當(dāng)前我國(guó)民間公益活動(dòng)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策探析.doc

宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 論論 文文 摘摘 要要 從 1981 年中國(guó)兒童少年基金會(huì)成立算起，中國(guó)公益發(fā)展不過(guò)二三十年，而 中國(guó)民間公益最迅速的成長(zhǎng)，只在最近的短短幾年。 2008 年，汶川地震將公益熱情燃成熊熊火焰，民間公益突出重圍，社會(huì)捐 贈(zèng)達(dá)到了 760 多億，眾多學(xué)者認(rèn)為這一年開(kāi)啟了中國(guó)公益元年。 2011 年，郭美美炫富引發(fā)了 “官辦”慈善公信力危機(jī)，與此對(duì)應(yīng)，民間 借助微博平臺(tái)發(fā)起的公益活動(dòng)，將中國(guó)社會(huì)各個(gè)層級(jí)的合力擰成一股繩，開(kāi)啟 新的時(shí)代。 2012 年，政府放寬民間公益組織的登記注冊(cè)，開(kāi)啟了慈善變革之年， “官 辦”的慈善著力改革，期冀重建公信力，民間公益獲得身份后，逐漸穩(wěn)步前行。 2013 年，雅安地震，政府倡導(dǎo)理性救災(zāi)，慈善團(tuán)體陽(yáng)光救援，民間公益組 織專(zhuān)業(yè)支援。成熟的社會(huì)必定是每個(gè)公民都擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任，民間慈善公益正在 崛起。 關(guān)鍵詞：關(guān)鍵詞：民間公益 現(xiàn)狀 問(wèn)題及對(duì)策探 宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 目目 錄錄 一、民間公益組織的定義和概 述1（一）民間公益組織的定 義1（二）國(guó)際上比較成熟的 民間公益組織及其開(kāi)展的比較成功的民間公益活動(dòng)1 （三）上述組織及其開(kāi)展活動(dòng)成功背后的合理性分析2 二、我國(guó)民間公益活動(dòng)現(xiàn)狀3 （一）我國(guó)比較成熟的民間公益組織及其開(kāi)展的比較成功的民間公益活動(dòng)3 （二）我國(guó)民間公益組織組織的運(yùn)營(yíng)模式4 三、分析我國(guó)民間公益活動(dòng)存在問(wèn)題及解決方 法5（一）我國(guó)民間公益活動(dòng)存在問(wèn) 題5 （二）針對(duì)我國(guó)公益性民間活動(dòng)存在的問(wèn)題作出分析并提出解決方法8 結(jié)束語(yǔ)11 參考文獻(xiàn)11 宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 一、一、民間公益組織的定義和概述民間公益組織的定義和概述 （一）（一）民間公益組織的定義民間公益組織的定義 民間公益組織，也可稱(chēng)作非政府組織，是英文 non-governmental organizations 的意譯，英文縮寫(xiě) ngo。一般認(rèn)為，非政府組織一詞最初是在 1945 年 6 月 26 日在美國(guó)舊金山簽署的簽訂的聯(lián)合國(guó)憲章第 71 款使用的。該條 款授權(quán)聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)“為同那些與該理事會(huì)所管理的事務(wù)有關(guān)的非政府組 織進(jìn)行磋商作出適當(dāng)安排” 。1952 年聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)在其決議中把非政府組 織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國(guó)際組織都可被看作非政府組織” 。在 當(dāng)時(shí)，這主要是指國(guó)際性的民間公益組織。1 說(shuō)非政府組織具有民間性和自治性，只是意味著這種組織在體制上獨(dú)立于 政府，它們不屬于政府建制的一部分，也不直接受制于政府權(quán)威，但并不意味 著非政府組織與政府或政治不發(fā)生任何關(guān)系。事實(shí)上，同利益集團(tuán)一樣，非政 府組織也時(shí)常介入政治，力圖影響政府有關(guān)政策，只不過(guò)它們通過(guò)政治參與傳 達(dá)給政府的政策意愿的性質(zhì)具有某種公益性罷了。由于非政府組織自身的非營(yíng) 利性特征，其活動(dòng)的資金來(lái)源若僅僅依靠志愿者的主動(dòng)捐助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而 且這些組織本身的資金動(dòng)員能力相當(dāng)有限，而政府在動(dòng)員資金方面的特殊優(yōu)勢(shì) 使得它稱(chēng)為各種非政府組織財(cái)力上的主要依靠對(duì)象。2 隨著 20 世紀(jì) 80、90 年代中國(guó)改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立 1新聞資料：非政府組織的興起與概念界定 ，鳳凰網(wǎng) ，2010-03-13。 2新聞資料：非政府組織的興起與概念界定 ，鳳凰網(wǎng) ，2010-03-13。 宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 與發(fā)展，整個(gè)社會(huì)越來(lái)越趨向多元化。