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社會其它相關論文-清代社會保障政策研究清朝統(tǒng)治者雖出自東北地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展較為落后的滿族，但在整個統(tǒng)治期間，于尊孔崇儒、秉承漢族統(tǒng)治者傳統(tǒng)制度理念的同時，或出于自覺，或迫于無奈，在國家政策制定、制度實施等方面往往有所創(chuàng)新。這種情況同樣表現(xiàn)在社會保障政策的制定與實施上。具體而言，清代繼承并發(fā)展了歷代王朝推行的傳統(tǒng)社會保障政策，并不乏創(chuàng)新建樹，在災荒救濟、尊老養(yǎng)老、撫育棄嬰、救助鰥寡孤獨等社會弱者方面，采取了一系列的政策與措施，收到的效果也比較顯著。學術界對清代社會保障的內(nèi)容涉獵已多，在荒政、慈善事業(yè)等領域已有豐碩成果問世。但目前的研究存在比較嚴重的偏向，如重視研究慈善事業(yè)，忽略內(nèi)容更為廣泛的社會保障事業(yè)；重視對荒政及其相關的倉儲制度的研究，而較少關注歷代政府對社會弱勢群體進行救助的政策性、制度性研究。有鑒于此，本文擬在繼承前人成果的基礎上，對清代社會保障政策中的災害救助、養(yǎng)老和養(yǎng)恤貧苦孤殘等內(nèi)容作專門探討，限于篇幅，清代軍人優(yōu)撫制度留待另文論述。一、災害救助政策中國自古以來就是自然災害多發(fā)的國家，幾乎無年不災，而清代又是災荒發(fā)生最為頻繁的歷史時期。據(jù)鄧云特統(tǒng)計，從1616年清政權建立至1911年清政權滅亡的296年間，共發(fā)生災害1121次，平均每三月一次1(23)。按照成災原因的不同，大致可把清代災害分為水災、旱災、雹災、蟲災、風災、霜雪災、地震和疾疫八類，其中以水、旱二災最為常見。與前代相比，清代災害具有發(fā)生頻率高，持續(xù)時間長；災害地區(qū)分布廣，成災面積大；特大災害繼起迭至，交相并發(fā)等特點2。自然災害的頻繁發(fā)生，無疑不利于社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和政權的長治久安，為此，清政府在災前預防、災中救助乃至災后補救等各個方面采取了相應的措施，力圖減輕自然災害帶來的負面影響。(一)災前預防正如林則徐所言：“與其過荒補苴，何如未荒籌備”3，事先作好預防工作，救災時才能事半功倍，清朝統(tǒng)治者對此已有認識，對防災工作相當重視。1.重視備荒倉儲的建設。建倉積糧是我國古代重要的備荒手段，隨著時代的發(fā)展，倉儲制度也在不斷演化之中。沿至清代，已形成“省會以至州郡俱建常平倉，鄉(xiāng)村則建社倉，市鎮(zhèn)則設義倉，而近邊有營倉之制，所以預為之備者，無處不周矣”的局面4(卷88)，備荒倉儲體系較為完備。(1)常平倉。清朝建立后，仿照歷代舊制，推行常平倉建設。早在順治十一年，清政府即令各府、州、縣清查前代所設常平等倉，“稽查舊積，料理新儲”5(卷28)。順治十七年，戶部議定常平倉每年春夏出糶，秋冬糴還，平價生息，兇歲則按數(shù)給散貧戶6(卷121)。后歷代清帝也屢頒詔旨，要求各地推行常平倉，并采取勸諭官紳富民捐輸、按畝攤征、截漕增補、撥帑銀采買乃至開貢監(jiān)捐納例等多種措施充實倉廒，常平倉由此在全國范圍內(nèi)得到了普及。為使常平倉發(fā)揮應有的功能，清政府對其管理制度、營運方式、積谷規(guī)模等方面作了具體規(guī)定。在管理上，清政府明確了地方官員的管理責任。雍正帝即規(guī)定，如發(fā)生因地方官失職而造成常平倉谷朽腐的情況，將依溺職例予以追究，情況嚴重者可革職查辦；官員接任之時，也須將州縣倉廒盤查清楚，方許交接7(卷189)。在運營上，清代常平倉通常采用“存七糶三”的辦法，即每年只準糶出三成積谷，七成留倉；倉谷糶出后，需趁谷價低廉之機買谷還倉；如被災州縣倉糧動用過多，以致所剩無幾，須在秋收豐年之時，奏請上司撥銀買補8(卷160)。雖然已有定制，但由于氣候、米價、災荒等原因，各地常平倉的實際存糶比例并不相同。不過，不管何種原因，決不允許出現(xiàn)糶空倉廒的情況7(卷189)。在規(guī)模上，康熙四十年規(guī)定，大州縣常平倉額定積谷一萬石，中州縣八千石，小州縣六千石。到了雍正年間，標準有了提高，改為大縣一萬五千石，中縣一萬石，小縣八千石7(卷189)。但因南北氣候不同，北方干燥寒冷，更有利于糧食儲存，各州縣常平倉貯谷額數(shù)相對較高，多有超出標準者，而南方則多不足標準?？滴踔燎〕跄辏Ｆ絺}發(fā)展迅猛，全國額定儲谷數(shù)達四千八百余萬石。