民主制度論文-競(jìng)選制和專(zhuān)職代表制：構(gòu)建人大代表選舉監(jiān)督體系的制度平臺(tái).docVIP

民主制度論文-競(jìng)選制和專(zhuān)職代表制：構(gòu)建人大代表選舉監(jiān)督體系的制度平臺(tái)現(xiàn)行的人大選舉法律監(jiān)督機(jī)制雖然對(duì)保證選舉公正發(fā)揮了一定作用，依法查處了一批涉嫌選舉違法和犯罪行為，但其存在的缺陷和疏漏也是明顯的。其主要表現(xiàn)是：相關(guān)監(jiān)督機(jī)制不均衡，監(jiān)督缺乏實(shí)效性和可操作性，即重視人大監(jiān)督，輕視監(jiān)督人大，漠視對(duì)人大選舉過(guò)程本身的監(jiān)督；監(jiān)督主體不清，責(zé)權(quán)不明，監(jiān)督主體與選舉主持者不分；現(xiàn)行國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系的“邊緣化”和“外圍化”處境；選民監(jiān)督有名無(wú)實(shí)，新聞?shì)浾摫O(jiān)督乏力；缺乏監(jiān)督的控權(quán)性，監(jiān)督主體受被監(jiān)督者控制和左右的現(xiàn)象突出1。這一現(xiàn)象的存在很大程度上制約了我國(guó)人民代表大會(huì)制度優(yōu)越性的發(fā)揮，影響了人民當(dāng)家作主權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，有不少學(xué)者及人大實(shí)務(wù)部門(mén)的工作者從不同角度進(jìn)行了探討，并提出了相應(yīng)的解決辦法和制度設(shè)計(jì)方案。本文擬在吸收有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，嘗試運(yùn)用博弈論和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的分析視角來(lái)進(jìn)一步探討這一問(wèn)題。為了體現(xiàn)研究的針對(duì)性，本文主要探討縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉的監(jiān)督問(wèn)題。當(dāng)然，本文的一般性結(jié)論也同樣適用于縣級(jí)以上人大代表的選舉監(jiān)督問(wèn)題。一、競(jìng)選制與“信息對(duì)稱”在現(xiàn)代西方的政治文化語(yǔ)境中，競(jìng)選是選舉的題中應(yīng)有之義，非競(jìng)爭(zhēng)不能選舉。在中國(guó)古代，“選舉”這個(gè)詞很早就已出現(xiàn)，舊唐書(shū)至明史皆有“選舉志”。但嚴(yán)格來(lái)講，中國(guó)古代的“選舉”，實(shí)際上是一種居高臨下的“選拔”，是統(tǒng)治階級(jí)按照自己的意志和需要，設(shè)定程序，挑選代理人的過(guò)程。因此，中國(guó)古代的“選舉”與現(xiàn)代選舉有著根本的區(qū)別。值得注意的是，這種“選拔制”的政治文化具有較大的歷史慣性，以至于使當(dāng)代中國(guó)的人大代表選舉仍帶有濃厚的“選拔”色彩。這樣的“選舉”既不能充分體現(xiàn)民主，也與競(jìng)選無(wú)緣，更無(wú)法對(duì)其建構(gòu)一種內(nèi)在的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。如果說(shuō)選拔制目前還適合于對(duì)具有技術(shù)性、事務(wù)性和業(yè)務(wù)性等工作特點(diǎn)的國(guó)家公務(wù)人員的遴選的話，那么，對(duì)人大代表的產(chǎn)生來(lái)講，已不合時(shí)宜。這是因?yàn)?，人大代表的工作特點(diǎn)是政治性和政策性的，需要一個(gè)更為堅(jiān)實(shí)的合法性或權(quán)威性基礎(chǔ)，而這必須通過(guò)一個(gè)更為公開(kāi)的、更為民主的選舉即競(jìng)選的渠道才能提供。因此，人大“選舉”要名至實(shí)歸，要符合現(xiàn)代選舉的價(jià)值理念，就必須引入競(jìng)選機(jī)制。只有引入競(jìng)選機(jī)制，才能在人大代表選舉的監(jiān)督中形成制衡機(jī)制和“制動(dòng)杠桿”。概言之，競(jìng)選乃是啟動(dòng)相關(guān)行動(dòng)者之間交互監(jiān)督的制度前提。從主導(dǎo)模式來(lái)看，在非競(jìng)選制下，選舉往往表現(xiàn)為“選舉主持人主導(dǎo)型選舉”，即選舉主持人是主導(dǎo)，選民是“名義”主體，候選人是“陪襯”。