農村研究論文-關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的再認識.doc

農村研究論文-關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的再認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是功能最全，地位最低，能力最弱，接觸群眾最近的一級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能問題是一個有別于一般政府架構理論的特殊問題，是一個被法授權又被法散權的復雜問題，是一個中央關注群眾關心的現(xiàn)實問題，是一個理了亂亂了理的老問題。我感到有必要從法的高度和現(xiàn)實的狀態(tài)中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能以重新考察和定位。人民公社被取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農村的行政走過了20多年，其行政的手段，工作的方式和方法仍然是計劃經濟時期的那一套，盡管跟著形勢的變化鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作也作了一些調整，但其本質仍是從計劃經濟中分娩出來的。重新認識和相對準確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在解決三農問題中的作用，是當前十分緊迫的大事。本文試圖從抽象的印象和具體的感受以及數(shù)理的分析中給鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能尋找一個說法，以期商榷之聲。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作對“三農”的影響決定“三農”走向的是國家制度和體制，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的運作對“三農”的影響不可小視。我的感受是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的惡性運作對“三農”是災難。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題主要表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共產品的能力弱，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史滾存下來的巨額債務無法化解；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風建設由于沒有一個好的工作機制，依著某一載體和某一活動難以從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風問題；調整舊體制與架構新機制過程中頻發(fā)信訪、群訪案件，甚至出現(xiàn)惡性事件；農村民主政治建設舉步惟艱，自治之路淺嘗輒止。鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額債務問題主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策機制問題。我在組織部工作了7年，在兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、黨委書記7年，前7年我系統(tǒng)考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題，后7年我親歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大小變遷，深知鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額債務形成的原因。對問題缺乏科學的把握，對發(fā)展缺乏應有的前瞻，對決策缺乏應有的程序和監(jiān)督制約機制，功利主義思想嚴重，沒有足夠的對歷史對群眾負責的精神，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題累積的根源，也是巨額債務雪球般成長的根源。農村穩(wěn)定與政策的頻繁調整有關，但主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的作風問題，核心是對農民人格尊重與否的問題。政策的功利性以及過度的宣傳把農民的期望值調得太高，而農民從這一政策獲取的切實利益卻要小，這個差距農民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部拿什么給？另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的作風的確是一個問題，許多干部素質不算低，但他們不善于做群眾工作，甚于害怕做群眾工作，一點就著，動不動三分鐘，沒有把農民人格與自身人格地位對等起來，平等地開展工作。這些年來各級試圖尋找一個轉變干部作風的平臺，但成效總是不盡人意。如果需要尋求答案，我可以肯定說兩點，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部確實想轉變作風，只是遇到一些具體情況易復發(fā)老毛病，二是農民人格的缺陷的確有著“怒其不爭”的一面。很明的事很明的理，在現(xiàn)實利益面前就是繞不過去。因此，從根子上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的作風問題必須依靠體制的創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展問題主要是考核機制的問題?？己藱C制實際上就是一個利益導向的問題。一般來說，考核機制是培養(yǎng)干部的機器，什么樣的機器造出什么樣的干部。當然少數(shù)例外也不能排除?？己藱C制需要解決兩個問題，一個是什么樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部算好干部？另一個是什么樣的政績算優(yōu)良政績？對鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣一個十分特殊的崗位，需要研究和探討的東西太多。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作成本效益分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作的個性背景。2003年我所在鎮(zhèn)根據(jù)變化了的農村工作形勢，提出了重構鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作運行機制的設想，主要包括：領導農村工作方式的轉變，依照產業(yè)發(fā)展規(guī)劃配置干部資源，創(chuàng)立365辦事窗口，實行遠距離作業(yè)工作法；干部管理方式的轉變，實行“兩年”制考核法，對鎮(zhèn)干部實行年獎，對農村黨支部書記、村委會主任實行年薪；投資體制的轉變，實現(xiàn)由政府主辦到村民自主的轉變，拓寬籌資渠道，實現(xiàn)農村公共事務投資主體多元化；農村事務管理方式的轉變，堅定地走村民自治之路；鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策機制的轉變，實行班子會議題預告制。機制的轉變給鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的環(huán)境帶來了可喜的變化，也提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的預期效果。干部資源利用效益分析。干部資源最終效益表現(xiàn)在創(chuàng)造財富上。當然，還有另一個社會效益。但直觀的效益是財政增量。我目前工作的這個鎮(zhèn)是一個2萬人的中等規(guī)模建制鎮(zhèn)，2003年干部全員收益（剔除教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)干部收益，下同）為44萬元，比上年增加12萬元，增長27%，本級財政增量（預算內按可比因素計，預算外本級可支配財產計算在內，下同）37萬元，增長23%；2004年干部全員收益為66萬元，比上年增加22萬元，增長33%，本級財政增量60萬元，增長30%。