銀行管理論文-世界銀行近期改革-進(jìn)展及評價.docVIP

銀行管理論文-世界銀行近期改革:進(jìn)展及評價內(nèi)容提要2009年10月，世界銀行宣布推行多項改革計劃，以適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展變化的需要。本文回顧了近期世界銀行的改革進(jìn)展，并進(jìn)行了相應(yīng)評價。一方面，改革有利于發(fā)展中國家在世界銀行中地位的上升，同時也有利于世界銀行職能的完善，但另一方面，改革計劃能否得到有力執(zhí)行，改革能否從根本上解決世界銀行已有的缺陷，仍是一個未知數(shù)。從國際貨幣基金組織改革的經(jīng)驗來看，未來世界銀行的改革之路不會一帆風(fēng)順。關(guān)鍵詞世界銀行改革塞迪略報告2009年10月6日，在土耳其伊斯坦布爾召開的世界銀行(WB)與國際貨幣基金組織(IMF)年會上，世界銀行行長羅伯特佐利克(RobertZoellick)宣布世界銀行將進(jìn)行一項宏偉的改革計劃，以提高這一布雷頓森林體系古老機(jī)構(gòu)的效率和效力，同時增強(qiáng)其在發(fā)展中國家的認(rèn)同性。改革包括增強(qiáng)發(fā)展中國家與轉(zhuǎn)型國家的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)、推廣問責(zé)制和改善內(nèi)部治理、改革投資貸款體制、加強(qiáng)信息公開力度等等。相比國際貨幣基金組織而言，世界銀行的改革無論是在世界銀行內(nèi)部還是在其外部都長期沒有受到應(yīng)有的重視，那么這一次大規(guī)模的改革計劃是基于什么樣的背景，改革的內(nèi)容有哪些，未來的改革前景又會如何呢?一、世界銀行改革的背景世界銀行是世界銀行集團(tuán)(WorldBankGroup)的簡稱，由國際復(fù)興開發(fā)銀行(IBRD)、國際開發(fā)協(xié)會(IDA)、國際金融公司(IFC)、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)(MIGA)、國際投資爭端解決中心(ICSID)五個機(jī)構(gòu)組成，其目的是通過向發(fā)展中國家提供金融與技術(shù)援助，以實現(xiàn)這些國家的持續(xù)減貧。自1944年成立以來，世界銀行在幫助成員國特別是發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困等方面發(fā)揮了巨大的作用。然而隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界銀行在治理機(jī)構(gòu)、功能運作等各方面也面臨越來越多的挑戰(zhàn)。世界銀行現(xiàn)行的很多規(guī)則是在布雷頓森林體系時期制定的，隨著國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，其與時代的發(fā)展步伐越來越不協(xié)調(diào)。從治理結(jié)構(gòu)方面看，從其建立至今，發(fā)達(dá)國家一直控制著世界銀行絕大部分的投票權(quán)，發(fā)展中國家的聲音長期不能得到合理充分反映，這與當(dāng)前發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的國際經(jīng)濟(jì)格局十分不相稱。從職能方面看，自1944以來，世界銀行的職能進(jìn)行了多次轉(zhuǎn)化，從最早的關(guān)注戰(zhàn)后國家重建，到上世紀(jì)80年代關(guān)注債務(wù)重組，再到90年代后的金融危機(jī)以及自然災(zāi)害的救助等，世界銀行的關(guān)注目標(biāo)一直隨著世界經(jīng)濟(jì)的變化而不斷改變。然而，這也致使世界銀行最為核心的工作貸款援助面臨越來越大的壓力，如何使貸款項目更好地順應(yīng)借款國的需求和多變的國際環(huán)境，如何提高貸款項目的實施效果并控制其中的風(fēng)險等等，這些都對世界銀行提出了更高的要求。近期發(fā)生的一系列事件加速了世界銀行的改革步伐，這包括美國金融危機(jī)的爆發(fā)、全球糧食與能源危機(jī)以及影響全球的傳染性疾病等。佐利克指出在這一情況下，必須構(gòu)筑一個更負(fù)責(zé)任的全球化，這包括重視發(fā)展中國家在世界經(jīng)濟(jì)中的作用，構(gòu)造一個兼具平衡性與包容性的全球經(jīng)濟(jì)多極增長模式，更加關(guān)注脆弱群體(國家)，注重可持續(xù)增長等。這些都是世界銀行大有可為的地方，世界銀行必須進(jìn)行改革以更好地適應(yīng)形勢發(fā)展。