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行政管理論文-節(jié)制與效率摘要:在城市房屋拆遷過程中,由于行政權(quán)不當(dāng)行使所引發(fā)的違法拆遷、野蠻拆遷已成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。房屋拆遷大多出于商業(yè)目的,其間暴露出政府角色混亂、權(quán)力尋租、濫用行政權(quán)等弊端。在房屋拆遷領(lǐng)域,政府應(yīng)當(dāng)有所為有所不為,嚴(yán)格保持中立性,避免過多參與拆遷事宜,并通過加強(qiáng)程序建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府行政理念和利用外部因素節(jié)制行政權(quán),以提高城市房屋拆遷的整體效率,保障被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。關(guān)鍵詞:房屋拆遷;行政權(quán);節(jié)制;效率Abstract:Duringtheurbanhouseremoval,illegalandsavageremovalduetoimproperexecutiveauthorityhasbecomeasocialfocus.Mostofthehouseremovaloriginatesfromcommercialpurpose,whichshowscorruptpracticesuchaschaoticgovernmentalrole,powerrentseekingandabuseofadministrativepower.Intheareasofhouseremoval,thegovernmentshouldknowwhatitshoulddoandwhatshouldnot,holdaneutralattitude,andavoidexcessiveparticipationintheremoval.Andbystrengtheningthesystemconstruction,changingthegovernmentsadministrativeideasandusingtheadministrativepowerofmoderation,thegovernmentcanimprovetheoverallremovalefficiency,andprotectthehouseholdspropertyrights.Keywords:houseremoval;executiveauthority;moderation;efficiency一、引言以拆遷目的為標(biāo)準(zhǔn),可以把城市房屋拆遷分為公益拆遷和商業(yè)拆遷。實(shí)踐中基于公益性質(zhì)(公路、鐵路建設(shè)等)的拆遷以及危房改造的拆遷,屬于公益拆遷;基于商業(yè)開發(fā)目的(寫字樓、商品房建造等)的拆遷則屬于商業(yè)拆遷。公益拆遷體現(xiàn)出政府為民服務(wù)的色彩,是以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的,主要由行政法律規(guī)范來調(diào)整;而商業(yè)拆遷則是市場平等主體就房屋的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行民事協(xié)商后處分財(cái)產(chǎn)的民事行為,主要由民事法律規(guī)范來調(diào)整。由于公益拆遷在城市房屋拆遷中所占比重較小,且以改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、方便百姓生活為出發(fā)點(diǎn),因而能夠得到群眾理解,所以拆遷活動(dòng)中出現(xiàn)的糾紛大多發(fā)生在商業(yè)拆遷領(lǐng)域,故本文重點(diǎn)論述商業(yè)拆遷中行政權(quán)的節(jié)制。商業(yè)拆遷主要由民事法律規(guī)范來調(diào)整,是一種“應(yīng)然”狀態(tài)而非“實(shí)然”狀態(tài)。我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中,政府始終扮演“主導(dǎo)者”的角色,對包括市場在內(nèi)的各項(xiàng)社會事務(wù)進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù),城市房屋拆遷亦不例外,主要體現(xiàn)在政府是依據(jù)行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章對拆遷活動(dòng)進(jìn)行管理。國務(wù)院制定的行政法規(guī)是拆遷基本性規(guī)范的重要組成部分,其中最為典型的是國務(wù)院2001年頒布的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例(以下簡稱拆遷條例),此外,建設(shè)部制定的城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(以下簡稱估價(jià)意見)等部委規(guī)章和地方法規(guī)也屬拆遷規(guī)范的組成部分。