由于官倉積糧過多，甚至造成了全國米價上漲的情況，為此，乾隆十三年，中央政府不得不調(diào)低了各省的額定貯量。但全國實際積谷數(shù)仍達三千三百余萬石8(卷159)。不過，這種情況至乾隆晚期發(fā)生了變化。乾隆五十七年上諭指出：“不肖官吏平時任意侵挪虧缺，或以借陳易新為名，勒買勒賣，短價克扣，其弊不一而足?！币灾略斐煞e谷“所存無多、不敷散賑”，常平倉已顯頹態(tài)7(卷189)；到了晚清，常平倉更是全面廢弛，如蘇州府常平倉在同治初年即處于“久已名存實亡”的狀態(tài)9(卷1)。(2)社倉。清代社倉建設始于康熙十八年，此年“戶部題準鄉(xiāng)村立社倉，市鎮(zhèn)立義倉，公舉本鄉(xiāng)之人，出陳易新。春日借貸，秋收償還，每石取息一斗，歲底州縣將數(shù)目呈詳上司報部”。但終康熙一朝，社倉建設成效并不顯著。雍正時高度重視社倉建設，認為“備荒之倉莫便于近民，而近民莫便于社倉”，雍正帝即位不久即諭令各省建立社倉，并要求“有司善為倡導于前，留心稽核于后，使地方有社倉之宜，無社倉之害”10(卷35)。由于皇帝的重視，各地社倉建設捷報頻傳，雍正二年時，各省已“漸行社倉之法”7(卷193)。清朝社倉奉南宋朱熹社倉法為圭臬，設于鄉(xiāng)村，由民間推舉社長管理，用春借秋還方法救濟貧民。社倉的谷本來源有二：一是官府調(diào)撥；二是民間捐輸。在社倉的創(chuàng)始階段，官府調(diào)撥起到了很大作用。為了鼓勵民間捐輸社倉的積極性，清政府于雍正二年制定了獎勵措施：“有司勸捐，不得苛派，所捐之數(shù)，立冊登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，給以花紅，三十石以上者，給以匾額，五十石以上者遞加獎勵，其有年久不倦，捐至三四百石者給以八品頂戴帶。”4(卷88)由于政府的重視，清代社倉建設在雍正、乾隆年間曾出現(xiàn)繁榮的局面，但因制度本身存在著弊端，且受清中期后吏治腐敗的影響，社倉由盛轉(zhuǎn)衰，其作用自然受到很大影響11。(3)義倉。清代義倉主要由民間捐建，其具體營運辦法似未有定制，往往因時因地而異。在早期的義倉中，影響較大的當屬鹽義倉。雍正四年，兩淮眾鹽商捐銀二十四萬兩，鹽政繳公務銀八萬兩。清政府以其中三十萬兩在揚州建倉積儲，名曰鹽義倉。由兩淮巡鹽御史交由商人經(jīng)理，每年青黃不接時，照存七糶三例出陳易新。如地方遇災則開倉平糶，秋成糴補7(卷193)?？梢娖溥\行方法乃仿照常平倉而來。清朝晚期，由陶澍在道光年間創(chuàng)立的豐備義倉也流傳頗廣，江蘇、安徽等地多有仿行者，但也沒有統(tǒng)一的運營方法，如安徽豐備義倉多設立于鄉(xiāng)村，規(guī)模較小，而道光十五年蘇州創(chuàng)立的長元吳豐備義倉則設立于城市之中，一度發(fā)展到擁有田產(chǎn)上萬畝、積谷十數(shù)萬石、存銀十幾萬兩的規(guī)模，對蘇州地區(qū)的社會保障事業(yè)起到了巨大作用12。2.發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。倉儲的意義在于“以豐年之有余，備荒年之不足”，采取的是以有余補不足的方法，但若有余不多，補不足自然無從談起?？梢?，防災還必須著眼于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，清政府在這方面也采取了不少措施。一是鼓勵墾荒。早在順治元年，清政府即將各州縣衛(wèi)所的無主荒地，分給流民及官兵屯種；有主荒地則官給牛種，免科3年?？滴跄觊g，新墾荒地起科年限進一步放寬，規(guī)定“新荒者3年起科，積荒者5年起科，極荒者永不起科”。這些措施有利于提高民眾墾荒的積極性。為了激勵地方重視墾荒，清政府還將墾荒成效作為官員的考績根據(jù)之一。由于政府的重視與民眾的辛勤勞作，清代前期的墾荒事業(yè)取得了較大的成就，僅康熙二十四年至雍正二年不到40年時間中，耕地面積由607萬頃驟增至723萬余頃13(206)。二是重視推廣農(nóng)業(yè)技術。為推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術，乾隆年間，清政府組織力量，將舊文獻中有關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資料匯編成授時通考一書，這是我國最后一部傳統(tǒng)形式的大型農(nóng)書。另外，清代還根據(jù)各地自然條件的不同，注意選擇耐旱、耐澇、耐鹽堿、耐貧瘠和抗病蟲以及其他各種抗逆高產(chǎn)作物品種2。三是重視水利興修。從康熙年間開始，清政府就出臺了一系列法規(guī)，對水利工程的修建、經(jīng)費的開支、設施的管護、護水與用水關系處理等諸多方面