從這組數(shù)字看出，干部全員收益增長與本級財力增長幅度比較接近，換言之干部資源的利用在效益上得到較為理想的反應。這一運行機制應該是良性的，可取的。農村事務管理行政成本效益分析。農村事務管理行政成本表現(xiàn)在（剔除鎮(zhèn)村干部全員收益）非生產性支出上，2003年為43萬元，2004年為40萬元，2005年預計為38萬元，行政成本呈下降趨勢，說明新的工作機制發(fā)揮了作用，盡管減幅不是太大，但仍然是可喜的。這僅是問題的一個方面，另一方面新機制的作用應該表現(xiàn)在行政的效益上。這個效益也應該表現(xiàn)在三個方面，一是社會事業(yè)發(fā)展投資的增長，二是農民收入的增加，三是應付非正常事件的支出減少。2003年至2005年三年全鎮(zhèn)社會各項事業(yè)累計投資2500萬元以上，是歷史以來投資空前和償債空前的三年，這個效益主要得益于國家和省政策的調整，但投資主體多元化在其中發(fā)揮的作用不可低估。同期農民收入增加主要來自政策性調整，這個效益不太明顯，但應付非正常事件的支出幾乎降至為零，也就是說行政方式的轉變較好地保證了農村社會的穩(wěn)定。1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的現(xiàn)實考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能如何定位？我感到要從三個方面加以考察。一是法律，二是政府功能，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀。從法的意義上講，憲法授了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府地位，但許多子法又削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該有的權力，許多行政行為被縣以上行政主管部門的派出機構代替，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就象一個沒有完全發(fā)育的少年，需要很多的家長監(jiān)護。從政府功能方面講，政府的功能就是為社會提供公共產品，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種功能太弱，許多公共產品都是由上級政府通過轉移支付來解決的。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對的服務項目太多，服務的要求十分具體，服務的對象非常廣大，服務的內容非常龐雜，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力十分有限，干部隊伍的規(guī)模又不容太大，諸多矛盾集于一身，無法回避，必須堅定地去面對。今年下半年江西省在一些縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位的試點，提出了“執(zhí)行政策、發(fā)展經濟、社會服務、維護穩(wěn)定”的十六字鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，這種試點無疑是積極有益的，但這個定位仍然可以商榷。我認為這個定位還不具體，操作性不強。在執(zhí)行政策的層面上，各級地方政府和基層政府必須無條件做到，沒有價錢可講。發(fā)展經濟范疇太大，農業(yè)、工業(yè)、小城鎮(zhèn)建設都是發(fā)展經濟的范疇，對后發(fā)地區(qū)而言，發(fā)展經濟的重點在哪，應該給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個相對準確的定位，因為它涉及到考核利益機制的調整，社會服務也是一個較廣的范疇，涉及到服務形式和內容，可以給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個明確定位，維護穩(wěn)定無可爭論。綜合考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，我以為給鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能作如下定位較為合適：優(yōu)化環(huán)境，發(fā)展經濟；量入為出，服務社會；指導自治，維護穩(wěn)定。發(fā)展經濟的重點應該放在環(huán)境的優(yōu)化上面，這個環(huán)境包括政策落實的環(huán)境，經濟發(fā)展的環(huán)境，后者主要是發(fā)展的空間，比如勞動力就業(yè)的空間，它需要諸多渠道和平臺。服務社會的原則是量入為出，堅持投資主體多元化，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務不良增長。維護穩(wěn)定的方式和方法是指導村民實行真正意義上的自治，不能把矛盾堆積在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，造成政府與群眾的對立，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須重點履行的職責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農村經濟發(fā)展的職責主要表現(xiàn)在對農村現(xiàn)體制的維護和完善。維護主要表現(xiàn)在對黨在農村現(xiàn)行政策的堅持和執(zhí)行。運用自治的手段，為黨的政策在農村較好地得到落實奠定堅實基礎。完善主要表現(xiàn)在實現(xiàn)政策預期效果方式的創(chuàng)新，要按照農村生產力發(fā)展的要求和需要，不斷創(chuàng)新思路和方法，實現(xiàn)農村生產要素的合理配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對提供公共產品的職責應堅持量入為出的原則，在指導自治的基礎上，建立社會投資主體多元化格局，目標是事辦好、不欠債、群眾滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農村社會穩(wěn)定的職責應建立在指導自治基礎上的綜合治理。2.價值導向及干部資源配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部資源配置的原則是效益。配置的結果最終形成新的農村工作運行機制。在這一過程中，起關鍵作用的是干部考核的利益機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的價值如何評判，其價值導向何方涉及到按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能調整現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標管理考核的重大問題，涉及到能否從老的觀念和思維定式的框框中走出來的重大問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標管理考核是一個價值體系，決定其價值標準的指標應該突擊重點，把哪些在價值體系中不能體現(xiàn)價值標準的指標拿下去。建立更為理性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標管理考核體系?？己艘粋€班子或主要領導的政績，重點應放在這個班子是否能為這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)謀求一個好的基礎和一個好的發(fā)展方向。“好基礎”考核體系中有兩個指標體系：一是固定資產投資額和償債率。不辦事不行，辦了事不負責也不行。二是社會穩(wěn)定。主要考核工作機制的建立以及工作的效果。目前應該把機制的建立放在重中之重的位置?！昂梅较颉笨己梭w系中也包括兩個指標體系：一是主導產業(yè)拉動投資目標，沒有投資的增長就不會有經濟的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從實際出發(fā)選擇幾個重點產業(yè)，制定投資拉動目標，漸進發(fā)展。二是稅收結構調整目標。這一指標體系主要反應經濟發(fā)展的質量