特別是在一些社會(huì)問(wèn)題比較突出、尖銳 的領(lǐng)域里，非政府組織的活動(dòng)尤為活躍和集中，它們往往發(fā)揮著政府和企業(yè)所 沒(méi)有或難以充分發(fā)揮的作用，推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步。 （二）國(guó)際上（二）國(guó)際上比較成熟的民間公益組織及其開(kāi)展的比較成功的民間公益活比較成熟的民間公益組織及其開(kāi)展的比較成功的民間公益活 動(dòng)動(dòng) 伴隨著全球化的進(jìn)程，20 世紀(jì) 80 年代后，非政府組織在世界各國(guó)和國(guó)際 社會(huì)中各類(lèi)事務(wù)領(lǐng)域，十分活躍，并卓有成效。在許多領(lǐng)域，不論是在聯(lián)合國(guó) 體制內(nèi)還是在聯(lián)合國(guó)體制之外，民間公益組織活動(dòng)已經(jīng)取得了可觀的成果，對(duì) 社會(huì)產(chǎn) 生了重大的影響。比如，1919 年 10 月，第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，為了在 和平時(shí)期保持國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作關(guān)系，加強(qiáng)各國(guó)的經(jīng)濟(jì)交流，由法國(guó)貿(mào)易 部長(zhǎng)率領(lǐng)的法國(guó)、英國(guó)、比利時(shí)和意大利四國(guó)商界領(lǐng)導(dǎo)人組成的代表團(tuán)，前往 美國(guó)新澤西州大西洋城與美國(guó)磋商成立國(guó)際商會(huì)事宜并決定成立國(guó)際商會(huì)。國(guó) 際商會(huì)是為世界商業(yè)服務(wù)的非政府間組織，其宗旨是，推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 促進(jìn)自由企業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮，增進(jìn)會(huì)員之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)，幫助解決國(guó) 際貿(mào)易中出現(xiàn)的爭(zhēng)議和糾紛，并制定有關(guān)貿(mào)易、貨運(yùn)方面的規(guī)則和條款 3。在 環(huán)境保護(hù)方面，各種國(guó)際性環(huán)境保護(hù)組織在喚醒人們的環(huán)境意識(shí)、推動(dòng)環(huán)境保 護(hù)國(guó)際會(huì)議的召開(kāi)和環(huán)境立法、制止嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境的行為、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn) 略的實(shí)施等方面起到了極為重要的作用；在法律體制方面，國(guó)際刑法高級(jí)研究 院、美國(guó)律師協(xié)會(huì)等組織成功地推動(dòng)建立了國(guó)際刑事法庭；在戰(zhàn)爭(zhēng)武器方面， 1997 年，來(lái)自 60 多個(gè)國(guó)家的 1000 多個(gè)組織通過(guò)民間公益組織，通過(guò) e-mail 聯(lián)合起來(lái)，終于成功說(shuō)服各國(guó)政府，通過(guò)了國(guó)際禁止地雷公約，放棄使用危害 慘重的地雷武器，等等。 （三）上述組織及其開(kāi)展活動(dòng)成功背后的合理性分析（三）上述組織及其開(kāi)展活動(dòng)成功背后的合理性分析 3烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果：法律文本中國(guó)加入世界貿(mào)易組織法律文件m.北京人民出版社，2002。 宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 從全球治理的角度來(lái)看，國(guó)際社會(huì)的方方面面，如環(huán)境、人權(quán)、社會(huì)福利 等等，均需要這些組織參與治理。根據(jù)國(guó)際關(guān)系的現(xiàn)狀，主權(quán)國(guó)家仍然是最主 要的行為體，這些民間公益組織的興起打破了長(zhǎng)期以來(lái)由政府獨(dú)占國(guó)際治理領(lǐng) 域的局面，但打破的程度還不夠。民間公益組織不能只局限于彌補(bǔ)民族國(guó)家在 功能上的不足。必須發(fā)展自己的領(lǐng)域，在全球治理中分一杯羹。全球化導(dǎo)致了 社會(huì)的多元化，其本身就具有解構(gòu)民族國(guó)家的功能，這也給國(guó)家?guī)?lái)了壓力， 國(guó)家承擔(dān)著來(lái)自全球化和社會(huì)多元化的雙重壓力。在很多方面都不可能做到面 面俱到，政府必須讓渡部分權(quán)力給國(guó)際非政府組織。換句話(huà)說(shuō)，國(guó)際非政府組 織不止要彌補(bǔ)政府的不足，還應(yīng)該逐步取代政府的部分職能。當(dāng)然具體的實(shí)踐 需要通過(guò)正當(dāng)合理的程序來(lái)確定。 從國(guó)際民眾的層面來(lái)說(shuō)，民間公益組織就是民眾的代言人。