財政研究論文-論我國財政均衡轉(zhuǎn)移支付制度的建立.doc

財政研究論文-論我國財政均衡轉(zhuǎn)移支付制度的建立摘要：隨著我國分稅制體制路徑依賴的不斷強化，縱向財政失衡和橫向財政失衡問題不但沒有妥善解決，反而呈現(xiàn)進一步拉大趨勢。這種失衡難以保證各級地方政府提供均等的公共服務。本文以政府間轉(zhuǎn)移支付制度理論為基礎，以我國財力分配的失衡為切入點，提出建立均衡轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議。關鍵詞：財力分配；失衡；均衡轉(zhuǎn)移支付制度1994年以來的分稅制財政體制改革取得顯著成績，突出表現(xiàn)為“兩個比重”繼續(xù)穩(wěn)步提高，中央宏觀調(diào)控能力顯著增強，財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長。但現(xiàn)行財政體制側(cè)重中央政府與地方政府間收入的“集中”劃分，忽視省以下地方政府事權(quán)與財權(quán)的匹配，加之非規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，我國政府間縱向財力失衡和區(qū)域間政府橫向財力失衡問題嚴重，基層財政和落后地區(qū)財政困難的狀況堪憂。而轉(zhuǎn)移支付制度是有效平衡政府間財力差異的重要手段。因此，積極探討我國政府間均衡轉(zhuǎn)移支付制度的建立對解決我國政府間的財力失衡有重要意義。一、當前我國政府間財力分配差異狀況及轉(zhuǎn)移支付的作用(一)現(xiàn)行財政體制下我國財力分配差異較大。我國區(qū)域間政府財力分配明顯失衡。一是區(qū)域間人均財政收入的差異逐漸拉大。按總?cè)丝谟嬎悖?994年我國東部、中部、西部地區(qū)人均財政收入比為2.30：1.29：1，到2005年擴大為2.54：1.40：1；最高的上海市人均財政收入7972元，是最低的西藏自治區(qū)的18.36倍。二是區(qū)域間人均可支配財力的差異日趨擴大。1994年我國東部、中部、西部地區(qū)人均可支配財力比為1.71：0.86：1，到2005年擴大為1.91：0.87：1；最高的上海市人均可支配財力9106元，是最低的湖南省的9.56倍。三是區(qū)域間人均財政支出的差異進一步擴大。1994年我國東部、中部、西部地區(qū)人均財政支出比為1.64：1.13：1，到2005年為1.56：0.85：1；最高的上海市人均財政支出9259元，是最低的安徽省的7.94倍。不難看出，現(xiàn)行分稅制財政體制下的政府間財力分配能力差異明顯。(二)財政轉(zhuǎn)移支付對縮小地區(qū)間政府財力差異的作用。自1994年實行分稅制改革以來，為保證地方既得利益，國家制定了稅收返還政策。即以1993年為基期年，以分稅后地方凈上劃中央的收入數(shù)額為中央對地方的稅收返還基數(shù)，基數(shù)部分全額返還地方，以后給予一定的增長返還。從1994年開始，稅收返還與消費稅和增值稅的增長率掛鉤，每年遞增返還。關于稅收返還的遞增率，規(guī)定按當年全國增值稅和消費稅平均增長率的1：0.3系數(shù)確定。不久，為更充分調(diào)動各地區(qū)的積極性，將稅收返還的遞增率改為按各地區(qū)分別繳入中央金庫的“兩稅”增長率的1：0.3系數(shù)確定。這種稅收返還政策屬于中央政府對地方政府的財力支持，在一定程度上保證了地方政府的財力。同時，我國為均衡地區(qū)間財力差距，促進公共服務均等化，在保留改革前結(jié)算補助等轉(zhuǎn)移支付項目的同時，建立了政府間轉(zhuǎn)移支付制度。現(xiàn)行中央對地方的轉(zhuǎn)移支付分兩類：一類是財力性轉(zhuǎn)移支付。主要目標是促進地區(qū)間公共服務均等化，包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等。另一類是專項轉(zhuǎn)移支付。旨在實現(xiàn)中央的特定政策目標，實行?？顚Ｓ茫ㄒ话泐A算專項撥款、國債補助等。19942005年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額增量為26288億元。其中，東部2707億元、中部11438億元、西部12143億元。隨著中央財力的增強，中央對地方轉(zhuǎn)移支付不斷增加，2005年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達7341億元，相當于1994年的15.9倍，年均增長28.6。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付3812億元，專項轉(zhuǎn)移支付3529億元?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上縮小了地區(qū)間政府的財力差異。若以基尼系數(shù)測算，考慮稅收返還后，省、市、區(qū)間財政收入差異程度有所下降，按照“1：0.3”計算的“兩稅”返還對縮小省、市、區(qū)收入差距也有所貢獻。中央財政轉(zhuǎn)移支付后，省、市、區(qū)間人均財政收入差異程度明顯下降，基尼系數(shù)已下降到0.4以下。1999年后，財力性轉(zhuǎn)移支付對縮小省、市、區(qū)間收入差異程度的貢獻率逐步擴大，到2005年，考慮財力性轉(zhuǎn)移支付后，省、市、區(qū)間財政收入基尼系數(shù)減少了0.105?？