部門力量壯大后,它們或是獨自承擔社會的某些管理職能,或是與政府機構一道合作,共同行使某些管理職能。因此,“由第三部門的民間組織獨自行使或他們與政府一道行使的社會管理過程,便不再是統(tǒng)治,而是治理”。3(P328)(4)信息技術的發(fā)展促進了治理的推行。筆者認為,除了上述背景外,城市治理的理論背景還具有其自身的要點。1.城市社會高度分化。一份分析當今社會發(fā)展變化趨勢的綜述報告指出“隨著經(jīng)濟改革的深化,社會分化也愈演愈烈。現(xiàn)階段中國社會利益關系不可謂不嚴峻。那么,當代中國社會結構變遷是否如某些西方工業(yè)化社會結構變遷過程一樣具有一種社會修復機制,或是某些獨特的協(xié)調(diào)機制在協(xié)調(diào)社會各階層的利益關系?這一問題成為2003年社會分層研究的焦點之一。在城市社會中出現(xiàn)了類似后現(xiàn)代的個體化、個人主義的生活方式,使得社會意識形態(tài)碎片化”,13這些概念的變化,揭示了一個最基本的事實,就是在過去10多年的時間里,我們社會的分化是越來越細化了。有人將這種趨勢稱之為社會的碎片化。李強認為“社會階層、社會群體利益分化和多元化更為明顯了,其基本的趨勢是從過去的巨型、整體群體,分化為多元利益群體。而社會利益的碎片化有助于減小社會震動、實現(xiàn)社會穩(wěn)定?！?4另有學者強調(diào)指出,現(xiàn)階段我國城市的社會分化,“表面上看是分配制度問題,其背后卻是不同群體為自己爭得利益,即有一個權力分配的問題。從根本上講,不同地位的社會群體缺乏利益表達的合法性機制,特別是那些弱勢群體的社會權利被排斥于社會利益分配的權利表達制度之外。因此,建立一套公正、合法的利益表達機制是當務之急?！?3可見,城市社會的碎片化,對現(xiàn)代城市公共事務管理(包括公共資源分配)從傳統(tǒng)管理模式向城市治理模式轉變提出了需求。2.城市多樣性的不同群體對于許多公共性事務的態(tài)度和許多公共性需求各不相同。對此,尹繼佐作了較好的概括:“不同集群的社會聚合體因其在城市分工中起的作用大小不同,因此其經(jīng)濟地位和社會地位也不同,對自己居住的城市也存在不同的期待。西方研究城市問題的專家們經(jīng)過調(diào)查,就世界城市中不同利益群體對城市的期待進行了分梳。一般來說,社會的低收入群體比較關心城市是否存在著改善境遇的機會,城市的物價、子女受教育的機會等；城市中產(chǎn)階級則比較關心城市的生活質(zhì)量是否優(yōu)越、稅收是不是較低、對教育事業(yè)發(fā)展的有利因素是否充分；城市中的非永久居住者,包括因工作關系在城市中作長期或短期停留的商人和專業(yè)人士,則更關心城市是否是事業(yè)發(fā)展的場所、政治生活是否穩(wěn)定、是否能化少量的錢享受更高質(zhì)量的生活?？傊?不同的人,要求的(公共)事務很不一樣?！?5(P27)(參見表1)表1不同社會群體對城市不同公共性需求的分析3.城市經(jīng)濟基礎與其上層建筑之間的特定聯(lián)系。政治經(jīng)濟學關于經(jīng)濟基礎與上層建筑關系的經(jīng)典結論為我們認識城市經(jīng)濟基礎與其上層建筑之間的關系奠定了基本分析框架:(1)法國著名學者布羅代爾利益群體與自己相關的城市功能對城市的主要關注點貧困階層盡管生活艱難,相比較而言城市仍比鄉(xiāng)村要好；能夠積累一些錢買土地；能夠保證子女通過正規(guī)教育獲得更好的未來收入機會,能夠承受的物價、教育機會、住房和交通富裕與半富裕階層城市是理想的居住地,意味著更好的服務、容易建立同商界和政府的聯(lián)系,是走向外部世界的大門社會地位、收入、安全、廉價的勞動力,關注生活質(zhì)量以及商品服務的質(zhì)價平衡非公民的商人與專業(yè)人士城市是短時期內(nèi)獲得最高利潤的場所,是進入各種公司和機構總部的理想之地,是少花錢但能享受體面生活的地方政治和社會穩(wěn)定、安全、城市的服務、就學機會、住房、社交、勞務市場。