民間公益組織 在國(guó)家與民眾之間架起了一座溝通的橋梁，逐漸成為聯(lián)系世界民眾、國(guó)家之間 的紐帶。通過(guò)聯(lián)系不同國(guó)家的國(guó)際非政府組織，推動(dòng)其在國(guó)內(nèi)運(yùn)用各種正當(dāng)合 法的手段作用于本國(guó)的政府，從而促進(jìn)國(guó)家間的合作，以求為人民謀取到最大 的福利，將普通大眾所想具體化、實(shí)踐化。這些組織開(kāi)展活動(dòng)的過(guò)程就是實(shí)現(xiàn) 民眾愿望的過(guò)程，國(guó)際非政府組織從創(chuàng)建伊始就以加強(qiáng)民眾之間的聯(lián)系，為民 眾謀取福利為己任，在國(guó)際非政府組織的作用下民眾的聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)。在這 一點(diǎn)上，隨著民間公益組織的發(fā)展，國(guó)內(nèi)與國(guó)際事務(wù)，政府組織、國(guó)家與其的 界限日漸模糊。國(guó)家所關(guān)注的各個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題，其聯(lián)系也日漸緊密，這必然導(dǎo) 致它與國(guó)家間的合作關(guān)系更加深入、全面，也迫切要求三者之間的權(quán)力界限更 加明確。 民間公益組織可以適當(dāng)?shù)亟槿雵?guó)際政府間組織的各種活動(dòng)，與具有較強(qiáng)權(quán) 威性的國(guó)際政府組織友好合作，取得一定的權(quán)力。通過(guò)介入某些國(guó)際政府組織， 能夠更廣泛地在全球和區(qū)域?qū)用鎸?duì)全球治理產(chǎn)生重要的影響。其介入國(guó)際政府 間組織的活動(dòng)主要分為制度化直接參與和通過(guò)對(duì)話(huà)廣泛參與兩種方式。民間公 宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 益組織在聯(lián)合國(guó)內(nèi)獲得咨商地位是其制度化參與國(guó)際政府間組織活動(dòng)的最為典 型范例，迄今最為活躍的具有咨商地位的非政府組織還是以民間公益組織為主。 二、我國(guó)民間公益活動(dòng)現(xiàn)狀二、我國(guó)民間公益活動(dòng)現(xiàn)狀 （一）我國(guó)比較成熟的民間公益組織及其開(kāi)展的比較成功的民間公益活動(dòng)（一）我國(guó)比較成熟的民間公益組織及其開(kāi)展的比較成功的民間公益活動(dòng) 隨著改革開(kāi)放的逐步深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育的漸趨成熟和社會(huì)轉(zhuǎn)型的全面展 開(kāi)，民間公益組織在數(shù)量和組織規(guī)模上都有較大的增長(zhǎng)，組織能力逐步增強(qiáng)， 其活動(dòng)所覆蓋的領(lǐng)域也逐步擴(kuò)大。從圖 1 和圖 2 中可以清楚地看到，自 1999 年 開(kāi)始，檢索到的每年新增民間公益組織的數(shù)量大致以每年 30%的增長(zhǎng)率遞增至 今。另?yè)?jù)民政部提供的數(shù)據(jù)顯示，在各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)的民間公益組 織年末累計(jì)總數(shù)， 2007 年為 38169 萬(wàn)家，比 1999 年增長(zhǎng)了 171%。在這一階 段，不僅登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位發(fā)展迅速，而且在社 會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域和層面都涌現(xiàn)出一大批未經(jīng)登記注冊(cè)，或采取工商登記注冊(cè) 的各種民間公益組織，其中較為活躍的領(lǐng)域如環(huán)境保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)、婦女兒童 權(quán)益保護(hù)、教育支持、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利、行業(yè)管理，等等。在城鄉(xiāng)社區(qū)乃 至因特網(wǎng)等虛擬空間，也日益涌現(xiàn)出越來(lái)越多的民間公益組織，它們開(kāi)始在社 會(huì)生活的各個(gè)方面發(fā)揮重要的作用。 根據(jù)調(diào)研和估計(jì)，目前全國(guó)各類(lèi)民間公益組織的總數(shù)大約在 300 萬(wàn)家左右。 這一切表明，在經(jīng)歷了一段政治波動(dòng)，以及改革開(kāi)放經(jīng)受一段考驗(yàn)之后，我國(guó) 的民間公益組織發(fā)展已經(jīng)步入一個(gè)新的歷史時(shí)期。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育成熟、 改革開(kāi)放的逐步深入和社會(huì)轉(zhuǎn)型的全面展開(kāi)，我國(guó)民間公益組織逐漸從曲折發(fā) 展走向一個(gè)新的高潮，并表現(xiàn)出若干具有趨勢(shì)性的特征，如支持型組織以及民 間公益組織之間的聯(lián)盟和網(wǎng)絡(luò)化開(kāi)始出現(xiàn)，政府與民間公益組織之間的合作伙 伴關(guān)系開(kāi)始構(gòu)建。 