財政研究論文-中國的零基預算改革.doc

財政研究論文-中國的零基預算改革摘要：根據(jù)零基預算在我國中部某財力緊張省份的實施情況，該文發(fā)現(xiàn)，2000年以來在地方政府開始推行的零基預算并沒有發(fā)展成為一種基本的預算框架，基本的預算框架是一種控制預算。在控制預算的框架內(nèi)，零基預算主要被運用于專項經(jīng)費的決策。即使在該領域，由于財力緊張、政治體制的制約等因素，零基預算并沒有改變預算過程和結(jié)果。關鍵詞：零基預算；預算過程；預算結(jié)果傳統(tǒng)預算模式是一種基數(shù)預算，每一年的預算決策都是在上一年預算撥款的基礎之上增加一定的數(shù)額，預算基數(shù)的形成和增量的決定都主要是依賴于政治上的討價還價。所以，預算決策的理性程度就比較低，政府支出的持續(xù)增長也就不可避免。同時，由于基數(shù)的存在，使得公共預算很難進行資源的再分配，從而降低了資源的配置效率。所以，從20世紀30年代開始，以美國為首的西方國家進行了一次又一次的理性預算改革。20世紀70年代出現(xiàn)的零基預算（Zero-BasedBudgeting，ZBB）就是這樣一種改革。從理論上講，零基預算要求政府支出機構(gòu)每年都為它的全部預算進行辯護，預算基數(shù)不再理所當然地成為下一個預算年度進行預算決策的基礎。因此，這種預算模式被稱為零基預算1。雖然零基預算在美國的實施并不成功1，但是，在過去的幾十年中，它對許多國家的預算改革都產(chǎn)生了不同程度的影響。從1993年開始，中國的一些地方政府開始試驗零基預算，如海南、湖北、安徽等2。進入20世紀90年代后期，中國開始進行預算改革，主要包括部門預算、國庫集中收付和政府采購改革。在部門預算改革中，零基預算被視為一種最佳的預算編制模式。目前，無論是國內(nèi)理論界還是實踐部門，主流的觀點都將零基預算視為一種最佳的預算模式。本文的研究問題是：中國的地方政府為什么采用零基預算？他們的零基預算是不是真正的零基預算？零基預算是否改變了地方政府的預算過程和預算結(jié)果？現(xiàn)有的文獻主要探討零基預算的理想形式、實施零基預算有什么好處等問題，而很少關注零基預算在真實世界中的實施情況。最近，黃佩華等人調(diào)查了中國地方政府的財政問題，發(fā)現(xiàn)零基預算的影響范圍很小3。但是，零基預算并非這一研究的重點。馬駿和葉娟麗調(diào)查了我國某省實施零基預算的情況，發(fā)現(xiàn)零基預算的實施并不理想。不過，由于篇幅限制，他們沒有全面地總結(jié)調(diào)查發(fā)現(xiàn)1?？傊诂F(xiàn)有的文獻中，沒有一項研究全面和系統(tǒng)地調(diào)查和分析我國地方政府實施零基預算的情況。目前，零基預算在我國地方政府已經(jīng)推行多年，非常有必要對這一預算模式的實施情況進行調(diào)查與分析。為此，2003年8月本文的研究者在我國中部某?。ㄒ韵潞喎QA省）調(diào)查了該省的省政府實施零基預算的情況。一、研究設計由于A省在1993年就開始引入零基預算，因此，它無疑是一個調(diào)查零基預算的最佳選擇。本文的研究者在A省訪談了12個部門，包括19個預算官員，主要是財政部門、各個支出部門和省人大常委會預算工作委員會的預算官員（參見訪談附錄）。雖然A省在1993年就已經(jīng)開始將零基預算引入預算過程，本文主要研究A省采取部門預算改革以來實施零基預算的情況。這主要是因為在2001年部門預算改革以前，零基預算并沒有系統(tǒng)和全面地實施。首先，在部門預算改革以前，預算編制主要是采取財政部門“代編預算”的做法，各個部門并沒有真正參與預算編制。即使零基預算已經(jīng)被引入，其運用范圍也主要局限在財政部門，而對部門的支出決策沒有影響。其次，在部門預算改革前，財權(quán)非常分散，在財政部門之外，除了計劃委員會和科技部門等擁有資金分配權(quán)之外，由于預算外財政的膨脹，各個部門都對自己掌握的預算外資金擁有非常大的權(quán)力。這意味著，財政部門以及它所強調(diào)的零基預算并不能影響和控制這一部分資金的分配。2000年以來在地方一級開展的部門預算改革為零基預算的全面實施創(chuàng)造了條件。因為，部門預算改革要求政府預算以部門為基礎進行編制，而且強調(diào)將預算外資金納入各個部門的預算。