財政研究論文-政府收支分類改革對我國預(yù)算管理模式影響分析.doc

財政研究論文-政府收支分類改革對我國預(yù)算管理模式影響分析為完整、準(zhǔn)確地反映政府收支活動，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，財政部決定自2007年1月1日起全面實(shí)施政府收支分類改革。政府收支分類作為一項(xiàng)財政基礎(chǔ)性工作，改變計劃經(jīng)濟(jì)時期參照原蘇聯(lián)財政管理模式確定的我國現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目，按照市場經(jīng)濟(jì)和公共財政要求，對政府收入和支出項(xiàng)目進(jìn)行類別和層次重新劃分，必然對我國現(xiàn)行預(yù)算管理模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。本文從我國此次政府收支分類改革的主要特點(diǎn)著手，剖析改革對我國預(yù)算管理模式的影響，并提出有關(guān)對策。一、政府收支分類改革的主要特點(diǎn)新的政府分類體系由收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類三部分構(gòu)成。收入分類反映政府收入的來源和性質(zhì)；支出功能分類反映政府各項(xiàng)職能活動，即政府究竟做了什么；支出經(jīng)濟(jì)分類明細(xì)反映政府支出的具體用途，即政府的錢究竟是怎么花出去的。政府收支分類改革的主要特點(diǎn)可概括為以下三個方面。（一）確立新的政府收入分類，全面、規(guī)范、明細(xì)地反映政府各項(xiàng)收入。除原政府預(yù)算收支科目中已有的一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入和債務(wù)收入外，新的收入分類還納入了實(shí)行財政專戶管理的預(yù)算外收入以及社會保險基金收入等，從而形成了完整、統(tǒng)一的政府收入分類。（二）確立新的政府支出功能分類，清晰地反映政府職能活動的支出總量、結(jié)構(gòu)與方向。一是科目涵蓋了財政預(yù)算內(nèi)外、社會保險基金等所有政府支出。二是按政府職能活動歸類劃分支出功能分類。三是充分體現(xiàn)預(yù)算細(xì)化、透明以及預(yù)算管理實(shí)際要求。四是與國際通行做法和國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計分類標(biāo)準(zhǔn)保持一致。（三）確立新的政府支出經(jīng)濟(jì)分類，明細(xì)地反映政府各項(xiàng)支出的具體用途。將原來一個粗略反映政府部分支出性質(zhì)的附屬科目表，轉(zhuǎn)變成一個可按支出具體用途獨(dú)立反映全部政府支出活動的分類系統(tǒng)，并充分細(xì)化，以滿足細(xì)化預(yù)算和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)分析的要求。為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)改革，財政部在政府收支分類改革方案中還明確2007年實(shí)行政府收支分類改革后，暫不改變目前預(yù)算管理的基本流程和管理模式，不改變預(yù)算平衡口徑及預(yù)算內(nèi)資金（包括現(xiàn)有一般預(yù)算資金、政府性基金）、預(yù)算外資金、社會保險基金分別管理的方式。各級財政繼續(xù)向各級人大報送一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算收支情況，財政、國庫、稅務(wù)部門以及各預(yù)算單位繼續(xù)按現(xiàn)行預(yù)算資金管理方式和預(yù)算編報程序編制預(yù)算、組織預(yù)算執(zhí)行。二、改革對預(yù)算管理模式的影響雖然財政部在政府收支分類改革方案中確定暫時不改變現(xiàn)有預(yù)算管理模式，但實(shí)行新的政府收支分類后，必然對我國預(yù)算管理模式產(chǎn)生以下影響。（一）實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算收入的完整性和統(tǒng)一性。我國推行部門預(yù)算和綜合預(yù)算改革后，部門的各項(xiàng)收入來源以及相關(guān)支出均已列入部門預(yù)算。但上報人大審批的政府預(yù)算一般只包括一般預(yù)算收支和政府性基金收支（部分省市還包括債務(wù)收支安排情況），實(shí)行財政專戶管理的預(yù)算外資金以及社會保險基金仍游離于人大監(jiān)管之外，給政府收支的全面反映、總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)整等帶來較大困難。新的收入分類將預(yù)算外資金、社會保險基金納入后，實(shí)現(xiàn)了政府預(yù)算收入的完整性和政府資源的統(tǒng)一配置，有利于“收支兩條線”政策的貫徹實(shí)施，規(guī)范政府非稅收入管理；有利于真實(shí)反映各項(xiàng)社會保險基金運(yùn)營情況，加強(qiáng)對社會保險基金的監(jiān)管，確保專款專用，并促進(jìn)我國社會保險基金管理模式改革。（二）為推行績效預(yù)算編制方法做好鋪墊。我國目前的預(yù)算編制方法仍主要是基于條目預(yù)算（LineitemBudgeting）和增量預(yù)算相結(jié)合的傳統(tǒng)預(yù)算編制方法（部分省市推行的零基預(yù)算編制方法，主要體現(xiàn)在形式上），它的特點(diǎn)是對一個支出部門仔細(xì)審查其支出項(xiàng)目的增減，對預(yù)算合理性的判斷側(cè)重于投入價格數(shù)量關(guān)系的有效性。再加上我國尚未建立項(xiàng)目分類，預(yù)算項(xiàng)目不能體現(xiàn)部門職能活動。