2005年10月，二十國集團(tuán)在中國河北香河會議上提出了改革布雷頓森林體系機(jī)構(gòu)的提議，但是從隨后的實踐來看，改革的重心偏向了國際貨幣基金組織，盡管在此之后的每次會議公報中都會提到世界銀行的改革，但是真正開啟世界銀行改革應(yīng)該是在2008年，改革首先從發(fā)言權(quán)和參與權(quán)開始，并最終擴(kuò)散到世界銀行的職能等各個方面。二、世界銀行近期的改革進(jìn)展(一)發(fā)言權(quán)和參與權(quán)改革發(fā)言權(quán)和參與權(quán)改革是國際金融組織改革的核心問題，世界銀行在這方面的改革主要是提高發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家(DTC)在世界銀行中的地位，其改革涉及三個方面：首先是有關(guān)DTC國家的投票權(quán)或股權(quán)的改革；其次是DTC國家在董事會中的代表權(quán)改革；最后是要求世界銀行更多地反映DTC國家的發(fā)展觀，這一點是世界銀行不同于其他國際組織的地方。2008年10月，世界銀行對發(fā)言權(quán)和參與權(quán)進(jìn)行了第一階段的改革(Pbasel)，其目標(biāo)是通過改革確保發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家在世界銀行治理中能夠公平參與，以此來提高世界銀行的認(rèn)同性、可信性和問責(zé)性。第一階段的改革主要包括以下內(nèi)容：第一，將國際復(fù)興開發(fā)銀行的基本投票權(quán)(BasicVoWs)增加一倍，達(dá)到總投票權(quán)的5.55，同時規(guī)定基本投票權(quán)占總投票權(quán)的比例不會低于這一數(shù)值。而對由于基本投票權(quán)增加而致使總投票減少的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，世界銀行將對其進(jìn)行額外的投票權(quán)分配。這一改革將使得基本投票權(quán)占總投票權(quán)的比例提高2.64，使發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家在國際復(fù)興開發(fā)銀行的投票權(quán)從42.6上升到44.1。第二，對于國際開發(fā)協(xié)會投票權(quán)的改革。國際開發(fā)協(xié)會投票權(quán)也分為兩個部分，但與國際貨幣基金組織(IMF)和國際復(fù)興開發(fā)銀行不同的是，其分為成員投票權(quán)(MembershipVotes)和認(rèn)購?fù)镀睓?quán)(SubscnptionVotes)，其中成員投票權(quán)在成員國中平均分配，類似于基本投票權(quán)，而認(rèn)購?fù)镀睓?quán)則來自于成員國在國際開發(fā)協(xié)會中的資金捐獻(xiàn)，因此國際開發(fā)協(xié)會成員國可以分為兩部分：成員大部分是發(fā)達(dá)國家，貢獻(xiàn)了國際開發(fā)協(xié)會95的資源，而成員大部分是發(fā)展中國家。2008年的改革就是要增加國際開發(fā)協(xié)會成員的投票權(quán)，改革的思路就是通過發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體向貧窮國家提供金融援助支持，以幫助這些國家認(rèn)捐其在國際開發(fā)協(xié)會已經(jīng)分配的認(rèn)購?fù)镀睓?quán)，例如法國在這一提議下提供了140萬美元的金融援助，而挪威和西班牙也承諾將提供340萬美元，這些資金將幫助成員在國際開發(fā)協(xié)會中的投票權(quán)提高約1.6。第三，為撒哈拉以南非洲增設(shè)一個董事會席位，這將使得撒哈拉以南非洲的47個國家由以前的兩個執(zhí)行董事增加到三個，從而有助于提升這一地區(qū)在世界銀行中的地位。在第一階段改革的基礎(chǔ)上，世界銀行在2009年10月推出第二階段的改革(Phase2)計劃，其主要內(nèi)容包括：第一，在確保階段既有成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)增加發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家在國際復(fù)興開發(fā)銀行中的發(fā)言權(quán)，將其投票權(quán)在階段的基礎(chǔ)上再增加1.46，同時建議國際復(fù)興開發(fā)銀行的股權(quán)分配應(yīng)該建立在一個可以反映成員國在世界經(jīng)濟(jì)中地位的標(biāo)準(zhǔn)上，并進(jìn)行周期性評估(五年)。