政治其它相關(guān)論文-市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方治理模式變遷及其內(nèi)在邏輯.doc

政治其它相關(guān)論文-市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方治理模式變遷及其內(nèi)在邏輯內(nèi)容提要：中國(guó)市場(chǎng)體系的發(fā)育過(guò)程，既是社會(huì)資源配置方式的變革過(guò)程，也是社會(huì)生活秩序和社會(huì)生活邏輯的演變過(guò)程，同時(shí)也必然是地方公共事務(wù)治理模式的變遷過(guò)程。市場(chǎng)化的改革既為地方治理模式變革創(chuàng)造了重要的社會(huì)基礎(chǔ)條件，同時(shí)也給這種變革探索建構(gòu)了相當(dāng)大的內(nèi)部與外部壓力。浙江各級(jí)地方政府在擴(kuò)大公民制度性參與渠道，增強(qiáng)政府的服務(wù)性功能，強(qiáng)化地方公共政策的回應(yīng)性等方面所進(jìn)行的一系列探索，為我們理解市場(chǎng)體系發(fā)育和市場(chǎng)秩序擴(kuò)展進(jìn)程中地方治理模式的變遷，以及市場(chǎng)化改革同民主政治發(fā)展雙向互動(dòng)的內(nèi)在邏輯提供了有改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制和社會(huì)生活秩序的結(jié)構(gòu)性變遷，中國(guó)各級(jí)地方政府的社會(huì)治理環(huán)境以及公共角色承擔(dān)發(fā)生了很大的變化。地方政府在促進(jìn)市場(chǎng)化改革，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中，自身的行為模式也在潛移默化之中發(fā)生著深刻的演變。作為一個(gè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，市場(chǎng)化改革走在全國(guó)前列的省份，改革開(kāi)放以來(lái)，特別是90年代以來(lái)，浙江各級(jí)地方政府在基層政治領(lǐng)域和行政管理體制領(lǐng)域進(jìn)行了一系列的探索，創(chuàng)造出了許多在全國(guó)產(chǎn)生重大影響的“浙江現(xiàn)象”。盡管浙江各地在基層政治和行政領(lǐng)域的探索不可能觸及宏觀政治制度框架，而只能從社會(huì)治理層面去探索市場(chǎng)化改革給地方公共管理帶來(lái)的新的挑戰(zhàn)。但正是這種著眼于優(yōu)化地方治理模式的探索，暗合了特定制度約束條件下中國(guó)政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯要求，形成一系列同市場(chǎng)秩序不斷擴(kuò)展相適應(yīng)的地方治理模式的結(jié)構(gòu)性特征。本文試以浙江為個(gè)案，從地方治理模式變遷的角度就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同民主政一、治理理論及其在中國(guó)語(yǔ)境治理理論在西方出現(xiàn)并引起廣泛討論，是90年代中期的事情。目前，西方對(duì)“治理”概念的理解和運(yùn)用還存在著廣泛的分歧，但在討論的過(guò)程中也逐步形成了一些共識(shí)。從治理的行為主體角度來(lái)看，現(xiàn)代意義上的治理理念打破了以政府或公共機(jī)構(gòu)為唯一權(quán)威主體的傳統(tǒng)觀念，“治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作?！保?）多元的治理主體通過(guò)相互溝通、相互合作，共同形成一種多中心、互動(dòng)式、從權(quán)力運(yùn)作向度和方式來(lái)看，現(xiàn)代意義上的治理將改變傳統(tǒng)的單向度的自上而下權(quán)力運(yùn)作模式，建立起一種上下互動(dòng)、權(quán)力雙向運(yùn)行的管理機(jī)制，通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的有效管理?！