關注服務的可得性與可靠性、產(chǎn)品質(zhì)量,不太介意價格高低訪問者與旅游者城市的氣氛、輕松宜人的環(huán)境、良好的購物環(huán)境以及一切保證使假日和短期舒適愉快的因素食宿、交通、安全、舒適、購物環(huán)境、觀光資源、特色商品服務的可得性；關注服務價格間的平衡本表摘錄于世界城市與創(chuàng)新城市西方國家的理論與實踐,尹繼佐主編,上海社會科學院出版社,2003年版,第3839頁。65(FernandBraude)認為:“城市是發(fā)達的原因和起源”,歸根結底在于商品和商人的特性,“商品是天生的平等派”,商品孕育了自由和所有權觀念。但在政治國家高度發(fā)達的領域,身份代替了平等,權力壟斷一切,個人所有權是君主和政治權力的附庸,不存在獨立的個人所有權。(2)城市市場經(jīng)濟的充分、健康發(fā)展要求有這樣一個社會空間；在這個社會空間中人們不受專斷權力的隨意裁制,以(與政治國家)平等的身份和資格謀求著自己的私利,人們自主地管理著私人事務,并且對自己的行為負責,不依附于政治權力。從實際進程看,市民社會真正以獨立于政治國家之外的姿態(tài)出現(xiàn)在人類歷史舞臺上是市場經(jīng)濟的發(fā)展使然。反觀之,“獨立于政治國家之外的市民社會的建立是市場經(jīng)濟充分發(fā)展的必然要求和重要條件”。16(3)對城市中的國家與社會同構狀態(tài)的反思,這種狀態(tài)造成整個經(jīng)濟生活的過度政治化特征。它的直接的后果,就是作為社會生活基礎的企業(yè)或個人都成為國家計劃的執(zhí)行者,缺乏自主性和獨立性；社會生活單一、缺乏活力,社會不能有效地對國家權力進行監(jiān)督。而市民社會理論揭示:國家強制性干預的無限擴大意味著市民社會的枯竭,公民的自由權利和義務最終會被剝奪殆盡。這似乎驗證了恩格斯關于國家“自行消亡”的觀點當政治國家成為整個社會的代表時,它就使自己成為多余的了。174.國家主導下城市政治與公共管理多元化的倡導。市民社會的表述如同政治社會、經(jīng)濟社會一樣,代表的是整體性社會中的一個功能領域,它強調(diào)社會的自組織性,提倡自由、平等、分權精神,是現(xiàn)代社會發(fā)展到一定階段的必然趨勢。18這就要求多元、協(xié)調(diào)、互補、互動的城市公共管理體系的構建。市民社會理論揭示:現(xiàn)代市民社會的顯著特征“社會自主性”發(fā)展的直接結果,其重要表現(xiàn)就是國家行政權力不再是社會惟一的支配力量,其部分權力分配給了相關的社會組織,從而形成了眾多利益群體、社會組織與政府機關并存,社會權力與國家權力互補的多元化社會控制的局面。5.城市公共政策制定與公共物品供給模式改革的新要求。政府職能的運行過程,是一個制定政策、執(zhí)行政策的過程,而公共政策具有明顯的利益分配功能。陳慶云教授認為公共政策的本質(zhì)是“第一,公共政策是對全社會的利益分配；第二是基于多種利益關系上的有選擇的利益分配；第三,是通過綜合各種利益矛盾后的利益分配；第四,是要在實踐中得到兌現(xiàn)的分配?！?9(P2-9)在我國城市社會群體高度分化背景下,不同的利益集團、不同的利益群體,對城市的公共服務、社會福利的偏好不盡相同；面臨和亟需解決的基本問題等等往往不盡相同。