21 世紀(jì)的中國(guó)，在國(guó)家權(quán)力體系相對(duì)松弛的控制下，中國(guó)民間公益組織 宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 有所增長(zhǎng)，一些異議人士和民間自愿活動(dòng)日益活躍，如類(lèi)似法律救助、艾滋病 調(diào)查、 “綠色江河” 、 “地球村”等維權(quán)組織和環(huán)保組織，還有各種業(yè)主委員會(huì)、 俱樂(lè)部等等都有了一定的空間，一些網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟的組成，如“反流氓原件聯(lián)盟” 的出現(xiàn)，也表明了中國(guó)的民間公益組織及民間公益活動(dòng)極富時(shí)代特征。 （二）我國(guó)民間公益組織組織的運(yùn)營(yíng)模式（二）我國(guó)民間公益組織組織的運(yùn)營(yíng)模式 分析看來(lái)，我國(guó)民間公益組織大致分三種運(yùn)營(yíng)模式 1、傳統(tǒng)非政府組織運(yùn)營(yíng)模式分析。一般而言,非政府組織運(yùn)作機(jī)構(gòu)一般分 三個(gè)層次。第一層次是理事會(huì),它的職責(zé)主要是制定方案、確立目標(biāo)、招聘成員 等。第二層次是執(zhí)行會(huì)長(zhǎng),它由董事會(huì)任免,其工作職責(zé)是執(zhí)行董事會(huì)所制定的 方案,管理組織資源,開(kāi)發(fā)服務(wù)項(xiàng)目,拓展外界聯(lián)絡(luò),爭(zhēng)取社會(huì)募捐,考核和評(píng)估雇 傭人員。第三層次是帶薪工作的職員,主要是協(xié)助會(huì)長(zhǎng)工作,開(kāi)展日常工作,人員 培訓(xùn),對(duì)各方面服務(wù)雇員進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督。然而,這種傳統(tǒng)的非政府組織結(jié)構(gòu)及 層次容易產(chǎn)生前述諸多問(wèn)題。 2、公司運(yùn)營(yíng)模式分析。所謂公司運(yùn)營(yíng)模式就是指公司指股東會(huì)選舉產(chǎn)生的 具有實(shí)際權(quán)力和權(quán)威的管理公司事務(wù)的董事會(huì),執(zhí)行股東大會(huì)權(quán)力,對(duì)公司進(jìn)行 內(nèi)部管理控制。董事會(huì)設(shè)立職業(yè)經(jīng)理人 ceo 等向董事會(huì)負(fù)責(zé),主持公司的日常 業(yè)務(wù)活動(dòng)并進(jìn)行決策。公司運(yùn)營(yíng)模式為企業(yè)更有效率的經(jīng)營(yíng)管理開(kāi)辟了新途徑, 體現(xiàn)著真正的擁有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。公司制度的生命力和潛力在于:它能高度 適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的需要,為財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)化和商品化提供有效的產(chǎn)權(quán)組織基礎(chǔ) 和運(yùn)作機(jī)制,這集中地體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)形成和集聚的社 會(huì)化、市場(chǎng)化；第二,財(cái)產(chǎn)運(yùn)用和支配的社會(huì)化、市場(chǎng)化;第三,產(chǎn)權(quán)運(yùn)作及其評(píng) 價(jià)的社會(huì)化、市場(chǎng)化；第四,產(chǎn)權(quán)職能角色的社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化。非政府組織在很 大程度上同公司運(yùn)作是一樣的,以商會(huì)為例,商會(huì)會(huì)長(zhǎng)就像董事長(zhǎng),商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)就 像總經(jīng)理,商會(huì)的產(chǎn)品是服務(wù)。商會(huì)的目的是擴(kuò)大影響力,提升知名度,加強(qiáng)凝聚 力,這與企業(yè)擴(kuò)大影響力,提升銷(xiāo)售量,創(chuàng)造企業(yè)效益和利潤(rùn)的宗旨不謀而合,如 宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 果把非政府組織的運(yùn)營(yíng)模式結(jié)合企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理模式,以商會(huì)為例,采用企業(yè)的 形式經(jīng)營(yíng)管理商會(huì)組織,形成秘書(shū)長(zhǎng)職位職業(yè)經(jīng)理人篩選制度的商會(huì)運(yùn)營(yíng)模式, 一定對(duì)商會(huì)發(fā)展具有很強(qiáng)的職業(yè)會(huì)促進(jìn)和效率提升。以壹基金為例，就是采用 此種模式。 3、聯(lián)合國(guó)模式分析。所謂聯(lián)合國(guó)模式,即采用聯(lián)合國(guó)的組織運(yùn)作方式,管理 非政府組織的模式。