爸卫淼母拍钍?，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)?！保?）參與治理的行為主體在此不再形成一種等級(jí)隸屬關(guān)系，而是結(jié)成一種平等的合作關(guān)系或伙伴關(guān)系，它們通過(guò)多元從權(quán)威的來(lái)源來(lái)看，現(xiàn)代意義上的治理，其權(quán)威性建立在參與者的共識(shí)、共同利益和共同目標(biāo)確認(rèn)上，而不是源自法規(guī)或政府的行政命令。因此，治理在很大意義上是一種自愿性的合作過(guò)程?！案鞔_地說(shuō)，治理是只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢(shì)的人接受）才會(huì)生效的規(guī)則體系”（3）（P5）治理理論的濫觴，有著特殊的西方社會(huì)背景。概括地講，治理理論的興起是西方公共管理體制遭遇現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的反映。首先是市場(chǎng)失靈、政府失靈現(xiàn)象的廣泛存在，表明局限于政府與市場(chǎng)兩者的關(guān)系，圍繞“大政府”“小政府”做文章，已經(jīng)很難找到解決問(wèn)題的良方。與此同時(shí)，隨著公共需求的日益多元化，單純依靠政府已越來(lái)越難以滿足公眾的公共需求。要求政府提供的公共服務(wù)具有選擇性，甚至要求直接參與到地方公共物品生產(chǎn)和提供的決策中來(lái)，已經(jīng)成為相當(dāng)普遍的價(jià)值訴求。其次是以官僚制為核心的封閉化的行政管理模式，對(duì)于公民參與的排斥性，產(chǎn)生了嚴(yán)重的“民主悖論”現(xiàn)象。（4）如何在行政管理層面解決普通公民的制度性參與問(wèn)題已經(jīng)成為后工業(yè)化時(shí)代的現(xiàn)實(shí)課題。再次是社會(huì)權(quán)力資源的分散化，事實(shí)上已經(jīng)打破了政府壟斷公共權(quán)力資源的局面，那種政府壟斷公共權(quán)力資源，按照自己的獨(dú)立意志包攬公共事務(wù)的治理的局面，在今天再也無(wú)法想象耐人尋味的是，這樣一種帶有相當(dāng)濃厚的“后現(xiàn)代性傾向”（5）的西方思潮幾乎一出現(xiàn)，就迅速引起了中國(guó)研究者的關(guān)注，其引進(jìn)、討論幾乎達(dá)到了與西方同步的地步。這在近幾十年來(lái)的西方思潮輸入史中無(wú)疑是十分罕見(jiàn)的。國(guó)內(nèi)最早介紹“治理”或者“治道”的文章，可能是發(fā)表在公共論叢1995年市場(chǎng)邏輯與國(guó)家觀念專(zhuān)輯上署名為知賢的論文：GOVERNANCE：現(xiàn)代“治道”新概念。此外，徐勇論文的Governance：治理的闡釋?zhuān)?997年）（6）、毛壽龍的專(zhuān)著西方政府的治道變革（1998年）、（7）俞可平的論文中國(guó)公民社會(huì)的興起與治理的變遷（1999年）（8）等，都相當(dāng)及時(shí)地介紹了治理理論的基本理念及其最新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。同樣值得注意的是，這些國(guó)內(nèi)最早的文獻(xiàn)，進(jìn)入新世紀(jì)以后，治理與善治理論的討論更是成為國(guó)內(nèi)政治學(xué)和行政管理學(xué)領(lǐng)域最熱門(mén)的話題之一。一些主流學(xué)者開(kāi)始嘗試以治理與善治理論作為主要理論資源，演繹出新的政治分析框架，并對(duì)中國(guó)民主政治發(fā)展的前景及具體的制度安排做出分析。（9）一些研究人員認(rèn)為，治理與善治的政治知識(shí)的習(xí)得雖然不夠充分，但至少完全可以為中國(guó)民主政治發(fā)展的制度安排提供合法有效的知識(shí)依賴。以治理與善治制度安排為對(duì)象的制度政治學(xué)構(gòu)成了比較政治分析的一個(gè)新范式，從而代替了政治學(xué)恢復(fù)以來(lái)一直占據(jù)主流地位的行為主義范式。