在這種模式下，雖然一般也有一套程序，也強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)民主、發(fā)動(dòng)群眾參與，但更多的是貫徹上司的意圖，體現(xiàn)上層的意思，主觀性強(qiáng)，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“長(zhǎng)官意志”。由于選舉的籌劃性，選舉結(jié)果一般都在預(yù)料之中。這便是非競(jìng)選制的“劇場(chǎng)效應(yīng)”。而在競(jìng)選制下，選舉通常表現(xiàn)為“候選人主導(dǎo)型選舉”，即候選人是主導(dǎo)，選民是主體，選舉主持人則是組織者和服務(wù)者。在這種模式下，選舉自下而上進(jìn)行，符合選舉條件的選民都有投票權(quán)，選擇自己滿意的競(jìng)選者。參選者則依據(jù)選舉法，通過(guò)各種渠道，利用各種可以利用的方式進(jìn)行造勢(shì)，讓選民盡可能多的了解自己的施政目標(biāo)、主張和綱領(lǐng)，做出各種承諾，鼓動(dòng)選民投票贊成自己。由于選舉主持機(jī)構(gòu)僅是一個(gè)組織者和服務(wù)者的角色，不能在實(shí)質(zhì)上影響選舉結(jié)果，在選舉程序結(jié)束前，選舉的結(jié)果是很難預(yù)料的，因而也是開(kāi)放性的2。從價(jià)值取向來(lái)看，在非競(jìng)選狀態(tài)下，選舉過(guò)程中相關(guān)行動(dòng)者之間很難形成有效的博弈，在選民、候選人、選舉主持人、選舉監(jiān)督者之間往往形成信息阻隔，相關(guān)行動(dòng)者之間的信息不對(duì)稱無(wú)法根本消除。比如我國(guó)現(xiàn)行選舉法所規(guī)定的代表候選人介紹制度，便存在著一些明顯的不足和缺陷：一是介紹方式的單一性和間接性。選舉法關(guān)于介紹代表候選人的規(guī)定過(guò)嚴(yán)，只有選舉委員會(huì)、政黨、團(tuán)體和選民可以向選民小組介紹代表候選人的情況。除了推薦者的介紹，選民或代表沒(méi)有其他途徑和渠道了解候選人。二是介紹內(nèi)容的簡(jiǎn)單化。介紹候選人時(shí)，一般只限于姓名、年齡、學(xué)歷和工作簡(jiǎn)歷，對(duì)其履職能力、內(nèi)在素質(zhì)介紹不夠，對(duì)候選人的政見(jiàn)、供職主張更是諱莫如深，選民對(duì)代表候選人往往是只聞其名，不知其人，更不見(jiàn)其在。有問(wèn)卷調(diào)查顯示，有一半的選民最想了解候選人的“能力和水平”，三成選民想了解候選人的“道德和品行”，可是，現(xiàn)在的候選人介紹恰恰沒(méi)有這兩項(xiàng)內(nèi)容3。三是溝通方式的被動(dòng)性。選舉法沒(méi)有對(duì)代表候選人爭(zhēng)取選民支持的途徑和方法作出規(guī)定，候選人既不能主動(dòng)向選舉委員會(huì)介紹自己的情況，也不能主動(dòng)向選民或選民小組陳述自己的供職主張，而是被動(dòng)地等待選民選擇4。而在競(jìng)選狀態(tài)下，圍繞著復(fù)數(shù)候選人對(duì)被選舉權(quán)的角逐，隨著候選人信息的不斷傳播和放大（候選人本身就是其信息擴(kuò)大化的“麥克風(fēng)”），會(huì)形成一個(gè)信息流通和分享的市場(chǎng)，易于在相關(guān)行動(dòng)者之間的博弈中形成“重疊共識(shí)”。因此，由競(jìng)選所形成的信息流通市場(chǎng)，能夠最大限度地克服候選人與選民等相關(guān)行動(dòng)者之間的“信息不對(duì)稱”問(wèn)題，競(jìng)選盡管能夠增大信息傳播的即期成本（主要包括候選人的信息公示成本和選民對(duì)候選人的遴選成本），但卻獲得了更大的遠(yuǎn)期收益（選出“好代理人”）。同時(shí)，競(jìng)選還可激發(fā)選民積極參與選舉的熱情。眾所周知，良好的選舉必須以選民的積極參與和有效參與為基礎(chǔ)。而選民的有效參與必須以選民的充分知情權(quán)為基礎(chǔ)。另外，競(jìng)選還有利于強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)選舉過(guò)程的監(jiān)督。因?yàn)樵诟?jìng)選中，候選人會(huì)主動(dòng)地向選民和選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)披露自身的信息，而不是消極地等候選民或選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)去“獲取”信息。同時(shí)，相對(duì)于間接選舉，縣鄉(xiāng)人大代表選舉的直接性還更多與公開(kāi)性相關(guān)聯(lián)，選民與候選人之間的社會(huì)距離和空間距離較近，因此，縣鄉(xiāng)人大代表實(shí)行競(jìng)選將更有利于專(zhuān)門(mén)的選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)和選民的監(jiān)督。