該省財政部門這幾年下達的部門預算改革文件都明確要求各個部門運用零基預算編制部門預算。本文的研究綜合運用了定性和定量研究方法。對于預算過程的調(diào)查主要運用定性研究方法。由于中國的政府預算是不對外開放的，因此，政府部門的預算官員一般都不愿意接受比較深入的訪談，尤其是那些旨在評估他們的改革成效的調(diào)查。所以，在中國進行預算調(diào)查，為了獲得有價值的信息，首先必須能夠“進入”，并建立信任關系，其次必須選擇恰當?shù)脑L談策略。為了能夠進入政府部門調(diào)查并建立信任關系，本文的研究者主要利用各種熟人關系進行調(diào)查，并承諾不透露調(diào)查省份的名稱和被訪談者的姓名。在訪談中，為了獲得關于零基預算在該省實施的真實信息，本文的研究者對被訪談者隱瞞了本文研究的真實目的，即沒有告訴他們這是一項關于零基預算的研究。本文的研究者只是告訴被訪談者這是一項關于部門預算改革的一般性研究，目的是了解部門預算改革的一般情況。所以，在訪談中，本文的研究者要求被訪談者回答一些關于部門預算的“開放性問題”，例如，請談談所在部門的部門預算改革情況，他們是如何決定人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和專項經(jīng)費的，等等。事實也證明，這是一種有效的訪談策略。在大多數(shù)情況下，被訪談者都會自動地介紹零基預算在他們的部門是如何運作的（事實信息）以及他們對于零基預算的看法和意見（觀點信息）。只有當被訪談者沒有自動地談及零基預算的時候，本文的研究者才直接就零基預算提問。此外，在訪談中，本文的研究者沒有使用錄音設備。本文的研究者采取的辦法是，在訪談中，記下關鍵的用語、數(shù)據(jù)和觀點；每次訪談完成后，馬上進行筆錄。這種辦法雖然不能保證訪談記錄的完全性，但是，它有助于消除被訪談者的疑慮，鼓勵他們透露更深入的信息。為了分析零基預算對預算結(jié)果的影響，本文運用了定量分析方法。由于部門預算數(shù)據(jù)是“秘密”級的政府文件，所以，本文主要運用公開的數(shù)據(jù)，即A省財政廳廳長每年向省人大會議報告支出時公布的數(shù)據(jù)（支出方向及其預算數(shù)）。由于A省的部門預算是從2001年開始的，所以，本文主要采用了從2001年到2003年的數(shù)據(jù)。在對每年的數(shù)據(jù)進行排序后，本文運用相關分析對這些數(shù)據(jù)進行分析。由于這一數(shù)據(jù)所包含的支出分類仍然比較粗略，因此，由此得出的結(jié)論仍然不是最后的。不過，在部門預算不公開的情況下，這是惟一可獲得的數(shù)據(jù)。二、為什么采取零基預算？A省早在1993年就開始試驗零基預算。部門預算改革以來，A省的財政部門更是借此機會推廣零基預算。根據(jù)調(diào)查，A省積極推行零基預算的主要動機有3個：1.運用零基預算來解決在財力緊張的情況下進行資金分配所面臨的各種沖突和問題；2.重新審查長期實行的“基數(shù)加增長”模式所形成的不合理“基數(shù)”；3.加強財政部門對各個部門的預算控制。（一）財力緊張。這些年來，由于經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，加上省內(nèi)過分財政分權(quán)，例如A省省會城市的財力就遠遠大于省級財政，因此，省政府的財政一直比較緊張。在訪談中，幾乎所有的被訪談者都強調(diào)他們的財政是一種“吃飯財政”。圖1也表明省政府的財力的確非常緊張（數(shù)據(jù)來自A省統(tǒng)計年鑒）。首先，省政府財政收入在全省財政收入中所占的比重比較低。更為嚴重的是，省政府的財政自給系數(shù)非常低。財政自給系數(shù)是用一級政府的自有收入除以它被要求承擔的支出，它用來測量各級政府的收入能在多大程度上承擔它的支出責任。在這樣的財力的情況下做預算就非常困難。有限的財政資金在解決了基本支出（人員和公用經(jīng)費）之后，能夠用于供給公共產(chǎn)品、支持事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展的專項經(jīng)費就非常少，在專項經(jīng)費上的競爭就會非常激烈。在這種情況，該省領導和財政部門就希望運用零基預算來解決預算分配中的沖突，并將有限的財力運用到最需要的支出項目上去。正如該省財政部門的一位預算官員所說：“一方面，我們一直面臨