民主制度論文-黨代表大會常任制：政治社會學的觀察與分析路徑.doc

民主制度論文-黨代表大會常任制：政治社會學的觀察與分析路徑摘要黨代表大會常任制試點工作是一項極其復雜的當代政治現(xiàn)象。在社會轉型和體制轉軌的社會背景下，以上世紀80年代后期以來的試點工作為資料背景，抽取黨代表這個試點工作中的基本要素為研究樣本，分析試點工作的經(jīng)驗與不足；分別從合法性、試點工作的實質（利益再分配）、學理上存在的阻力（“政治精英”）和潛在動力（黨員和人民群眾）等幾個方面探討試點工作不足的原因；從黨內(nèi)民主建設的實際出發(fā)，思考進一步推進這項試點工作的社會動力。關鍵詞：黨代表常任制、黨內(nèi)民主、合法性、社會動力中國共產(chǎn)黨把馬克思主義政黨的代表大會年會制與黨代表的常任制結合起來，形成了黨代表大會常任制一個必然可以使黨內(nèi)民主得到重大發(fā)展的重大改革制度。1黨代表大會常任制是指，每次黨的代表大會完成換屆選舉任務后，在黨的委員會任期內(nèi)每年舉行一次代表會議，行使黨的代表大會的職權。這期間，黨代表的資格繼續(xù)有效，不再重新進行選舉。也就是說，黨的代表大會像全國和地方各級人民代表大會那樣，代表的權利也同人大代表類似。黨的代表會議由黨的委員會每年定期或不定期召開，聽取和審議黨的委員會和黨的紀律檢查委員會工作報告，討論決定黨的重大問題，對全委會及其成員的工作進行評議。對實行黨代表大會常任制，我們黨曾在八大黨章中作過規(guī)定。后來由于種種原因，未能堅持下來。20世紀80年代初，中央有關部門又重新對實行黨代表大會常任制進行研究，并從80年代末開始，先后在十幾個個市縣區(qū)組織進行了黨代表大會常任制的試點。2馬克思、列寧都主張年會制，年會制固然有利于實現(xiàn)黨內(nèi)民主，但是還有很大缺點；這種常任制和年會制結合，能夠有效地彌補這些缺點，所以是對馬列主義的新發(fā)展，也是我們黨的創(chuàng)造發(fā)明。3中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨以來，特別是上個世紀八十年代以來，十分重視和倡導黨代表大會常任制，有計劃、有目的的展開此項試點工作。黨的十六大政治報告強調“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”，4從而，此項試點工作進入了一個新的發(fā)展階段。黨代表大會常任制試點工作是一項極其復雜、敏感的當代政治現(xiàn)象和政治行為，本文試圖把它放在社會轉型和體制轉軌的社會背景下進行社會學的學理性分析，以求從社會的角度來觀察和解釋它形成的經(jīng)驗、存在的問題和進一步發(fā)展的社會動力。當然，鑒于社會學的任務并不在于發(fā)現(xiàn)或重新發(fā)現(xiàn)“問題”的“答案”，而只是將“問題”“暴露出來”，5本文力求擺脫個人情感上的好惡，揭示黨代表大會常任制試點工作過程中的某些推動或阻撓某一趨勢的力量因素。一、基本做法全黨黨代表大會常任制試點工作，具有相對大的研究和探索空間。在這一方面，由于各地領導的心態(tài)不一，全黨在這一方面的進程參差不齊。既有市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也有大眾企業(yè)、南寧衛(wèi)生局等企業(yè)事業(yè)各單位。其中省轄市較少、縣市區(qū)居中，最多者為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨組織。一般地說，有三種類型：浙江等沿海開放地區(qū)在經(jīng)濟社會等條件先行發(fā)展再實行試點的類型；四川等內(nèi)陸省份開展試點工作與發(fā)展經(jīng)濟促進社會進步同步進行的類型；陜西省等一些欠發(fā)達地區(qū)的基層組織迫于“人養(yǎng)不活”的生存和發(fā)展壓力，主動開展了黨委領導班子、黨委書記的民主選舉、競選職位的試點工作，對當前進一步搞好黨代表大會常任制試點工作提供了方法上的借鑒。（一）第一種類型的基本做法。