從監(jiān)督模型來(lái)看，非競(jìng)選制其實(shí)是一種典型的“單向說(shuō)服控制”模型，無(wú)內(nèi)在監(jiān)督；而競(jìng)選制則是一種“雙向溝通監(jiān)控”模型，選民、選舉主持人與候選人之間形成雙向多維溝通模式，形成內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制。在競(jìng)選中，候選人與選民之間的雙向溝通，不僅意味著候選人要讓選民了解他們是誰(shuí)以及他們的主張是什么，而且更重要的是，候選人要不斷了解選民是誰(shuí)，這些選民希望候選人代表他們什么，然后，候選人有針對(duì)性地反饋給選民那些估計(jì)會(huì)受歡迎的立場(chǎng)和思想。因此，競(jìng)選其實(shí)是一個(gè)候選人與選民之間通過(guò)反復(fù)的“要約反要約承諾”過(guò)程而確定契約的過(guò)程，是候選人自愿向選民授予監(jiān)督權(quán)力和選民竭力向候選人獲取“監(jiān)督憑證”的過(guò)程。因此，就競(jìng)選制的“自下而上”的選民隨機(jī)選擇功能和候選人的主動(dòng)競(jìng)選相結(jié)合的本質(zhì)而言，與非競(jìng)選制（即實(shí)質(zhì)上的選拔制）的“自上而下”的領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的有意挑選功能有著內(nèi)在的矛盾。但是無(wú)論如何，在人大代表的選舉中，“選拔”的邏輯應(yīng)該讓位于競(jìng)選的邏輯，這是由人大代表的根本屬性所決定。真正民主的選舉只有通過(guò)競(jìng)選才能體現(xiàn)出來(lái)。選舉的一個(gè)基本問(wèn)題是：“在競(jìng)選候選人中究竟是否存在積極的競(jìng)爭(zhēng)。民主的國(guó)家可能有這樣的為公職而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)，但在不民主的政權(quán)下就不可能有這樣的競(jìng)爭(zhēng)?！?顯然，競(jìng)選是區(qū)別民主的選舉與不民主的選舉的分水嶺。競(jìng)選也保證了民主程序的開(kāi)放性，使競(jìng)選政治變成真正的“智能競(jìng)技場(chǎng)”，使代議機(jī)構(gòu)能夠不斷從民間吸收最優(yōu)秀的人才和最新穎的建議。因此可以說(shuō)，只要引入競(jìng)選這樣一種代表“準(zhǔn)入”機(jī)制，那么人們對(duì)所謂代表素質(zhì)的擔(dān)憂便屬于杞人憂天。當(dāng)然，如何具體設(shè)計(jì)縣鄉(xiāng)人大代表的競(jìng)選制度，還需進(jìn)行深入的理論探討和可行性分析。目前當(dāng)務(wù)之急是要徹底取消等額選舉，統(tǒng)一規(guī)定并嚴(yán)格堅(jiān)持和落實(shí)差額選舉。勿庸置疑的是，只有差額選舉才具有一定的競(jìng)爭(zhēng)因素，也就是說(shuō)，差額選舉乃是實(shí)行競(jìng)選制的最低要求或曰底線規(guī)則。然而，就連這樣一個(gè)“底線規(guī)則”卻在很多時(shí)候以種種借口被公然突破，以至出現(xiàn)等額選舉成為常例，差額選舉反而成為特例的奇怪現(xiàn)象6。另外，競(jìng)選制遇到的制約瓶頸之一可能是競(jìng)選經(jīng)費(fèi)的來(lái)源問(wèn)題。從我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)來(lái)看，不宜采用大型利益集團(tuán)提供競(jìng)選經(jīng)費(fèi)的方法。目前選舉經(jīng)費(fèi)是由國(guó)家財(cái)政撥款，競(jìng)選機(jī)制的引入，再全部由國(guó)家財(cái)政撥款已不適宜?？尚械淖龇ㄊ?，競(jìng)選經(jīng)費(fèi)改由國(guó)家適當(dāng)撥款，同時(shí)在選舉期間利用企業(yè)贊助選舉專(zhuān)題節(jié)目的形式解決。這樣既能使媒體免于經(jīng)濟(jì)損失，又使競(jìng)選者有機(jī)會(huì)向選民發(fā)表自己的參政議政要領(lǐng)，使選民對(duì)候選人有一定的了解，避免投票的盲目性，同時(shí)，也使助選企業(yè)不直接介入某一具體候選人的競(jìng)選活動(dòng)，避免日后為其謀利的可能（當(dāng)然，該企業(yè)也可借機(jī)宣傳自己的產(chǎn)品和服務(wù)），可謂是一舉多得7。二、專(zhuān)職代表制與“重復(fù)博弈”一般而言，“怎樣產(chǎn)生代表”是代表制運(yùn)作的入口，常通過(guò)短暫的選舉過(guò)程解決；但“代表如何行為”的問(wèn)題卻是困擾制度運(yùn)轉(zhuǎn)整個(gè)過(guò)程的難題8。