聯(lián)合國(guó)大會(huì)和聯(lián)合國(guó)安理會(huì)是其權(quán)力機(jī)構(gòu),聯(lián)合國(guó)秘書(shū)處是 其職能機(jī)構(gòu)。秘書(shū)處為聯(lián)合國(guó)其他機(jī)構(gòu)服務(wù),并執(zhí)行這些機(jī)構(gòu)制定的方案和政策。 它由秘書(shū)長(zhǎng)和聯(lián)合國(guó)組織所需要的職員組成,秘書(shū)長(zhǎng)是聯(lián)合國(guó)的行政首長(zhǎng)。聯(lián)合 國(guó)模式可以充分發(fā)揮自愿性組織的協(xié)調(diào)功能,實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)成員之間的資源共享、 權(quán)利義務(wù)分?jǐn)偟哪康?在當(dāng)前而言,是國(guó)家之間相互協(xié)調(diào)發(fā)展的最佳協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 安理會(huì)及秘書(shū)長(zhǎng)模式就相當(dāng)于非政府組織的理事會(huì)及秘書(shū)長(zhǎng)模式,聯(lián)合國(guó)模式更 多的是充當(dāng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的角色,促進(jìn)成員之間的信息溝通,而非政府組織從外部上 講和聯(lián)合國(guó)的形式非常相似。 三、分析我國(guó)民間公益活動(dòng)存在問(wèn)題及解決方法三、分析我國(guó)民間公益活動(dòng)存在問(wèn)題及解決方法 （一）我國(guó)民間公益活動(dòng)存在問(wèn)題（一）我國(guó)民間公益活動(dòng)存在問(wèn)題 盡管民間公益活動(dòng)的潛在作用和社會(huì)效應(yīng)正引起越來(lái)越多的關(guān)注與探討但 總體上我國(guó)民間公益活動(dòng)的發(fā)展在還處于啟蒙狀態(tài)其價(jià)值實(shí)現(xiàn)與角色轉(zhuǎn)變正面 臨著制度與觀念、內(nèi)部與外部的多重困境 其一是對(duì)民間公益組織管理途徑的失范。法治社會(huì)要求一切組織的行為與 活動(dòng)都必須是有法可依。民間公益組織的存在與發(fā)展同樣需要寬松的發(fā)展空間 和嚴(yán)格的制度約束。然而我國(guó)的事實(shí)情況卻是政府關(guān)于民間公益組織治理對(duì)策 的相對(duì)錯(cuò)位以及由此導(dǎo)致了民間公益組織的發(fā)展困境。目前中國(guó)民間公益組織 注冊(cè)的一個(gè)很重要的條件就是前來(lái)登記的民間公益組織必須有一個(gè)政府的業(yè)務(wù) 主管單位為其向民政部門(mén)擔(dān)保而大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)由于害怕承擔(dān)責(zé)任而不愿意做 擔(dān)保結(jié)果很多民間公益組織被迫選擇工商注冊(cè)的形式甚至一些民間公益組織根 宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 本就沒(méi)有法律注冊(cè)。最典型的例子是目前在我國(guó)社會(huì)問(wèn)題治理中貢獻(xiàn)頗為突出 的草根民間公益組織即完全自發(fā)獨(dú)立的民間公益組織如果依據(jù)相關(guān)法規(guī)還只能 納入“非法組織”的行列。4可見(jiàn)這種“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”并未給民間公益組織 的發(fā)展和政府帶來(lái)好處反而造成了大量隱性狀態(tài)和“非法狀態(tài)”的民間公益組 織 的存在。 財(cái)經(jīng)雜志就曾披露“中國(guó)不登記的民間公益組織數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大 于注冊(cè)了的民間公益組織”這對(duì)于政府的公共事務(wù)治理能力所產(chǎn)生的消極作用 是不言自明的。然而盡管民間公益組織的注冊(cè)難上加難但一個(gè)民間公益組織一 旦登記成立政府便任其“自生自滅”了。除了統(tǒng)一的“年檢”之外對(duì)民間公益 組織的組織建設(shè)和制度發(fā)展幾乎沒(méi)有任何必要的社會(huì)評(píng)估機(jī)制和督導(dǎo)機(jī)制在現(xiàn) 行的法規(guī)和政策上也沒(méi)有具體明確的要求。這使得整個(gè)民間公益組織體系內(nèi)部 良莠皆存實(shí)際上不利于公益組織的發(fā)展。 其二是民間公益組織自身的制度缺失。在我國(guó)很多從政府分離出來(lái)的民間 公益組織缺乏在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立運(yùn)作的能力而一些新成立的民間公益組織又缺 乏完善的組織和制度。它們?nèi)狈Ξa(chǎn)出質(zhì)量與數(shù)量的評(píng)估機(jī)制。這主要是由于一 方面民間公益組織的服務(wù)性產(chǎn)出往往與公共部門(mén)相似既不像商業(yè)產(chǎn)品一樣看得 見(jiàn)摸得著又與最終社會(huì)效果之間存在時(shí)間上的滯后性。