這些規(guī)范性文件體現(xiàn)了政府的意志,反映了政府的利益,并使其在拆遷領(lǐng)域握有“話語權(quán)”進(jìn)而對拆遷活動(dòng)進(jìn)行全面干預(yù)。從某種意義上說,拆遷當(dāng)事人在拆遷過程中無時(shí)無刻不被行政權(quán)所“關(guān)照”。2007年頒布的中華人民共和國物權(quán)法(以下簡稱物權(quán)法)規(guī)定房屋拆遷是一種國家征收行為,征收的目的是為了實(shí)現(xiàn)“公共利益”,該規(guī)定不僅意味著物權(quán)法所規(guī)范的拆遷不同于本文所說的商業(yè)拆遷,也意味著商業(yè)拆遷將繼續(xù)采取那種帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,相對適用于公益拆遷的行政管理模式。誠然,我們不否認(rèn)行政權(quán)介入商業(yè)拆遷的合理性,“我們更不贊成那種要求政府完全退出拆遷市場的觀點(diǎn),不僅因?yàn)槠浜雎粤俗鳛橥恋厮袡?quán)人代表的政府的話語權(quán),更因?yàn)槠浜雎粤艘员Wo(hù)和監(jiān)督為任務(wù)的行政權(quán)介入的重要性”1,市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開行政權(quán)的干預(yù),當(dāng)“看不見的手”失效時(shí),政府必須擔(dān)負(fù)起分配社會資源、保護(hù)弱勢群體、積極提供公共服務(wù)的重任。因此,即使是商業(yè)拆遷這樣一個(gè)雙方當(dāng)事人平等協(xié)商的民事活動(dòng),行政權(quán)也不可能完全退出。相反,行政部門的適當(dāng)管理更有利于保障拆遷雙方當(dāng)事人利益,提高城市拆遷整體效率。所以,行政權(quán)在商業(yè)拆遷領(lǐng)域仍有其發(fā)揮效能的空間?!靶姓珯?quán)力具有一種自我擴(kuò)張的內(nèi)在力量,使掌握它的人傾向于進(jìn)一步擴(kuò)張權(quán)力,并通過它的運(yùn)用來追求權(quán)力的最大化”2,行政權(quán)在運(yùn)行過程中如果不加以節(jié)制極有可能背離其設(shè)定的本意而逆向發(fā)展,學(xué)界稱這種現(xiàn)象為“行政權(quán)的異化”或者“行政職權(quán)行為的失范”。在城市房屋拆遷特別是商業(yè)拆遷領(lǐng)域,行政權(quán)的異化現(xiàn)象尤為突出,不僅損害了拆遷當(dāng)事人(特別是被拆遷人)的利益,還直接導(dǎo)致了拆遷活動(dòng)整體效率的低下,并最終延緩了城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展速度,導(dǎo)致城市發(fā)展總體效率的低下。因此,規(guī)范政府行政行為,節(jié)制行政權(quán)對于保障拆遷當(dāng)事人的權(quán)益,提高房屋拆遷整體效率無疑具有重要意義。任何權(quán)力都有可能被濫用,所以在運(yùn)行行政權(quán)規(guī)范拆遷市場時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注兩方面的問題(注:這里的“行政權(quán)運(yùn)行”概念主要借鑒胡建淼教授的觀點(diǎn),“從完整意義上來講,行政權(quán)的運(yùn)行是指行政權(quán)的產(chǎn)生、運(yùn)用并發(fā)生一定結(jié)果的整個(gè)過程”,在此筆者借用其概念,并認(rèn)為行政權(quán)的運(yùn)行包含行政權(quán)的設(shè)定和行政權(quán)的行使兩大部分。詳見胡建淼公權(quán)力研究立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)一書,2005年浙江大學(xué)出版社第264頁。)。在行政權(quán)的設(shè)定方面,由于行政權(quán)和公民的私益在某種程度上呈現(xiàn)此消彼長關(guān)系,故行政權(quán)的設(shè)定必須慎而又慎。在設(shè)定時(shí)應(yīng)堅(jiān)持兩大原則:一是確保個(gè)人利益原則。一切權(quán)力屬于人民,對國家權(quán)力的規(guī)范旨在對私權(quán)利的保護(hù),故行政權(quán)應(yīng)首先保障人權(quán)不被侵犯?!按送庑姓?quán)的設(shè)定可能保障和促進(jìn)個(gè)人利益,也可能侵犯和損害個(gè)人利益,在設(shè)定時(shí)必須合理定位。”3250二是行政權(quán)有限原則。