第一、通過多種途徑提高黨員代表的素質，為發(fā)揮代表的作用打下良好的基礎。一是減少代表名額，提高代表群體的參政議政能力，有利于代表參與黨內(nèi)外事務。代表名額一般都比原來減少了20%以上，有的試點市縣區(qū)以將代表人數(shù)由300名減少到200名左右。6如，四川省適當減少代表名額，調整代表結構，規(guī)定常任制代表的名額原則要低于上屆非常任制代表人數(shù)的；7紹興市2003年黨代會代表人數(shù)比上年黨代會減少了；椒江市2003年黨代會代表人數(shù)比上次黨代會減少。同時，這兩個市的代表群體在年齡結構、文化結構和分布狀況等方面也有很大的改善。二是劃小代表的選舉單位。紹興市黨代會把市級機關和市直單位劃分為個選舉單位，椒江全市共劃分出個選舉單位，每個選舉單位一般只產(chǎn)生至名代表。這樣黨員對代表候選人更為熟悉。也有利于代表與選舉單位建立起對應的關系。8三是改進黨代會的工作程序，讓代表提前參與黨代會的有關活動。在黨代表大會召開前，提前數(shù)天以代表團為單位組織當選的代表開展活動?；顒拥闹饕獌?nèi)容是：向代表通報黨代會的主要議程；征求對黨代會報告，“兩委”候選人建議名單的意見；提出履行代表職責的有關要求。這樣做，一方面有利于充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，使代表的權利和義務都得到保障；另一方面，也有利于黨組織有時間從容地處理某些突發(fā)事件，及時做好組織和協(xié)調工作，使黨代會開得更加順利。第二、確立黨員代表在地方黨的領導工作中的地位和作用。在紹興市，這項制度的主要內(nèi)容有：一是明確代表的任期與黨委相同。賦予代表在黨代會閉會期間的權利和職責，主要的職責是：收集本選舉單位黨員的意見和要求，及時向代表大會和市委反映；結合本單位實際，對黨的建設、經(jīng)濟和社會發(fā)展、群眾的思想和生活等有關問題進行調查研究，向黨委和有關黨組織提出工作建議和批評；根據(jù)有關規(guī)定，對黨委成員實行監(jiān)督；黨委認為有必要時，可以委托黨員代表對有關問題進行專項調查。為了便于黨員代表開展活動，給每位代表頒發(fā)了黨員代表證，并規(guī)定了代表的活動方式。黨員代表除了集中參加黨內(nèi)會議和市委組織的活動外，還可以在本選舉單位內(nèi)開展有關活動。二是劃小代表團，為了使代表的活動具有一定的組織形式，加強對代表的管理和教育，按區(qū)域和工作性質將代表劃分為若干個代表團。代表團在大會期間的職責是組織討論，形成提案，醞釀人事問題等。平時各代表團根據(jù)需要可召開代表團會議，討論黨委提交討論的問題；形成提交黨代表大會的提案；討論本代表團所在區(qū)域和工作系統(tǒng)內(nèi)的有關問題；提出工作建議。9第三、黨代表大會“年會制”定期討論和決定重大問題。過去，黨代表大會的作用發(fā)揮得不夠充分，一個重要原因是兩次黨代會之間的間隔比較長。黨代表大會難以隨著形勢和任務的變化，適時地調整工作思路和工作部署，做出決策。椒江市直接試行了黨代表大會“年會制”，即每年召開一次黨代表大會會議，聽取和審議市委、市紀委本年度的工作報告，討論決定本地經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展等重大問題及年度工作規(guī)劃，討論決定其他有關事宜等。10紹興市由于考慮到省轄市的范圍比較大，從改革試點的角度出發(fā)，暫不實行年會制，但確定在兩屆黨代表大會期間，再召開一至兩次黨代表全體會議。11為認真貫徹落實黨的十六大精神，進一步擴大黨內(nèi)民主，健全黨內(nèi)監(jiān)督，建立健全科學的領導方式和工作機制，增強黨的活力，2003年臺州市向浙江省委請示，要求擴大黨代表大會常任制試點。省委同意臺州市在全市范圍內(nèi)擴大這項試點，已經(jīng)試行黨代表大會常任制的椒江區(qū)繼續(xù)深化，另7個縣（市、區(qū)）在2003年換屆時試行，而現(xiàn)正處于屆中的臺州市本級和路橋區(qū)則到2005年換屆時試行。12第四、大膽把試點工作引向省轄市。