為了解決這一問(wèn)題，西方多數(shù)憲政國(guó)家已通過(guò)推行專(zhuān)職代表制而使這一問(wèn)題所帶來(lái)的麻煩得到了一定程度的緩解，盡管還未找到解決這一問(wèn)題的完滿方案。在我國(guó)，由于兼職代表制的存在而使這一問(wèn)題變得尤為突出，并由此產(chǎn)生了一系列制度建設(shè)的瓶頸。其中之一便是缺少選民與代表之間的制度化的連結(jié)紐帶，使選民對(duì)代表的監(jiān)督缺乏持久的動(dòng)力機(jī)制，同時(shí)也使代表游離出選民的監(jiān)控視野之外。因此，為了構(gòu)建富有實(shí)效的縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉的監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)也為了保證直選產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大成為一個(gè)實(shí)質(zhì)性的議事機(jī)構(gòu)，推行縣鄉(xiāng)人大代表的專(zhuān)職化已勢(shì)在必行。與我國(guó)目前普遍實(shí)行的兼職代表制相比較，專(zhuān)職代表制也是建立我國(guó)縣鄉(xiāng)人大代表直接選舉的監(jiān)督體系的制度基礎(chǔ)之一。申言之，建立專(zhuān)職代表制有利于形成相關(guān)行動(dòng)者尤其是選民與候選人或當(dāng)選代表之間的監(jiān)督張力，既是保障代表勤勉履職的利益引導(dǎo)機(jī)制，也是根除代表選舉和代表履職監(jiān)督無(wú)力的根本舉措和制度平臺(tái)。從角色定位來(lái)看，在兼職代表制下，人大代表容易發(fā)生經(jīng)常性的角色沖突，無(wú)法對(duì)代表身份形成穩(wěn)定的角色預(yù)期，故而在實(shí)踐中往往導(dǎo)致代表身份的“符號(hào)化”；而在專(zhuān)職代表制下，人大代表必然會(huì)對(duì)其代表身份形成較為穩(wěn)定的角色預(yù)期，容易產(chǎn)生較強(qiáng)的角色認(rèn)同感，從而在實(shí)踐中保證代表身份的“實(shí)質(zhì)化”。同時(shí)，兼職代表制通常同地域代表制相關(guān)聯(lián)，人大代表常常面臨本地域多元利益之間的張力，進(jìn)而產(chǎn)生無(wú)法表達(dá)的困境。隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的高度專(zhuān)業(yè)化分工，較之于先前的地緣關(guān)系，業(yè)緣關(guān)系將更易整合，而專(zhuān)職代表則更能適應(yīng)這種發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)而成為特定職業(yè)群體的利益表達(dá)者。當(dāng)然，要成為特定職業(yè)群體的利益表達(dá)者，并不一定要具有該職業(yè)身份或歸屬于這個(gè)職業(yè)群體，關(guān)鍵是要有選民自主選擇代表的制度，在這一制度保障下，選民完全可以委托專(zhuān)長(zhǎng)于問(wèn)政的外行人來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。從動(dòng)力機(jī)制來(lái)看，在兼職代表制下，由于選民和候選人雙方都缺乏利益動(dòng)機(jī)，選民與代表之間沒(méi)有形成一種穩(wěn)定的利益關(guān)系，往往導(dǎo)致人大選舉流于形式。而在專(zhuān)職代表制下，專(zhuān)門(mén)的履職角色本身就是對(duì)人大代表的硬性的、持久的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，人大代表對(duì)其勤勉履職具有足夠的內(nèi)在動(dòng)力，因而容易達(dá)到人大代表“權(quán)責(zé)對(duì)稱”。選民與代表之間的關(guān)系其實(shí)是一種典型的委托代理關(guān)系，如果存在激勵(lì)不相容、信息不對(duì)稱和權(quán)責(zé)不對(duì)等情形，代理人便極有可能采取追求自身利益的機(jī)會(huì)主義行為，從而產(chǎn)生權(quán)力變異、腐敗滋生、效率低下和內(nèi)部人控制等問(wèn)題，損害委托人的利益9。因此，制度設(shè)計(jì)必須首先在總體上符合作為理性的代表的自利傾向，惟此才能保證代表的履職行為成為一種主動(dòng)的自覺(jué)的行為，進(jìn)而使選民的意志得以最大限度地表達(dá)出來(lái)。