（10）治理理論及其對(duì)中國(guó)政治體制和行政體制改革的借鑒意義在各種場(chǎng)合得到了充分的肯定，治理與善治理論成為分析中國(guó)政治前景最具影響力的話語(yǔ)資源。與此相呼應(yīng)的是，闡釋新公共管理、后官僚制行政等諸多與治理理論有著共同社會(huì)背景和價(jià)值旨趣的思潮的論文，也充斥于各種學(xué)術(shù)刊物中。更具有象征意義的是，2000年中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心和中共中央黨校世界政黨比較研究中心聯(lián)合發(fā)起“中國(guó)地方政府公共服務(wù)改革與創(chuàng)新”研究，并設(shè)立了影響面相當(dāng)廣的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。作為該項(xiàng)研究計(jì)劃和創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)選活動(dòng)最重要的理論參照的，便是治理與善治理論。從某種意義說(shuō)，90年代末的中國(guó)政治學(xué)界實(shí)現(xiàn)了一次重要的話語(yǔ)轉(zhuǎn)向，治理模式轉(zhuǎn)型或者說(shuō)治道變革取代政治體制改革，成治理理論在中國(guó)得到迅速而熱烈的反應(yīng)，顯然難以歸因于當(dāng)代學(xué)術(shù)信息傳播速度加快，而是有著更深層次的原因。一方面，20多年的市場(chǎng)化改革以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)所發(fā)生的深刻演變，客觀上為中國(guó)治理模式的轉(zhuǎn)型構(gòu)建了重要的社會(huì)基礎(chǔ)。如國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的演變，市民社會(huì)的發(fā)育，地方政府管理模式的創(chuàng)新等等。在這方面，徐勇、俞可平、何增科等都曾進(jìn)行過(guò)專(zhuān)門(mén)的論證。（11）另一方面，更重要的是，治理與善治的政治發(fā)展思路，同中國(guó)在特殊約束條件下形成的民主政治發(fā)展策略選擇的邏輯，在價(jià)值取向上恰好也形成了某種內(nèi)在的一中國(guó)民主政治發(fā)展有著自身特殊的內(nèi)在策略選擇邏輯。桑玉成和袁峰曾將中國(guó)政治發(fā)展特征概括為四個(gè)方面，即自主性發(fā)展、主導(dǎo)性發(fā)展、穩(wěn)定性發(fā)展和漸進(jìn)性發(fā)展。（12）在我們看來(lái)，這四個(gè)規(guī)定性既是20多年來(lái)中國(guó)政治發(fā)展的基本趨向，也是中國(guó)政治發(fā)展的基本原則，以及政治體制改革的基本約束條件。除此之外，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效已經(jīng)成為政治合法性的重要支撐，成為緩解各種社會(huì)尖銳矛盾的重要緩沖器的情況下，民主政治進(jìn)程還必須以不影響經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為前提。在上述一系列約束條件的制約下，20多年來(lái)中國(guó)的民主政治發(fā)展和政治體制改革在策略選擇上明顯地呈現(xiàn)出了如下的特第一，增量改革優(yōu)先。所謂“增量民主”（13），是相對(duì)于存量民主的一個(gè)概念，強(qiáng)調(diào)民主政治發(fā)展是漸進(jìn)的和緩慢的，是“先前的歷史發(fā)展的某種延伸而非離開(kāi)先前的歷史軌道”，它遵循帕累托改進(jìn)原則，“在不損害民眾原有利益前提下，盡可能地增加原來(lái)所沒(méi)有的政治利益并逐漸放大新增利益”。它是在不對(duì)現(xiàn)有政治權(quán)力格局進(jìn)行大的調(diào)整的情況下，通過(guò)擴(kuò)大參與渠道，部分滿足一部分社會(huì)群體的政治利益。如吸納經(jīng)濟(jì)精英和文化精英入黨，進(jìn)入各級(jí)人大政協(xié)；第二，行政改革優(yōu)先。