同時(shí)民間公益組織所提 供的服務(wù)往往又具有間接性即服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者往往不是最終的消費(fèi)者如家長(zhǎng)很難 判斷幼兒園的服務(wù)質(zhì)量因?yàn)樗麄兡暧谉o(wú)知的孩子才是服務(wù)的直接對(duì)象。簡(jiǎn)言之 產(chǎn)出的無(wú)形性、滯后性和服務(wù)的間接性導(dǎo)致相關(guān)信息獲取的困難因而無(wú)法對(duì)其 數(shù)量尤其是品質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估其結(jié)果必然是難以對(duì)自身進(jìn)行有效和及時(shí)的管 理與改革。另一方面民間公益組織內(nèi)部存在監(jiān)督主體缺位的現(xiàn)象。民間公益組 織應(yīng)具備多樣化的監(jiān)督主體其中捐助者和服務(wù)對(duì)象無(wú)疑是最重要的監(jiān)督角色。 目前捐助者的監(jiān)督面臨的主要問(wèn)題是動(dòng)力不足和監(jiān)督主體缺失即小額捐助者缺 乏監(jiān)督的動(dòng)力大額度捐助者則往往忙于己務(wù)而無(wú)暇顧及還有的捐助以遺囑的形 4馬莉. ngo“第三部門(mén)”與現(xiàn)代社會(huì)n.21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2003-5-21。 宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 式出現(xiàn)存在著監(jiān)督主體“自然缺失”等情況。此外由于民間公益組織的服務(wù)對(duì) 象作為弱勢(shì)群體所處的不平等地位其不僅在信息獲取和處理等方面存在能力的 缺陷監(jiān)督作用更加難以有效發(fā)揮。 其三是民間公益組織獨(dú)立性的缺乏。理論上民間公益組織在決策和活動(dòng)方 面都應(yīng)是自主的但實(shí)際上在我國(guó)這種自主性往往是非常有限的。我國(guó)大部分民 間公益組織都陷于一種尷尬境地一方面嚴(yán)重缺乏資金、人才因而無(wú)法實(shí)現(xiàn)自治 另一方面這種資源的匱乏又與其籌款、組織、活動(dòng)能力等局限形成惡性循環(huán)。 而這些從根本上來(lái)說(shuō)是與我國(guó)民間公益組織的獨(dú)立性不足密切相關(guān)的。中國(guó)有 相當(dāng)一部分民間公益組織是通過(guò)獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來(lái)的它們或 者是由各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)直接創(chuàng)辦的或者本身就是從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的有些則是 由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士創(chuàng)辦的。這些組織不僅在資金來(lái)源 上主要依靠各級(jí)政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)而且其負(fù)責(zé)人也多為政府的前 任官員。因此它在觀念、組織職能、活動(dòng)方式、管理體制等各個(gè)方面都嚴(yán)重依 賴(lài)于政府甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用變相地行使著政府的職能。 其四是社會(huì)自治觀念的薄弱。在中國(guó)民間公益組織是一個(gè)外來(lái)事物。西方 民間公益組織的發(fā)展有著深厚的文化積淀包括與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公民意識(shí)、 觀念和精神等而在中國(guó)則缺少相似的文化背景。同時(shí)在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中舊的社 會(huì)價(jià)值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊社會(huì)中原有的公益觀念也變得模糊這 使得民間公益組織發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會(huì)公信嚴(yán)重不足。 這種觀念上的阻礙是無(wú)形的卻往往是最根本和最難以逾越的。一方面政府對(duì)于 民間公益組織的作用沒(méi)有完全認(rèn)識(shí)到從而不敢大刀闊斧的進(jìn)行改革另一方面社 會(huì)對(duì)民間公益組織缺乏信任。這一切都成為我國(guó)民間公益組織發(fā)展中的無(wú)形的 障礙。 （二）針對(duì)我國(guó)公益性民間活動(dòng)存在的問(wèn)題作出分析并提出解決方法（二）針對(duì)我國(guó)公益性民間活動(dòng)存在的問(wèn)題作出分析并提出解決方法 困境總是蘊(yùn)藏著實(shí)現(xiàn)跨越性發(fā)展的機(jī)遇。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后中國(guó)的又一輪 宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 重大改革多元治理模式的構(gòu)建理應(yīng)最大限度的吸取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)與成就。 