梢哉f，一般預算收入存在明顯差異。如果考慮稅收返還，人均收入基尼系數(shù)則下降到0.457，說明考慮稅收返還后地方收入不均衡的情況有所緩解。若再考慮財力性轉(zhuǎn)移支付，基尼系數(shù)則下降為0.351，比人均一般預算收入的基尼系數(shù)下降了0.12，省、市、區(qū)間財力性轉(zhuǎn)移支付均等化相對較明顯。通過以上分析可發(fā)現(xiàn)，我國當前政府間財力差異明顯。各地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，其財力集中能力也存在顯著不同。雖然中央財政部門一直關注這種地方財力差異并采取了轉(zhuǎn)移支付的辦法來緩解地區(qū)間財力不平衡的問題，但地區(qū)間政府財力差異因地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異而在很長時間內(nèi)存在。因此，如何進一步完善我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度顯得十分必要。本文認為應建立以地區(qū)財力均衡為目標的轉(zhuǎn)移支付制度，從而在制度上保障政府間財力的相對均等。二、建立均衡轉(zhuǎn)移支付制度的目標和原則均衡的轉(zhuǎn)移支付應實現(xiàn)以下目標：第一，解決財政縱向非均衡和橫向非均衡問題，實現(xiàn)基本公共服務能力的均等化?？v向財政失衡實質(zhì)是上下級政府間的自有財政收入與其承擔的支出責任不對稱出現(xiàn)的財政缺口。橫向財政缺口是不同轄區(qū)政府在提供公共服務方面不能達到最低標準，某些地區(qū)與其他地區(qū)相比自然資源較為貧乏、稅源較少、財政能力也相對較弱，有些地區(qū)支出需求相對較大，需要支出許多額外費用。這些地方政府不可控制的因素，會造成一些地區(qū)在同樣的稅制下無法提供與其他地區(qū)相同的公共服務項目，這就需要轉(zhuǎn)移支付來解決。第二，解決地區(qū)間的外溢性問題。地方政府在提供公共產(chǎn)品時往往存在外溢性，某些公共產(chǎn)品的受益范圍不可能被僅僅限定于地方政府的轄區(qū)內(nèi)，如污染控制、跨地區(qū)的公路鐵路、教育等。地方政府對這些項目的提供，往往會低于社會最優(yōu)水平，這就需要中央的轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)。第三，促進資源合理流動。在沒有矯正機制的情況下，勞動力和資源傾向于流入那些稅收負擔較低而公共服務較好的地區(qū)，這會造成不公平。通過均等化的轉(zhuǎn)移支付制度可解決這一問題。按照上述目標，我國政府間均衡轉(zhuǎn)移支付制度的原則為：一是公平性。在制定轉(zhuǎn)移支付政策時，要考慮實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的公共服務供給水平均等化，實現(xiàn)公平目標。二是效率性。要體現(xiàn)出地區(qū)間組織收入的努力程度和支出效率，調(diào)動地方的積極性，提高我國經(jīng)濟運行的效率。三是客觀性。在設計轉(zhuǎn)移支付制度時，應盡可能使所選因素及數(shù)據(jù)具有客觀性，減少人為操作，且在轉(zhuǎn)移支付制度的運行中，根據(jù)社會政治、經(jīng)濟目標的變化，及時進行調(diào)整。四是穩(wěn)定性。新的轉(zhuǎn)移支付制度應盡可能公式化、公開化，使每個地區(qū)都可對其所得的轉(zhuǎn)移支付額度有較準確的估計，以利于其制定預算，同時也可避免轉(zhuǎn)移支付資金分配的隨意性，杜絕“跑部錢進”現(xiàn)象的發(fā)生。轉(zhuǎn)移支付制度必須有其相對的穩(wěn)定性，如三至五年，便于各級政府制定較為長期的計劃。五是法制化。均衡轉(zhuǎn)移支付制度的總體結(jié)構(gòu)、數(shù)量、規(guī)模、運行方式、計算方法、監(jiān)督管理等都必須做到有法可依、有法必依，要制定相應的轉(zhuǎn)移支付法來加以規(guī)范，使其具有高度的法制約束性和法制保障性。三、建立我國均衡轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議在實行分稅制的國家，并不一定要求地方政府完全用自己的收入來彌補支出，通常是中央和上一級財政的收入大于支出，地方或下級財政的支出大于收入，其差額由中央和上級財政通過轉(zhuǎn)移支付的形式予以彌補。目前，地區(qū)間公共服務水平差距呈進一步擴大的趨勢，這固然與地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異有關，但財政轉(zhuǎn)移支付制度本身的缺陷才是其重要原因。針對財政轉(zhuǎn)移支付制度方面存在“轉(zhuǎn)移支付制度總體設計存在缺陷，形式過多，結(jié)構(gòu)不合理”和“轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法不規(guī)范、不公開、不透明”等問題，需進一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)我國均衡轉(zhuǎn)移支付的目標，應徹底取消稅收返還等不規(guī)范的形式，將轉(zhuǎn)移支付制度整合