在政治與行政關(guān)系非常緊密的情況，推進(jìn)政治體制改革的一種有效的策略選擇，就是突出行政體制改革，甚至將政治體制改革行政化。這種策略選擇，既可以避免貿(mào)然觸及政治體制的敏感部位，增強(qiáng)政治體制改革策略選擇的彈性，同時(shí)有利于集中精力首先解決在市場(chǎng)改革推進(jìn)過(guò)程中暴露出來(lái)的公共管理層面的問(wèn)題。相對(duì)于政治體制而言，行政管理體制同市場(chǎng)體系的發(fā)育，以及公眾的現(xiàn)實(shí)生活關(guān)系更為密切。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步融入世界經(jīng)濟(jì)體系，中國(guó)面臨著必須在較短的時(shí)間內(nèi)接受和適應(yīng)世界通行的市場(chǎng)規(guī)則，必須通過(guò)切實(shí)提高政府效能來(lái)提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的壓力的情況下，優(yōu)先解決行政體制問(wèn)題，無(wú)疑第三，基層改革優(yōu)先。在對(duì)全局性的政治體制改革持高度審慎態(tài)度的同時(shí)，鼓勵(lì)和支持各地積極開(kāi)展各種形式的基層民主政治實(shí)踐的探索，是20多年來(lái)中央高層政治體制改革決策的另一重要取向。這一行為取向同樣鮮明地體現(xiàn)了理性、務(wù)實(shí)的策略選擇邏輯。它有利于維護(hù)政治局勢(shì)的穩(wěn)定，避免在條件沒(méi)有完全成熟的情況下貿(mào)然推進(jìn)宏觀政治體制改革可能產(chǎn)生的全局性的政治風(fēng)險(xiǎn)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平極不平衡，各地面臨的問(wèn)題千差萬(wàn)別的情況下，鼓勵(lì)各地進(jìn)行基層民主政治建設(shè)的探索，不僅便于各地從自身實(shí)際出發(fā)，解決自身面臨的突出問(wèn)題，而且各種形式的基層民主政治建設(shè)及其取得的經(jīng)驗(yàn)，也可以極大地豐富中國(guó)民主政治建設(shè)的想象力，為更高層面的民主政治建設(shè)積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。第四，治理改革優(yōu)先。民主政治建設(shè)的內(nèi)涵是極其豐富的，民主選舉只是其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)，它所解決的是權(quán)力資源配置的方式與程序問(wèn)題。然而，無(wú)論是西方還是當(dāng)下的中國(guó)，都經(jīng)常面臨著大量的“后選舉”問(wèn)題。民主選舉的落幕，實(shí)際上只是民主政治運(yùn)作的開(kāi)始，而決不是終結(jié)。盡管民主選舉直接影響到選舉后的權(quán)力運(yùn)作，對(duì)于公眾而言，更具有實(shí)質(zhì)意義的往往恰恰是選舉之后的公共權(quán)力運(yùn)作，或者說(shuō)地方公共事務(wù)的治理問(wèn)題。近些年來(lái)，在中國(guó)各地的基層民主政治建設(shè)中，大量創(chuàng)新性的探索，特別是受到公眾歡迎，得到高層肯定的，都是屬于選舉之后的地方治理模式優(yōu)化方面的探索，如提高基層政府的公共服務(wù)能力，增強(qiáng)公共政策對(duì)公眾訴求的回應(yīng)性，擴(kuò)大公民參與公共事務(wù)的渠道，完善民總之，在特定約束條件的制約下，20多年來(lái)中國(guó)政治體制改革和民主政治建設(shè)的策略選擇，其基本邏輯是在保持既定的宏觀政治制度框架相對(duì)穩(wěn)定的前提下，通過(guò)積極推進(jìn)行政管理體制改革，鼓勵(lì)微觀政治層面的增量民主建設(shè)，優(yōu)化公共管理和公共事務(wù)治理的模式，以適應(yīng)市場(chǎng)化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，并為更高層次的政治體制改革創(chuàng)造更加成熟的條件，積累更加豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。