財(cái)政研究論文-中國(guó)財(cái)政脆弱度分析.doc

財(cái)政研究論文-中國(guó)財(cái)政脆弱度分析摘要：本文運(yùn)用財(cái)政脆弱度分析框架，對(duì)我國(guó)的財(cái)政狀況進(jìn)行了討論，指出在初始財(cái)政形勢(shì)以及短期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等層面上，中國(guó)財(cái)政有著較大的脆弱度。中長(zhǎng)期財(cái)政狀況雖然反映出我國(guó)財(cái)政可持續(xù)能力較強(qiáng)，但如果近期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政體制性因素不作大的調(diào)整，財(cái)政赤字狀況惡化以及財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)還是很有可能的。財(cái)政脆弱度評(píng)價(jià)是國(guó)際貨幣基金組織進(jìn)行項(xiàng)目援助和財(cái)政政策分析時(shí)采用的一種新的分析方法，本文借鑒其分析框架，對(duì)我國(guó)的財(cái)政狀況作一評(píng)述。一、財(cái)政脆弱度一般分析（一）財(cái)政脆弱度內(nèi)涵財(cái)政政策和財(cái)政管理的目標(biāo)有多種，但各國(guó)的財(cái)政政策目標(biāo)都會(huì)包括：設(shè)法避免直接威脅短期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和長(zhǎng)期財(cái)政穩(wěn)定的過(guò)量財(cái)政赤字和債務(wù)；保留足夠的政策彈性以進(jìn)行有效的需求管理；維持合理而穩(wěn)定的稅率來(lái)籌集稅收收入。財(cái)政脆弱度是指一個(gè)政府在實(shí)現(xiàn)其綜合財(cái)政政策目標(biāo)時(shí)可能招致失敗的狀況（RichardHemming，MurraryPetrie，2000）。這里的綜合財(cái)政政策目標(biāo)除了上述一般目標(biāo)以外，還包括本國(guó)設(shè)定的特殊的財(cái)政政策目標(biāo)。雖然這些目標(biāo)單獨(dú)分析都存在無(wú)力實(shí)現(xiàn)的可能，但現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中由于這些目標(biāo)是相互關(guān)聯(lián)的，單一目標(biāo)的失敗往往導(dǎo)致總體目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。例如，財(cái)政脆弱度可能表現(xiàn)為：為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的貨幣創(chuàng)造可能導(dǎo)致通貨膨脹，或者導(dǎo)致債務(wù)的不可持續(xù)；當(dāng)需求不足時(shí)，由于過(guò)大的財(cái)政赤字和債務(wù)約束，財(cái)政政策將一反慣常做法，不得不進(jìn)行緊縮或者不得不提高稅率?？梢哉J(rèn)為，導(dǎo)致財(cái)政脆弱度的因素是緊密聯(lián)系的，一種財(cái)政目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，就會(huì)傳遞給其他目標(biāo)，發(fā)出財(cái)政脆弱度信號(hào)。當(dāng)然，財(cái)政分配活動(dòng)在實(shí)現(xiàn)以上政策目標(biāo)時(shí)，還需要追求其他宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，如減少貧窮、實(shí)現(xiàn)收入合理分配、改善社會(huì)生活質(zhì)量等公平性目標(biāo)以及提供優(yōu)質(zhì)公共物品和解決市場(chǎng)失靈等效率目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的失敗與實(shí)現(xiàn)綜合財(cái)政目標(biāo)的失敗一樣會(huì)產(chǎn)生脆弱度。本文主要分析綜合財(cái)政目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的可能性。（二）財(cái)政脆弱度分析框架財(cái)政脆弱度的評(píng)價(jià)構(gòu)架包括對(duì)初始財(cái)政形勢(shì)的分析；短期財(cái)政結(jié)果對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響；財(cái)政長(zhǎng)期穩(wěn)定面臨的威脅；影響財(cái)政政策設(shè)計(jì)和實(shí)施的結(jié)構(gòu)或制度缺陷。