第二，鼓勵國際開發(fā)協(xié)會成員繼續(xù)認(rèn)購為其分配的認(rèn)購?fù)镀睓?quán)，再尋找250萬美元進(jìn)一步幫助國際開發(fā)協(xié)會最貧窮成員提高其投票權(quán)。此外，第二階段改革還涉及到國際金融公司的投票權(quán)改革以及機(jī)構(gòu)改革問題，世界銀行的內(nèi)部治理、董事會的效率、行長選舉等問題。(二)治理與反腐敗改革治理與反腐敗問題對改善世界銀行的工作職能與效果具有重要意義，其目標(biāo)是通過改善腐敗風(fēng)險評估、披露、監(jiān)督以及監(jiān)控機(jī)制，確保世界銀行的發(fā)展資金用于預(yù)定的目的，以幫助成員國政府或公共機(jī)構(gòu)能夠制定和執(zhí)行合理的政策，更好地提供公共服務(wù)和制定市場規(guī)則，幫助成員國消除貧困。相比其他方面的改革，世界銀行在治理與反腐敗改革則要早一些。2006年秋季年會上，世界銀行就開始著手治理和反腐敗改革，從2006年11月到2007年1月，在和政府部門、捐獻(xiàn)機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體、私人部門、媒體等各相關(guān)各方進(jìn)行過密切的磋商和咨詢之后，世界銀行在2007年3月制定了治理與反腐敗的改革新戰(zhàn)略，并于當(dāng)年8月份推出了相應(yīng)的執(zhí)行計劃。2008年10月和2009年10月，世界銀行分別對戰(zhàn)略執(zhí)行情況進(jìn)行了一年和兩年的年度進(jìn)展報告。治理與反腐敗新戰(zhàn)略主要包括三個主要支柱：支柱一國家層面，通過向借款國提供援助，幫助成員國建立有能力、有效率、透明和負(fù)責(zé)的國家體制。主要的舉措包括，第一，提高公共財政的管理效率和透明度，提高財政管理水平；第二，支持公務(wù)員工資改革，提高政府服務(wù)效率，降低腐敗動力；第三，提高政府管理水平，改善政府問責(zé)制；第四，推動法律和司法改革，改善司法服務(wù)。支柱二項目層面，通過評估項目腐敗風(fēng)險、積極調(diào)查舞弊與腐敗指控、加強(qiáng)項目的監(jiān)督與管理等，最大程度地減少世界銀行資助項目中的腐敗。其主要舉措包括，第一，在項目的選擇與設(shè)計前期對腐敗進(jìn)行預(yù)防；第二，通過加強(qiáng)信息披露、廣泛的參與和監(jiān)督，控制腐敗風(fēng)險；第三，在項目全程建立與包括政府、承包人、供應(yīng)商、社會團(tuán)體、媒體等相關(guān)各方的溝通渠道。支柱三全球?qū)用?，積極擴(kuò)大與多邊和雙邊發(fā)展機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體、私人部門以及其他主體的合作伙伴關(guān)系。(三)信息披露制度改革對信息披露制度進(jìn)行改革，加大信息公開力度，目的是增強(qiáng)世界銀行的透明度，這既有利于世界銀行內(nèi)部的信息利用，同時也便于外部更好地監(jiān)督世界銀行的運行，這也是促進(jìn)世界銀行完善治理、加強(qiáng)問責(zé)制、提高有效性的重要手段。在1985年，世界銀行就公布了第一份有關(guān)信息披露的指導(dǎo)材料，在此之后，執(zhí)行董事會和銀行管理層定期對披露政策進(jìn)行評估，不斷擴(kuò)大信息披露范圍，這一模式一直持續(xù)到2008年。在這一模式下，雖然表明了世界銀行支持信息披露的立場，但是它對信息披露采用的是一種“肯定列表”制度，即對披露的信息類別作出明確的說明，但是對于什么樣的信息不能披露卻是模糊的，這限制了信息披露的力度，一方面這不利于公眾對于世界銀行信息的了解，另一方面也妨礙了信息在世界銀行內(nèi)部的流通，為跨部門工作帶來了一定的困難。2009年10月，世界銀行公布其對于信息披露新的改革計劃，其最大的變化在于信息披露范式的轉(zhuǎn)變，即從先前的能夠披露什么類型的信息(肯定列表)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢怨汲厥馇闆r外的任何信息(否定列表)，這增加了世界銀行信息披露的范圍與力度，除此之外，世界銀行還在以下幾個方面對信息披露進(jìn)行了規(guī)定：第一，最大化的披露信息，除了有限的特例外，世界銀行應(yīng)將它所有的信息對外公布；第二，特殊例外列表應(yīng)該是清晰、便于理解和操作的；第三，世界銀行的政策決策最終結(jié)果應(yīng)該完全公開，但是決策過程應(yīng)該是保密的；第四，信息披露的程序應(yīng)該是清晰的，公眾可以方便、有效、及時地獲取世界銀行的相關(guān)信息；第五，申訴的權(quán)利，如果申請人認(rèn)為在獲取相關(guān)信息時遇到世界銀行毫無理由的拒絕，那么申請人可以保留申訴的權(quán)利。