只有把握了這樣一種特殊的政治改革與發(fā)展的邏輯，我們才能真正理解，為什么治理理論一旦初步成型，就很快被引入中國(guó)，并引起廣泛共鳴。盡管治理理論是在西方特殊的社會(huì)背景中產(chǎn)生的，但一旦它傳入中國(guó)，同中國(guó)民主政治發(fā)展的社會(huì)環(huán)境、前提條件，以及策略選擇的價(jià)值取向和可能性空間等等結(jié)合在一起，就首先，治理理論表現(xiàn)出來(lái)的去意識(shí)形態(tài)化的旨趣，使得它在中國(guó)政治領(lǐng)域的運(yùn)用，有效地避免了同敏感政治話題可能發(fā)生的沖突。治理理論是由世界銀行率先提出，并由一些重要的國(guó)際性組織倡導(dǎo)、推廣才形成氣候的。世界銀行等國(guó)際組織之所以用“治理”、“善治”而不是敏感的可能涉及主權(quán)或某些國(guó)家的政治禁忌的字眼，來(lái)表達(dá)其變革理念，本身就包含著繞開(kāi)受援國(guó)國(guó)內(nèi)敏感的政治問(wèn)題，避免給人留下干預(yù)國(guó)家主權(quán)和國(guó)內(nèi)政治事務(wù)印象的用意。盡管治理理論是在西方特殊的社會(huì)和政治背景中提出的，但毫無(wú)疑問(wèn)，每個(gè)國(guó)家都毫無(wú)例外地面臨著優(yōu)化治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。正如有學(xué)者分析指出的那樣，長(zhǎng)期以來(lái)，有特色的中國(guó)政治制度在堅(jiān)定拒斥西方多黨制和三權(quán)分立制度移植后，中國(guó)民主政治制度的發(fā)展幾乎無(wú)法從西方民主制度中移植資源，但治理與善治制度卻是一個(gè)難得的例外，因其不與維護(hù)主流政制的意識(shí)形態(tài)相抵牾從而在移植中具有政治上的優(yōu)勢(shì)性。（14）換言之，治理理論實(shí)際上構(gòu)成了中國(guó)借鑒“人類(lèi)有益的政治文明成果”的其次，就治理所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)即善治而言，其致力于增進(jìn)政府與民間合作的旨趣，同樣符合中國(guó)在穩(wěn)定既有的政治制度框架前提下，擴(kuò)大公民有序參與，優(yōu)化政府決策的政治發(fā)展策略。善治的精神實(shí)質(zhì)是合作。“所謂善治就是政府和民間組織、公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的合作管理和伙伴關(guān)系，以促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化?！保?5）（P8）在保持自主性、穩(wěn)定性和主導(dǎo)性的前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨一直積極鼓勵(lì)開(kāi)展旨在擴(kuò)大基層民主、改善干群關(guān)系等微觀政治體制改革。治理理論基本不涉及宏觀政治制度框架的變革，而是致力于在既定的政治框架內(nèi)增進(jìn)政府與民間、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作。這種思路，正好符合中國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家（執(zhí)政黨）主導(dǎo)下的合作主義演進(jìn)模式。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞中國(guó)政治發(fā)展路徑選擇問(wèn)題形成的幾種最具代表性的思路，如康曉光提出的在決策機(jī)構(gòu)中吸納社會(huì)精英的“政治行政化”主張（16），林尚立提出的以協(xié)商民主替代競(jìng)爭(zhēng)性民主（17），俞可平提出的增量政治改革（18），徐勇提出的競(jìng)爭(zhēng)合作主義主