而城市政府提供公共服務、解決各種公共問題中時,為了追求“低投入、高產(chǎn)出”的決策目標,對許多錯綜復雜的、涉及到各種市民群體和不同利益集團的公共服務、社會福利等問題,采用的主要決策與實施模式是“一刀切”的行政模式。這樣,確實可以達到降低政府制定、實施政策的成本的目標,但這也往往會強化公共服務、社會福利供給的非均衡特性和非公平特性。從均衡性角度看,政府不可能十分清楚社會群體甲、乙、丙面臨何種具體困難,最需要得到什么公共服務供給、解決何種公共問題,而這些,只有甲、乙、丙自己才是最清楚的。類似這樣的問題,城市治理是其解決的基本途徑之一。三、中國城市治理的實踐中國的城市發(fā)展有三個獨特的平臺:社會主義市場經(jīng)濟體系；5000年的中國文化傳統(tǒng)；長期而有力的城市行政等級體系。9中國的城市治理在實踐上具有以下特點:1.治理的實施在發(fā)展時序和空間上有別于農(nóng)村。由于我國過去的計劃經(jīng)濟體制、二元社會經(jīng)濟結構等原因,與西方市民社會的起源不同,中國的市民社會并非起源于城市。我國農(nóng)村的治理伴隨著農(nóng)村基層民主的開展已先于城市而行。此外,筆者認為,城市治理與農(nóng)村治理的地理空間和行為空間均有不同:城市政治、經(jīng)濟、社會、文化等活動的進行集中于一個高密度的(地理)空間,在這個空間中,某些原本在農(nóng)村中屬于私人活動的范圍(行為空間),變成了具有很強公共特性的活動,即農(nóng)村的許多“私域”在城市變成了“公域”；而且,在城市,如果“公域”得不到加強,城市的社會、經(jīng)濟活動將處于較大的混亂之中。2.城市治理的政治體制背景。西方國家的城市是自治單位或具有較大自治權力的地方實體(參見圖66一)；中國的城市是納入國家統(tǒng)一政治行政體系之中的某一級政區(qū),中國城市治理的體制背景可以描述為:(1)中國的市民社會還處在剛剛發(fā)育階段；(2)整個國家的城市政權體系仍處于改革中；(3)城市管理體制的改革仍在進行之中；(4)“大政府、小社會”的國家管理格局仍是基本行政框架；(5)維護“私域”的法規(guī)仍處于完善的過程中。這些因素決定了中國的城市治理目前還只能處在試探性的“摸石頭過河”階段。黃光宇、張繼剛指出我國城市治理方面存在的問題有:(1)行政體系內(nèi)事務分工、責權界限劃分不清；(2)行政體系在區(qū)域管理上缺乏對應機構和協(xié)調(diào)機制；(3)行政體系的市場適應性與應變能力較差；(4)水平層面的問題:缺乏公眾參與機制,缺乏對行政的司法、社會的公開監(jiān)督。103.城市治理的實際操作模式。目前我國的城市治理中,不同城市之間在協(xié)調(diào)、對話方面存在著較大阻隔(參見圖二)。在我國沿海地區(qū),業(yè)已出現(xiàn)的一定程度的城市治理,其表現(xiàn)形式主要與西方城市治理中的“支持增長模式”較接近。20比如許多地(縣)級政府對于基層地方的招商引資賦予充分的靈活權限,這些做法使一些地方的基層在招商引資方面取得了很大的成績,地方經(jīng)濟得到快速發(fā)展。但由此而出現(xiàn)的遍地工業(yè)化現(xiàn)象,引出了新的發(fā)人深省的問題(如工業(yè)布局分散化；土地浪費；環(huán)境污染；集聚效益低；工業(yè)化對第三產(chǎn)業(yè)帶動系數(shù)低；基礎設施投入大,效能低；缺乏城市化所需的社會資本；基層政府管理混亂,規(guī)范性差等等)。