在民間公益活動(dòng)發(fā)展的問(wèn)題上既不可忽視其自身?xiàng)l件過(guò)分地干預(yù)與管制也不可 對(duì)其發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的錯(cuò)位與缺失聽(tīng)之任之。為民間公益活動(dòng)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè) 有利環(huán)境是政府、公民、社會(huì)、企業(yè)及民間公益組織自身共同的責(zé)任。雖然環(huán) 境的某些方面可能更屬于某一類(lèi)機(jī)構(gòu)的范圍但只有大家的共同努力才能創(chuàng)造一 個(gè)真正的整體系統(tǒng)。5具體而言目前我國(guó)民間公益組織存在問(wèn)題的解決方法我有 以下想法： 一是健全民間公益組織的內(nèi)部管理機(jī)制。良好的愿望不能夠代替領(lǐng)導(dǎo)和管 理也不能必然的推出最終的結(jié)果和效績(jī)。要想提高民間公益組織的機(jī)構(gòu)和人員 能力必須從營(yíng)利性組織中借鑒現(xiàn)代化的管理思想和方法。目前中國(guó)民間公益組 織亟需健全的內(nèi)部管理制度包括加強(qiáng)民間公益組織內(nèi)部成員編制的規(guī)范化尤其 是實(shí)現(xiàn)與事業(yè)編制和行政機(jī)關(guān)編制相分離加緊制定民間公益組織成員在職稱(chēng)、 工資、福利、戶(hù)口、檔案管理等方面的配套政策建設(shè)民間公益組織的社會(huì)保障 體系在成員醫(yī)療、退休養(yǎng)老、失業(yè)等方面制定相應(yīng)的統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)建立民間 公益組織獨(dú)立的財(cái)務(wù)制度政府、事業(yè)單位、企業(yè)的財(cái)務(wù)制度均不完全適用于民 間公益組織建立獨(dú)立財(cái)會(huì)體制是民間公益組織實(shí)現(xiàn)其持續(xù)良性發(fā)展的前提。 此外健全的管理機(jī)制在制度之外還應(yīng)必然的包括對(duì)評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建。在這 方面 2002 年開(kāi)始引入中國(guó)的民間公益組織 機(jī)構(gòu)自我評(píng)估項(xiàng)目 oca 即為我國(guó)民 間公益組織內(nèi)部評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建踏出了可貴的第一步。目前我國(guó)民間公益組織 評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建仍主要以學(xué)習(xí)西方社會(huì)的先進(jìn)理念和成形模式為主但在此過(guò)程 中必須要采取積極、謹(jǐn)慎的態(tài)度密切結(jié)合中國(guó)民間公益組織的實(shí)際情況使之成 為適合中國(guó)民間公益組織發(fā)展現(xiàn)狀的、中國(guó)特色的機(jī)構(gòu)自我評(píng)估工具。 5美國(guó)獨(dú)立部門(mén)資深副總裁彼得斯拉茨認(rèn)為一個(gè)有利于ngo發(fā)展的環(huán)境應(yīng)該包括明晰的法律框架有利 的稅收待遇均衡的調(diào)節(jié)系統(tǒng)適用于ngo有效治理和運(yùn)作的規(guī)范足夠的資源。參見(jiàn)中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)編.處 在十字路口的中國(guó)社團(tuán)m.天津人民出版社，2001.92106。 宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 二是優(yōu)化民間公益活動(dòng)的資源配置。民間公益活動(dòng)的發(fā)展在很大程度上依 賴(lài)于它所能獲得的資源因此資源配置機(jī)制對(duì)于民間公益活動(dòng)業(yè)務(wù)的開(kāi)展異常重 要。在資源配置機(jī)制中政府、公民和企業(yè)是三個(gè)最基本的要素。 為了支持民間公益活動(dòng)的發(fā)展政府應(yīng)通過(guò)減免稅政策對(duì)民間公益組織進(jìn)行 扶持。盡管從 20 世紀(jì) 90 年代起國(guó)家頒布了一些關(guān)于民間公益組織稅收優(yōu)惠的 政策法規(guī)但可以認(rèn)為我國(guó)尚沒(méi)有形成一套系統(tǒng)、可行的對(duì)民間公益組織的稅收 激勵(lì)機(jī)制。目前亟需健全擴(kuò)大優(yōu)惠稅種不僅包括所得稅更應(yīng)將公益捐贈(zèng)非常重 要的遺產(chǎn)稅等包括其中擴(kuò)大稅收優(yōu)惠對(duì)象將存在于各個(gè)領(lǐng)域的民間公益組織作 為一個(gè)系統(tǒng)全部納入法規(guī)體系重點(diǎn)解決由于民間公益組織票據(jù)制度的不配套而 引起的國(guó)家現(xiàn)存稅收優(yōu)惠法規(guī)難以操作的問(wèn)題實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠制度在各地、各個(gè) 部門(mén)的規(guī)范和統(tǒng)一配套。