由于缺乏支出經(jīng)濟(jì)分類，項(xiàng)目支出預(yù)算細(xì)化也缺乏統(tǒng)一的資金用途劃分體系以及支出標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目支出預(yù)算安排的科學(xué)性和合理性根本無從談起。新的支出功能分類為建立我國以體現(xiàn)政府職能活動為導(dǎo)向的項(xiàng)目分類奠定了基礎(chǔ)。通過項(xiàng)目分類，明確部門職責(zé)范圍和目標(biāo)，項(xiàng)目安排體現(xiàn)部門的職能活動以及相關(guān)產(chǎn)出和結(jié)果。新的支出經(jīng)濟(jì)分類，統(tǒng)一了項(xiàng)目資金用途劃分辦法，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算細(xì)化“有的放矢”。因此，新的支出分類必然帶來我國預(yù)算編制方法的轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算編制方法奠定了基礎(chǔ)。（三）有利于預(yù)算控制方式由外部控制轉(zhuǎn)向內(nèi)部激勵。目前我國的預(yù)算控制方式主要注重于支出總量控制和預(yù)算執(zhí)行過程控制。這種外部控制方式使支出機(jī)構(gòu)與財政部門站到了對立面，前者有足夠的動機(jī)爭取與實(shí)際不相符的預(yù)算資金并將盡可能全部花掉（不花白不花），后者則需要對此實(shí)施控制，控制與逃避控制、服從與逃避服從構(gòu)成兩者關(guān)系的主線。由于預(yù)算信息不對稱，預(yù)算細(xì)化又缺乏基礎(chǔ)，使部門預(yù)算編制變成編故事、報“天書”（雖然預(yù)算申報有限額控制，但部門往往會想盡辦法突破），造成資金的極大浪費(fèi)。新的政府收支分類，實(shí)現(xiàn)了政府預(yù)算收入的統(tǒng)一配置，而且與部門分類編碼和基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算相配合，在財政信息系統(tǒng)的有力支持下，可對任何一項(xiàng)財政收支進(jìn)行多維定位，清清楚楚地說明政府的錢是怎么來的，最終用到了什么地方。政府收支分類改革為轉(zhuǎn)變我國的預(yù)算控制方式提供了條件?，F(xiàn)代預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)將管理責(zé)任下放到部門層次，形成內(nèi)部控制模式，賦予部門在部門內(nèi)部進(jìn)行資源再分配方面更大的自主權(quán)，以決定資源在各個規(guī)劃、項(xiàng)目或活動間的配置，提高預(yù)算配置效率。（四）有利于建立公開、透明的財政報告體系。預(yù)算透明是政府預(yù)算制度的靈魂。我國現(xiàn)行的收支科目主要存在四個方面的問題：一是支出仍按經(jīng)費(fèi)分類，不能完整反映政府職能活動。二是體系設(shè)置不全，缺乏一套完整、統(tǒng)一的支出經(jīng)濟(jì)分類體系。三是涵蓋范圍偏窄，不能準(zhǔn)確反映政府收支活動全貌。四是口徑不夠規(guī)范，與國際通行分類方法和國民經(jīng)濟(jì)核算體系不相適應(yīng)。上述問題造成我國預(yù)算“內(nèi)行看不清，外行看不懂”。新的收入分類反映政府所有的收入來源和性質(zhì)，支出功能分類反映政府各項(xiàng)職能活動，支出經(jīng)濟(jì)分類明細(xì)反映政府支出的具體用途。支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類從不同側(cè)面、以不同方式反映政府支出活動。項(xiàng)目支出預(yù)算既能反映部門究竟做了什么，如國防、教育、農(nóng)業(yè)、社會保障等；又能反映項(xiàng)目資金究竟是怎么花出去的，是付了人員工資、會議費(fèi)，還是買了辦公設(shè)備等，為建立多維、公開、透明的財政報告體系奠定了基礎(chǔ)，有利于人大和社會的監(jiān)督，有利于財政經(jīng)濟(jì)分析與決策。新的政府收支分類同時為實(shí)現(xiàn)政府會計分類、決算分類的統(tǒng)一提供了條件，改變了目前三種統(tǒng)計口徑和方式不一致的問題，強(qiáng)化了財政報告體系的科學(xué)性。三、改進(jìn)預(yù)算管理模式對策為充分發(fā)揮政府收支分類改革的功效，結(jié)合它對我國預(yù)算管理模式影響的分析，提出以下幾點(diǎn)改進(jìn)預(yù)算管理模式的對策。（一）轉(zhuǎn)變政府職能。政府收支分類改革后，通過新的支出功能分類和項(xiàng)目選擇，能清晰反映政府職能活動的范圍、方向和結(jié)構(gòu)，為分析政府職能及其機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性提供了條件。建立符合市場經(jīng)濟(jì)條件的現(xiàn)代預(yù)算管理模式，有待于經(jīng)濟(jì)和政治體制的現(xiàn)代化、合理化和民主化，我們應(yīng)當(dāng)利用預(yù)算管理模式的變革去推動這一偉大的歷史進(jìn)程。我們應(yīng)當(dāng)抓住政府收支分類改革的機(jī)遇，從我國政府治理實(shí)踐出發(fā)，結(jié)合發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，圍繞以人為本、以結(jié)果為導(dǎo)向、以市場為基礎(chǔ)等原則，轉(zhuǎn)變政府職能，重塑我國政府治理的理念和模式。（二）強(qiáng)化對非稅收入的管理。由于財政壓力和制度缺陷，我國長久以來一直存在著因政府部門輕視私人財產(chǎn)權(quán)而導(dǎo)致的亂收費(fèi)現(xiàn)象，政府權(quán)力不能受到有效的約束和控制，種類繁多的各種規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)成為解決基層政府和部門單位一般性財政收入不足的手段。這些政府收費(fèi)可分為兩種，一種是政府的具體行政機(jī)關(guān)憑借政治權(quán)力，巧立名目，依靠權(quán)力去攫取物質(zhì)