近代資本主義制度所創(chuàng)制的三權(quán)分立的國家權(quán)力系統(tǒng)實(shí)際上已經(jīng)將行政權(quán)的運(yùn)行設(shè)定在一定的范圍,行政權(quán)必須要受到立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督和制約;同時(shí),市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)以市場調(diào)節(jié)為主,行政干預(yù)為輔,政府的“事必躬親”必然會造成市場活力的減退。在行政權(quán)的行使方面,由于行政主體實(shí)施具體行政行為時(shí)與公民發(fā)生直接關(guān)系,最容易侵害相對人權(quán)益,因此必須予以規(guī)范。除了那些在規(guī)范權(quán)力行使當(dāng)中普遍適用的基本原則外(比如行政合法原則、行政合理原則、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則等),在房屋拆遷領(lǐng)域還應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)調(diào)行政效率原則?!靶姓?quán)是一種最具有活力的權(quán)力,政府是最忙的機(jī)關(guān),但忙不等于效率高,有時(shí)可能恰恰是效率低下的結(jié)果或表現(xiàn)?!?277政府部門在拆遷工作中應(yīng)該按客觀規(guī)律辦事,取消不合理的環(huán)節(jié),減輕政府和當(dāng)事人的負(fù)擔(dān),以相對少的人、財(cái)、物的消耗換取更大的效益。在拆遷工作中還應(yīng)堅(jiān)持行政公開原則,行政公開有助于加強(qiáng)對行政權(quán)的節(jié)制,防止違法拆遷的發(fā)生。在拆遷過程中,行政程序應(yīng)當(dāng)公開以保障公民的知情權(quán),這也是保障公民行使監(jiān)督權(quán)的前提條件。二、現(xiàn)行拆遷制度中暴露的問題在房屋拆遷過程中,行政權(quán)貫穿于拆遷許可、行政裁決、行政強(qiáng)制等諸多環(huán)節(jié),涉及計(jì)劃主管部門、建設(shè)規(guī)劃部門、土地管理部門和房屋拆遷管理部門等多個(gè)部門。行政權(quán)的大量介入非但不能充分發(fā)揮監(jiān)督保障作用,反而因政府不依法行政導(dǎo)致拆遷糾紛不斷,所引發(fā)的惡性事件也越來越引起社會各界關(guān)注。從現(xiàn)行拆遷制度考察,問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:1.現(xiàn)行拆遷法規(guī)存在較多弊端拆遷條例未能區(qū)分商業(yè)拆遷與公益拆遷,反而體現(xiàn)出政府主導(dǎo)下的干預(yù),這導(dǎo)致商業(yè)拆遷只能采取公益拆遷的行政干預(yù)模式,此為引發(fā)拆遷糾紛之源;拆遷條例有違憲之嫌,行政裁決和行政強(qiáng)制強(qiáng)行介入拆遷補(bǔ)償協(xié)商過程,使得民事財(cái)產(chǎn)的正常流轉(zhuǎn)被不當(dāng)行政行為所干預(yù),公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)難以得到切實(shí)保護(hù),這同憲法和物權(quán)法所規(guī)定的保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)的本旨相違背。除了國務(wù)院及其相關(guān)部門頒布的拆遷法規(guī)、規(guī)章外,各地大量存在規(guī)定各異的“辦法”,有的甚至與上位法相沖突,拆遷法規(guī)的混亂不利于拆遷糾紛的解決。2.政府職能“錯(cuò)位”,角色厘定不清拆遷條例使得政府集多種角色于一身,政府既是房屋拆遷的管理者,又是房屋拆遷的許可者,同時(shí)也是拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的裁決者。政府角色厘定不清使得行政權(quán)像一只無形的手,無所不在無所不能。盡管拆遷條例取消了統(tǒng)一拆遷,并規(guī)定房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人,不得接受委托進(jìn)行拆遷,但有些地方政府仍以保證建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施為由,行“拆遷人”之實(shí)。政府在拆遷活動(dòng)中既當(dāng)裁判員,又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,使得“游戲”失去了公平、公正的前提,行政裁決也失去其應(yīng)有之義。3.政府職能“越位”,行政權(quán)強(qiáng)行介入民事關(guān)系拆遷活動(dòng)中存在的民事關(guān)系,應(yīng)由當(dāng)事人按照民事規(guī)則自行協(xié)商處理,行政機(jī)關(guān)不能肆意介入。