2003年8月19日上午，廣東省首個地級市黨代表聯(lián)絡辦公室中共惠州市委黨代表聯(lián)絡辦公室掛牌。13這標志著惠州黨代表常任制開始進入實質性運作階段。市委向全市每個黨代表發(fā)出了實行常任制，全賴你參與的信和黨代表意見建議卡，市委還依照有關政策法規(guī)，結合惠州的實際，在全國率先編輯了黨代表手冊一書，發(fā)給黨代表學習使用。第五、大規(guī)模全方位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鋪開試點工作。迄今為止，江蘇省已有100多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行黨代會代表常任制工作，其中，如皋市委下發(fā)了關于試行黨員代表大會常任制的實施意見，已在全市個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面試行鎮(zhèn)黨代表常任制；14徐州睢寧縣在2002年8月就召開縣委常委會專題會議進行認真研究，決定以全縣16個鎮(zhèn)黨委召開黨代會進行換屆選舉為契機，全面試行鎮(zhèn)黨代會代表常任制；15宿遷市宿豫縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點工作也在2002年10月就已經(jīng)全面鋪開，等等。16第六、探索非常任黨代表和常任制黨代表共存的過渡辦法。一是什邡市委按照什邡市黨代表大會常任制試行辦法關于常任制代表名額應低于市第十一次黨代會代表人數(shù)1020%的規(guī)定，及時部署常任制代表確認工作，對全市81個直屬黨委、總支、支部提出明確要求。被確認的對象是市第十一屆黨代會正式代表和由于工作關系和代表結構需要，需重新選舉增補的代表。代表初步人選書面向選舉單位黨組織提出自愿當市第十一屆黨代表大會常任制代表的申請，并在黨員代表會或黨員大會上進行如何當好代表的公開承諾，并接受黨員或黨員代表無記名信任度測評。同時，凡有增選任務的黨組織，都將按規(guī)定補選出常任制代表。這樣就形成了兩個層次的黨代表體制。17二是江蘇省泗陽縣在所屬23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表大會常任代表制時，根據(jù)工作需要，補選部分黨代表。考慮到維持黨代表隊伍的相對穩(wěn)定性，補選黨代表的人數(shù)基本控制在黨代表總數(shù)的13以內(nèi)。18第七、外企黨員員工當選上常任制黨代表。山東乳山市試行黨代會常任制，20名民營外資企業(yè)黨員當選常任代表，外資企業(yè)的黨員代表也是這次黨代會的新成員。華?。ㄈ樯剑┦称酚邢薰究偨?jīng)理劉芳友是本屆大會主席團成員之一，作為外商獨資企業(yè)的常任黨代表。他將不只參加這一次會議，代表身份也不因這次會議的結束而結束，他的任期與本屆黨代會一樣，任期5年。19另外，2003年6月18日召開的中共上海市青浦區(qū)趙巷鎮(zhèn)第十三屆代表大會第二次會議通過了中國共產(chǎn)黨青浦區(qū)趙巷鎮(zhèn)代表大會代表常任制試行辦法，這標志著上海市黨代會代表常任制試點工作也正式啟動；20后來通過的中共天津市紅橋區(qū)代表大會代表實行常任制試行意見和紅橋區(qū)實行黨代表常任制實施方案，也表明天津市也正式啟動了黨代表常任制工作；并把落實黨代表“審議權”，作為常任制黨代表的一項最重要的權利。21（二）第二種類型的基本做法。第一、形成了不同地區(qū)、層次和水平相結合的試點模式。如四川2003年大范圍試行黨代表常任制，初步積累了五種模式的經(jīng)驗，即市縣鄉(xiāng)三級聯(lián)動型、縣鄉(xiāng)二級聯(lián)動型、單一的縣級常任型、單一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級常任型和企業(yè)黨代表常任型。22第二、有重點、有突破地開展試點工作。四川將在全省條件成熟的地方，逐步地有組織地推廣雅安市直選黨代表的做法，并形成更大范圍內(nèi)試點，重點在市縣兩級的試點大格局。