這些問題的本質(zhì),是在實施城市治理的過程中沒有分清“公域”(區(qū)域土地利用規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃、公共環(huán)境、公共基礎設施、公共財政管理等等)與“私域”(經(jīng)濟發(fā)展、集體權利等等)的界限。結果,使“公域”與“私域”混淆；“公域”向“私域”妥協(xié)；“私域”侵犯了某些“公域”。另一方面,政府對某些“私域”又沒有充分放開,層層審批壓抑了“私域”空間中的靈活、創(chuàng)新源泉。在廣州市白云區(qū),在過去的發(fā)展中,為了照顧各基層鎮(zhèn)、村的利益,在全區(qū)建設了十二個工業(yè)開發(fā)區(qū),結果各開發(fā)區(qū)規(guī)模小,行政管理和政策不到位,業(yè)務管理水平低,吸引外來資本的成績很不理想,土地浪費嚴重。并且由于工業(yè)區(qū)小而分散化,環(huán)境污染問題得不到有效治理。另外,2000年12月制定的廣州市總體規(guī)劃,擬將廣州市城市建成區(qū)控制在白云區(qū)華南大道以南,華南大道以北區(qū)域是廣州市的生態(tài)控制區(qū)和生態(tài)保護區(qū)。但直到筆者調(diào)查的2004年10月,在華南大道以北區(qū)域大、小工程建設正在“遍地開花”,一些局部區(qū)域生態(tài)環(huán)境在加速惡化。這是廣州的城市規(guī)劃管理、城市生態(tài)、環(huán)境管理(公域)與個別機構利益(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村,私域)相混淆,私域侵犯了公域、公域中某些權力被弱化的結果。4.今后中國城市治理的發(fā)展路徑。筆者通過實證調(diào)查發(fā)現(xiàn),廣州市白云區(qū)的個案具有一定的代表性。廣州市白云區(qū)新的城市治理工作,首先要分清“公域”“私域”,并要加強“公域”的政府管理,做好在全區(qū)范圍內(nèi)的集中式開發(fā)區(qū)規(guī)劃與建設,制定有關的環(huán)境保護規(guī)則,并由政府出面,協(xié)調(diào)好各鎮(zhèn)、村的利益關系,建立起“一區(qū)集中開發(fā),各鎮(zhèn)村皆受益”的共同富裕機制。其次,在“私域”,則要注重放開搞活,充分激發(fā)各利益主體的創(chuàng)新和發(fā)展欲望。由此,筆者進一步總結概括,現(xiàn)階段中國城市治理的主要路徑是:強化“公域”,還權“私域”,激勵創(chuàng)新(參見圖三)。圖一西方國家的城市治理體制圖二我國城市治理的體制約束,縣級市尤其如此(陰影框表示體制障礙)控制控制城市治理城市治理67黨的“十六大”報告中提出“擴大公民有序的政治參與”,其新意之處在于“擴大”和“有序”二詞,表明了中國共產(chǎn)黨在政治體制改革方面主張“公域”與“私域”的合理劃分,對“私域”的深度、廣度和效率給予了新的和高度的重視。這為我國城市治理的順利發(fā)展奠定了良好的政治基礎。參考文獻1張京祥.城市與區(qū)域治理及其在中國的研究和應用J.城市問題,2000,(6).2全球治理委員會.我們的全球伙伴關系M.牛津大學出版社,1995.3俞可平主編.治理與善治M.北京:社會科學文獻出版社,2000.4美詹姆斯N羅森奧著.張勝軍和劉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