這個(gè)構(gòu)架有以下邏輯聯(lián)系：首先，初始財(cái)政形勢(shì)對(duì)脆弱度的影響大小、取決于宏觀財(cái)政目標(biāo)最初未被滿(mǎn)足的程度。如果基期的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是高赤率，高債務(wù)負(fù)擔(dān)率，小規(guī)模的自動(dòng)穩(wěn)定器以及高宏觀稅率，那么通常會(huì)產(chǎn)生脆弱度的假定。故評(píng)價(jià)時(shí)需要獲取高質(zhì)量的財(cái)政信息，通過(guò)謹(jǐn)慎的評(píng)價(jià)來(lái)判斷一國(guó)是否存在不佳的初始財(cái)政形勢(shì)和赤字傾向，為決策提供指導(dǎo)。如果一國(guó)政府目前推行不適宜的財(cái)政政策或缺少實(shí)施更好政策的能力，將會(huì)帶來(lái)政策的失敗。不當(dāng)?shù)恼哌x擇即使不影響目前的財(cái)政結(jié)果，也會(huì)在將來(lái)某個(gè)時(shí)點(diǎn)妨礙政府實(shí)現(xiàn)其財(cái)政政策目標(biāo)，成為中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源。其次，由于一個(gè)預(yù)算年度不能暴露全部短期風(fēng)險(xiǎn)，初始財(cái)政形勢(shì)應(yīng)該與兩年以上的短期預(yù)測(cè)相結(jié)合。這種短期預(yù)測(cè)應(yīng)該以政策不發(fā)生變化為基礎(chǔ)，重點(diǎn)分析預(yù)期宏觀經(jīng)濟(jì)變量、債務(wù)結(jié)構(gòu)等因素對(duì)財(cái)政收支平衡的影響。再次，即使財(cái)政結(jié)果沒(méi)有暴露重大的短期風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)的財(cái)政赤字也會(huì)導(dǎo)致高債務(wù)水平，這會(huì)成為中期財(cái)政困難和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源，故需要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的債務(wù)動(dòng)態(tài)分析以及財(cái)政可持續(xù)能力的分析。最后，評(píng)價(jià)財(cái)政支出、收入的構(gòu)成以及制度性因素。一方面，脆弱度的一個(gè)重要來(lái)源是非自主決定支出占總支出的比重較高，某些支出大項(xiàng)被利益集團(tuán)所控制。另一方面，財(cái)政收入主要來(lái)自稅收，稅收結(jié)構(gòu)也影響財(cái)政脆弱度。稅基的寬窄、稅率的彈性等稅制結(jié)構(gòu)問(wèn)題以及稅法的穩(wěn)定性情況都影響財(cái)政脆弱度。此外，財(cái)政管理能力也是評(píng)價(jià)財(cái)政脆弱度的重要因素。二、中國(guó)初始財(cái)政形勢(shì)的判斷（一）初始財(cái)政形勢(shì)已發(fā)出脆弱度信號(hào)1.高赤字率。統(tǒng)計(jì)資料表明，從1979年到2001年的23年間，中國(guó)有21個(gè)年份出現(xiàn)赤字。內(nèi)外債全額赤字率1995年為1.7%，2000年上升到2.99%.2002年的預(yù)算赤字達(dá)3098億元，預(yù)算赤字占GDP比重將超過(guò)3%，達(dá)到國(guó)際貨幣基金組織的債務(wù)比率警戒水平（見(jiàn)參考文獻(xiàn)3）。2.中央財(cái)政的債務(wù)依存度高。1991-1995年，最發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家國(guó)債依存度平均為10%，赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國(guó)家平均為25%，亞洲新興工業(yè)化國(guó)家為9%，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)的債務(wù)依存度。我國(guó)中央財(cái)政債務(wù)依存度自1994年起就突破50%，1999年已達(dá)到69.7%，近兩年的依存度仍然很高，這使得中央財(cái)政支出形成對(duì)債務(wù)的較高依賴(lài)（見(jiàn)參考文獻(xiàn)2）。3.高宏觀稅率。從宏觀稅率看，中國(guó)的稅率不低，企業(yè)繳納的主要稅種的實(shí)際稅負(fù)不輕。比如，增值稅的法定稅率為17%，但我國(guó)實(shí)行的生產(chǎn)型增值稅，如果允許扣除固定資產(chǎn)所含稅金，則我國(guó)現(xiàn)行增值稅的實(shí)際稅率將達(dá)23%左右，已高于西方國(guó)家（大多在20%以下）的水平。