其中，四川省委組織部近日出臺了關于市、縣（市、區(qū)）黨代表大會常任制的試行意見。意見規(guī)定，黨代表大會可以每年召開一次，也可根據(jù)實際需要不定期舉行，審議當?shù)攸h委、紀委的年度工作報告，在換屆期間選舉當?shù)攸h委委員、候補委員和紀委委員，選舉出席上級黨的代表大會或黨員代表會議的代表，聽取上一次黨的代表大會決議事項的落實情況和代表提出的提案、意見和建議的辦理情況的說明，討論確定當?shù)攸h委認為需要提交代表大會討論的其他事項。實行常任制的黨代會代表可對本地的重要工作、重要項目和企業(yè)進行視察；代表人以上聯(lián)名，可在代表大會召開期間以提案的形式，或在代表大會閉會期間以質詢的形式，對黨員群眾關注的問題和反映強烈的問題，向當?shù)攸h委以及轄區(qū)內(nèi)各級黨組織提出提案或質詢；上級黨委組織部門每年可組織代表對當?shù)攸h委班子及主要成員進行一次測評，當?shù)攸h委也應組織代表對重要部門和問題比較突出的單位進行評議和測評。意見還規(guī)定了黨代會常任制的組織保障：黨代表受國家法律的保護，代表的工作受黨的紀律的保護。在權利保障方面，意見規(guī)定，代表所提的提案、意見、建議由聯(lián)絡辦轉交給相關單位或個人；所涉及到的單位或個人必須在6個月內(nèi)給予負責的答復。代表所議定、質詢、評議、監(jiān)督的事項，一經(jīng)當?shù)攸h委批準，任何單位或個人不得以任何理由予以推諉或拒絕，不得對代表履行職權進行干擾，更不得打擊報復。23第三、省會城市開展試點工作。2003年9月，一是長春市朝陽區(qū)正式通過“黨代表大會常任制度（試行）”，根據(jù)吉林省委及長春市委精神和長春市委組織部關于開展黨的代表大會常任制試點工作方案的要求，朝陽區(qū)的“試點”工作將分三個階段進行。目前，試點準備階段已經(jīng)完成，開始了試點啟動階段，2003年12月至2006年底是試點深化階段。24二是廣西南寧城北區(qū)黨代表大會常任制的試點工作，始于年月召開的第五次黨代表大會。年以來，城北區(qū)委通過制定黨代會代表常任制試行條例、常任制代表意見、建議處理辦法、黨代會代表活動暫行辦法來明確常任制代表的資格、權利、義務、職責，代表活動方式及日常管理。同時，賦予黨代表包括檢查權、表決權、選舉權、質詢權、監(jiān)督權、評議權等；組織常任制代表深入基層調查研究，聽取各級黨組織和廣大黨員的意見次；定期組織代表對黨代會決議的落實情況和群眾關心的重點、難點、熱點問題進行視察；每年組織代表對處級領導干部進行測評，對城區(qū)中層干部的述職進行民主評議；代表每年向自己所在的黨支部、選舉單位的黨員進行述職，報告自己一年來參加代表活動的情況，今后履行代表義務、行使代表權利的打算等。25第四、選擇有一定民主意識和民主經(jīng)驗的地方試點。2003年下半年，湖北省荊門市選擇了省“兩推一選”示范鎮(zhèn)的楊集鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點單位，試行了鎮(zhèn)黨委會討論重大事項實行無記名投票表決的辦法；從8月份開始，進行以“海推直選”鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長，“兩推一選”村黨支部成員和直選村委會成員為主要內(nèi)容的鎮(zhèn)村兩級班子換屆選舉工作。26（三）第三種類型的基本做法。湖北省咸寧市咸安區(qū)在黨的領導方式改革探索實踐中，民主直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導班子（包括黨政正職）和黨員競選黨委委員、黨委書記、副書記的做法，這種直選和競選的經(jīng)驗，為現(xiàn)在開展的黨代表大會試點工作提供了直接的經(jīng)驗性的案例，具有重大的理論價值和實踐意義。同時，直選和競選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導班子這個創(chuàng)新做法，既不是上級領導部署的工作任務，也不是個別領導“秀”給他人看的“