2009年11月17日，世界銀行執(zhí)行董事會批準(zhǔn)了這一改革計劃，該政策將于2010年7月1日生效，并與2011年底將向執(zhí)董會提交進(jìn)度報告。(四)貸款體制改革對外貸款援助是世界銀行最主要的功能之一，目前世界銀行主要通過投資貸款(InvestmentLending)和發(fā)展政策貸款(Devel-opmentPolicyLending)兩個工具向成員國提供貸款援助，其中投資貸款是國際復(fù)興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會主要的貸款工具，目前約占到這兩個機(jī)構(gòu)年度承諾貸款額的三分之二，實施中貸款總額的90以上，因此對于貸款體制的改革主要集中在投資貸款的體制改革上。世界銀行的投資貸款體制從上世紀(jì)60年代開始幾乎沒有發(fā)生過大規(guī)模的變動，隨著形勢的變化，其越來越難以適應(yīng)借款者的需要。因此，改革的目的在于更好地回應(yīng)借款者的需求和日新月異的全球環(huán)境，從而為其帶去更靈活的工具、更短的回應(yīng)時間和更好的發(fā)展成果。2009年1月世界銀行公布了投資貸款改革的概念文件，并在2月份提交執(zhí)行董事會審議。在這份文件中對于投資貸款體制提出五點改革建議。第一，采用基于風(fēng)險的方法對投資貸款項目進(jìn)行評估，對不同的項目實行不同的風(fēng)險評估以替代現(xiàn)有的通用(One-size-fit-a11)評估程序和要求。第二，制定一系列合理化投資貸款方案，從而可以滿足借款國多元化的發(fā)展與融資要求，這些方案包括不同風(fēng)險的投資貸款項目、對于緊急情況和脆弱國家(FragileStates)的快速反應(yīng)項目以及支持基于成果的融資項目等。第三，加強(qiáng)項目的監(jiān)督管理和實施支持。第四，為投資貸款改革營造一個良好的改革環(huán)境，這包括統(tǒng)一激勵機(jī)制、明確職責(zé)范圍、向項目組提供技術(shù)支持與培訓(xùn)等。第五，修改并簡化投資貸款的指導(dǎo)政策框架。在此基礎(chǔ)上，在2009年9月份世界銀行針對風(fēng)險管理和項目實施支持進(jìn)行了更進(jìn)一步的改革說明。三、塞迪略報告為推動世界銀行的改革，在2008年10月，在佐利克的倡議下成立了以墨西哥前總統(tǒng)、現(xiàn)任美國耶魯大學(xué)全球化研究中心主任埃內(nèi)斯托-塞迪略(ErnestoZedil-lo)為主席的世界銀行集團(tuán)治理現(xiàn)代化高層委員會，專門就世界銀行相關(guān)改革進(jìn)行研究，其成員包括來自于國際組織、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體、發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體以及私人部門的代表，具有一定的廣泛性和代表性。2009年10月，該委員會發(fā)布了為21世紀(jì)的世界銀行注入新動力的報告(塞迪略報告)，針對世界銀行目前的情況，提出了五點改革建議，受到了各方的關(guān)注。塞迪略報告主要就世界銀行的治理工作進(jìn)行了廣泛的評估，報告認(rèn)為世界銀行在治理結(jié)構(gòu)上主要存在三個方面的不足，這包括戰(zhàn)略制定、發(fā)言權(quán)與參與權(quán)和問責(zé)制。首先，戰(zhàn)略制定方面的不足。委員會認(rèn)為現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)不利于世界銀行的戰(zhàn)略制定，這是因為，第一，雖然世界銀行定期公布一系列的戰(zhàn)略文件，但是缺乏一個有效的手段去實現(xiàn)。第二，發(fā)展委員會(由24國政府部長組成，它是世界銀行和國際貨幣基金組織聯(lián)合組成一個咨詢團(tuán)體，其在1974年建立，其宗旨是對發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移實際資源的問題進(jìn)行研究，并提出建議)的“咨詢”性質(zhì)使得其在戰(zhàn)略制定的角色受到制約，同時也缺乏相應(yīng)的工具去監(jiān)督其公告的執(zhí)行情況，會議形式上的安排使得發(fā)展委員會成員不能開誠布公的交換意見。第三，不論是董事會整體還是單個執(zhí)行董事都無需為世界銀行的戰(zhàn)略方向負(fù)責(zé)，這使得執(zhí)行董事會戰(zhàn)略制定的作用大打折扣。第四，管理層所制定的戰(zhàn)略安排往往功能重疊且大而全，很少能提供有效的運作規(guī)范和總體框架安排。其次，發(fā)展中國家在世界銀行中的發(fā)