我國(guó)企業(yè)所得稅的法定稅率為33%，而德國(guó)為25%，日本為30%，英國(guó)為30%，美國(guó)實(shí)行15%、18%、25%和33%的四級(jí)超額累進(jìn)稅率，中國(guó)企業(yè)的實(shí)際稅率還略高。由于我國(guó)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低，且存在各種收費(fèi)和政府基金性繳費(fèi)，企業(yè)的總體財(cái)政負(fù)擔(dān)不小。4.減收增支因素多，財(cái)政收支矛盾尖銳。從財(cái)政收入方面看，財(cái)政增收的特殊性因素近期將有所減少，幾種主要稅種稅率實(shí)質(zhì)性下調(diào)，財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度將有所回落。從財(cái)政支出方面看，建立和完善社會(huì)保障制度、農(nóng)村稅費(fèi)改革、實(shí)施科教興國(guó)和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略等各項(xiàng)重大方針政策，都需要大量增加支出。特別是本屆政府大力度推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，更加大了財(cái)政赤字的負(fù)擔(dān)。而近期的財(cái)政赤字支出多用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效應(yīng)較弱，投資回報(bào)率非常低，且公共工程中的低效率問(wèn)題層出不窮，能否增強(qiáng)國(guó)債的償還能力現(xiàn)在還不能肯定。5.自動(dòng)穩(wěn)定器規(guī)模小。自動(dòng)穩(wěn)定器又稱(chēng)“內(nèi)在穩(wěn)定器”，指現(xiàn)代財(cái)政機(jī)制所具有的一種無(wú)需改變政府政策而有助于減輕收入和價(jià)格波動(dòng)，起自動(dòng)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)作用的內(nèi)在功能，多通過(guò)社會(huì)保障支出和累進(jìn)的個(gè)人所得稅制度發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。我國(guó)社會(huì)保障制度覆蓋面窄，社會(huì)保險(xiǎn)支出占財(cái)政支出的比重小。而個(gè)人所得稅占稅收收入的比重在2001年有所增長(zhǎng)，但僅為6.6%，且稅收的征收模式是分類(lèi)、分項(xiàng)征收，有些項(xiàng)目并未實(shí)行累進(jìn)稅率。以上這些因素使得我國(guó)財(cái)政機(jī)制中的自動(dòng)穩(wěn)定器規(guī)模相當(dāng)小。6.擴(kuò)張性財(cái)政政策效應(yīng)遞減。在連續(xù)推行積極的財(cái)政政策以后，2001年我國(guó)GDP增長(zhǎng)7.3%，比上年下降了近一個(gè)百分點(diǎn)，且呈現(xiàn)逐季減緩趨勢(shì)；國(guó)有企業(yè)在基本實(shí)現(xiàn)3年脫困目標(biāo)之后，又出現(xiàn)效益回落和返困現(xiàn)象；除了政府國(guó)債投資之外，各類(lèi)市場(chǎng)主體的自我積累機(jī)制依然乏力；物價(jià)由低速回升轉(zhuǎn)為全面回落，2001年零售物價(jià)指數(shù)下降0.8%；失業(yè)率居高不下，就業(yè)難度加大，2001年下崗未能再就業(yè)的職工近600萬(wàn)人，城鎮(zhèn)實(shí)際失業(yè)率高于登記失業(yè)率2-3個(gè)百分點(diǎn)；擴(kuò)張的財(cái)政和貨幣政策對(duì)啟動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)乏力（見(jiàn)于祖堯：擴(kuò)張型財(cái)政政策流入長(zhǎng)期化傾向，國(guó)研網(wǎng)2002.3.4）。（二）政府財(cái)政活動(dòng)的覆蓋范圍不完整我國(guó)的財(cái)政收支范圍包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、制度外三塊，曾經(jīng)一度還形成三分天下的局面，近期國(guó)家對(duì)預(yù)算外收入和制度外收入進(jìn)行了規(guī)范，但各種非稅收入擠占稅收、侵蝕稅基現(xiàn)象仍很?chē)?yán)重，從而導(dǎo)致財(cái)政收支信息不真實(shí)、不完整。（三）不充分的政府負(fù)債信息我國(guó)政府負(fù)債除了顯性負(fù)債以外，還包括