從博弈類(lèi)型來(lái)看，由于代表身份的非實(shí)質(zhì)性和未來(lái)角色身份的不確定性，兼職代表制往往使選民與代表候選人之間形成一次性博弈，也易于誘發(fā)代表候選人的機(jī)會(huì)主義傾向，因而無(wú)法在根本上防范當(dāng)選代表的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。在實(shí)踐中，往往表現(xiàn)為人大代表“惟上”、“惟我”，而無(wú)“反哺”選民之心，因而也就無(wú)法在根本上保障選民權(quán)利。相反，在專(zhuān)職代表制下，基于對(duì)未來(lái)角色身份及其收益的相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，代表候選人同選民之間能夠建立重復(fù)博弈，因而能夠最大限度地防范當(dāng)選代表的機(jī)會(huì)主義行為，并最終有利于造就人大代表個(gè)人的信譽(yù)機(jī)制。一旦代表形成了良好的信譽(yù)機(jī)制，就意味著選民與代表之間達(dá)成了合作的默契，可最大限度地降低相互監(jiān)視和設(shè)防的成本。專(zhuān)職代表制有利于形成選民與代表之間的低成本的利益交換機(jī)制，能夠從根本上保障選民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從監(jiān)督模式來(lái)看，在兼職代表制下，由于人大代表履行代表之責(zé)乃是其“副業(yè)”，是從屬其主業(yè)的，因而，當(dāng)人大代表同時(shí)從事其“副業(yè)”時(shí)，選民或其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本上無(wú)法對(duì)其進(jìn)行常規(guī)化和制度化的監(jiān)督，也就無(wú)法防范代表的“偷懶”行為。而在專(zhuān)職代表制下，代表的履職行為原本就屬于代表的“主業(yè)”，是代表自身的根本利益之所系，專(zhuān)門(mén)的、日?；穆穆殸顟B(tài)使人大代表成為“月光下工作的代表”，這使得人大代表常常將自身嵌于制度化的、公開(kāi)的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)之中。同時(shí)，由于實(shí)行專(zhuān)職代表制所必然導(dǎo)致的代表數(shù)量壓縮和會(huì)議會(huì)期延長(zhǎng)10，這既有利于減少選民對(duì)代表的監(jiān)督成本，防止出現(xiàn)“規(guī)模難題”（即代表人數(shù)越多，每一普通代表的聲音就越弱，作用就越小，而會(huì)議召集者或主持人的聲音就越強(qiáng)，作用就越大），而且還有利于專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及新聞媒體對(duì)代表進(jìn)行經(jīng)常性的、常規(guī)化的監(jiān)督。這樣，選民或其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)代表的監(jiān)督不但是可能的，而且也是可操作的。至于人大代表的數(shù)量壓縮到多少為宜，應(yīng)從人大會(huì)議能夠充分展開(kāi)辯論和代表權(quán)利最大化兩項(xiàng)因素的綜合需要來(lái)考量，而不應(yīng)籠統(tǒng)地進(jìn)行總量控制。從總體上講，當(dāng)前在縣鄉(xiāng)人大推行專(zhuān)職代表制的條件已基本成熟。但是，還要清楚地看到，在某些方面，特別是相較于縣級(jí)以上的人大代表的專(zhuān)職化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的專(zhuān)職化面臨著更大的阻礙。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期過(guò)短的問(wèn)題，會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表形成相對(duì)穩(wěn)定的履職預(yù)期，進(jìn)而使專(zhuān)職代表制的推行缺乏社會(huì)心理支撐。實(shí)踐中，不少縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大三年任期偏短，換屆頻率過(guò)高，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一年看，二年干，三年等著換”的現(xiàn)象。從實(shí)際效果看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期過(guò)短不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的開(kāi)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的短期行為是難以避免的。再?gòu)纳鐣?huì)成本