應(yīng)該說(shuō)對(duì)民間公益組織的稅收政策及國(guó)家整體稅收機(jī) 制的健全和統(tǒng)一是促進(jìn)民間公益組織及社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。 公民個(gè)人既可以志愿者和組織者的身份參與民間公益組織的活動(dòng)也可以捐 贈(zèng)資金和實(shí)物幫助民間公益組織即我們通常說(shuō)的“有錢(qián)出錢(qián)有力出力” 。公益捐 贈(zèng)是民間公益組織的一個(gè)重要資金來(lái)源其意義不僅在于提供資金本身更在于社 會(huì)參與機(jī)制和民間公益組織宗旨、特性的體現(xiàn)。另外企業(yè)的資助也是民間公益 組織不可缺少的資源。民間公益組織可以通過(guò)宣傳、游說(shuō)和動(dòng)員有一定社會(huì)責(zé) 任感的企業(yè)家以各種方式支持自身的活動(dòng)也可以通過(guò)聯(lián)合舉辦活動(dòng)獲得企業(yè)的 支持同時(shí)又能使企業(yè)得以回饋社會(huì)或者提升企業(yè)的知名度。 三是加強(qiáng)民間公益組織的公信建設(shè)。公信度是指社會(huì)對(duì)組織的認(rèn)可和信任 程度。要募集資金和吸引志愿者的積極參與民間公益組織就必須樹(shù)立良好的社 會(huì)公信度而目前導(dǎo)致我國(guó)民間公益組織資金不足、人才匱乏的主要原因之一即 在于我國(guó)民間公益組織 的社會(huì)公信度不足。通常民間公益組織公信度的建設(shè)需 要從兩個(gè)方面入手其一是完善民間公益組織內(nèi)部的自律機(jī)制。這首先有賴(lài)于民 間公益組織對(duì)其使命的明確與堅(jiān)持即組織的成立是基于成員共同的信念或理想 宜順論文網(wǎng)宜順論文網(wǎng) www.13lwww.13l 而不是為了追求個(gè)人的名利其次有賴(lài)于組織建立一個(gè)完善的治理結(jié)構(gòu)通過(guò)健全 理事會(huì)制度、民主機(jī)制、參與機(jī)制從制度上確保組織的自律。其二是完善民間 公益組織外部的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)務(wù)之急是建立和規(guī)范包括獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)、公正 客觀的媒體監(jiān)督態(tài)度、暢通的公眾監(jiān)督渠道和實(shí)效性的政府監(jiān)督在內(nèi)的一整套 外部監(jiān)督體系以便幫助民間公益組織盡快樹(shù)立廣泛、牢固的社會(huì)公信度。6 四是實(shí)現(xiàn)政府對(duì)民間公益組織的規(guī)范化管理?？v觀世界各國(guó)政府對(duì)民間公 益組織的態(tài)度及其法規(guī)政策體系一個(gè)共同的趨勢(shì)是從重視“入口”管理逐步轉(zhuǎn) 向重視“過(guò)程”管理從“靜態(tài)”管理逐步轉(zhuǎn)向“動(dòng)態(tài)”管理從“單一”管理逐 步轉(zhuǎn)向“分類(lèi)”管理在簡(jiǎn)化和放松對(duì)民間公益組織登記注冊(cè)時(shí)的必要手續(xù)的同 時(shí)加強(qiáng)對(duì)其組織運(yùn)作的動(dòng)態(tài)過(guò)程和在各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)予以引導(dǎo)與規(guī)范。這理應(yīng) 成為我國(guó)政府對(duì)民間公益組織實(shí)現(xiàn)法制化和規(guī)范化管理的進(jìn)路方向。一方面撤 消嚴(yán)格而繁瑣的審批手續(xù)實(shí)行便捷的申請(qǐng)登記制度。這即有利于各民間公益組 織組織取得合法地位也有利于將其納入到法治化的軌道。只要各種民間公益組 織從事的是遵紀(jì)守法、積極向上的活動(dòng)就應(yīng)對(duì)其的成立、存續(xù)、發(fā)展給予支持 和保護(hù)。另一方面有關(guān)立法應(yīng)對(duì)我國(guó)民間公益組織的性質(zhì)、地位、職能、行為 準(zhǔn)則以及活動(dòng)的范圍做出規(guī)定并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行類(lèi)別細(xì)化的管理與扶持政策。 目前看來(lái)扶貧開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、法律援助、社會(huì)福利、社區(qū)建設(shè)和行業(yè)互助應(yīng) 當(dāng)成為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期優(yōu)先發(fā)展的六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。此外政府還應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的 管理機(jī)構(gòu)或授權(quán)特定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)民間公益組織的管理。從我國(guó)政府體制現(xiàn)狀來(lái) 看以民政部門(mén)較為適宜。此外政府的其他有關(guān)部門(mén)如環(huán)境保護(hù)部門(mén)、計(jì)劃生育 部門(mén)、衛(wèi)生保健部門(mén)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展