但在實(shí)踐中,由于行政權(quán)的濫用引發(fā)的矛盾比比皆是,“嘉禾事件”至今振聾發(fā)聵。政府職能“越位”不僅體現(xiàn)在濫用拆遷許可權(quán),更體現(xiàn)在肆意干預(yù)拆遷補(bǔ)償安置,前者尚可以打著“公益”的幌子違法行政,后者則在法理上顯得“無理無據(jù)”。在本應(yīng)屬于拆遷雙方平等協(xié)商的拆遷補(bǔ)償安置階段,行政手段的大量運(yùn)用給被拆遷人精神上造成壓力、物質(zhì)上造成損失,以至于被拆遷人往往在非自愿的情形下簽訂拆遷協(xié)議,接受不利于自己的補(bǔ)償條款。有的地方政府甚至通過立法的形式強(qiáng)行介入拆遷民事關(guān)系,有的通過開辦所謂的“拆遷學(xué)習(xí)班”變相地進(jìn)行強(qiáng)制拆遷,個(gè)別地方政府甚至違反法定程序?yàn)E用行政強(qiáng)制權(quán),這些做法極易造成民事主體雙方平等地位的“失衡”,使得民事協(xié)商方式被行政手段所代替,導(dǎo)致被拆遷人的人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)在開發(fā)商的“私益”面前不名一文,有違公平、公正。4.政府職能“缺位”,行政不作為和行政程序不公開在行政許可階段,有的行政部門沒有履行審查監(jiān)督的義務(wù),在拆遷人未獲得相關(guān)許可或者未繳納土地出讓金的情況下,依然頒發(fā)拆遷許可證。筆者參閱相關(guān)拆遷案例發(fā)現(xiàn),有的地方竟出現(xiàn)開發(fā)商獲得建設(shè)規(guī)劃許可的時(shí)間要早于開發(fā)公司成立的時(shí)間,其審查失職行為可見一斑。有的地方政府在作出強(qiáng)制拆遷決定時(shí)沒有召開聽證會,直接導(dǎo)致被拆遷人喪失申辯和維護(hù)自己合法權(quán)益的機(jī)會。政府職能的“缺位”還表現(xiàn)為行政程序不公開,拆遷許可過程的不公開使得被拆遷人的房產(chǎn)置于風(fēng)險(xiǎn)之中。試想,當(dāng)被拆遷人事后得知拆遷許可行為違法而此時(shí)房屋被拆既成事實(shí)時(shí),被拆遷人的損失將面臨無法挽回的現(xiàn)實(shí),公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)將無法得以保障。此外,行政裁決過程不公開或半透明使得政府可以在程序上做足文章,可以為了偏袒拆遷人而故意遺漏一些裁決步驟,最終直接導(dǎo)致被拆遷人無法獲得公正地裁決。三、房屋拆遷中應(yīng)采取的措施行政權(quán)的過度膨脹和全面干預(yù)極易侵犯被拆遷人的人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán),降低房屋拆遷整體效率,必須予以節(jié)制。實(shí)踐中,拆遷糾紛更多的反映出拆遷程序設(shè)計(jì)不合理、行政權(quán)過度干預(yù)以及被拆遷人相關(guān)權(quán)利難以得到實(shí)現(xiàn)。我們認(rèn)為,房屋拆遷中程序公平與實(shí)體公平同等重要,沒有程序上的公平就沒有實(shí)體上的公平。程序公平不僅要求程序公開,更要求程序的設(shè)計(jì)要合理便民。因此,為了保護(hù)拆遷當(dāng)事人利益,保證拆遷活動(dòng)順利實(shí)施,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)程序建設(shè),重點(diǎn)是要保障被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和異議權(quán),以此來監(jiān)督政府行為,提高拆遷活動(dòng)效率。1.保證城市規(guī)劃的目的合理性和程序公正性,這是被拆遷人維護(hù)自身權(quán)益的第一步眾所周知,房屋拆遷直接依據(jù)的城市規(guī)劃實(shí)際上是政府內(nèi)部的產(chǎn)物,由于其缺乏透明度和監(jiān)督機(jī)制一直被人們所詬病。因此,為了保證城市規(guī)劃的目的合理性,應(yīng)當(dāng)在程序上做出安排,即鼓勵(lì)被拆遷人參與到城市規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目中,讓其充分享有知情權(quán)和異議權(quán)。讓被拆遷人參與社會公共事務(wù)的決策,一方面可以監(jiān)督政府的行政行為,另一方面使得政府和被拆遷人之間的利益達(dá)到平衡,從而有效預(yù)防拆遷糾紛的發(fā)生。此外,國內(nèi)有學(xué)者通過考察英國城鄉(xiāng)規(guī)劃制度和規(guī)劃程序,認(rèn)為英國規(guī)劃制度中的混合程序原理應(yīng)作為中國規(guī)劃制度改革的指導(dǎo)原則,該觀點(diǎn)具有一定借鑒意義4。2.改革拆遷許可制度,把拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議作為獲取拆遷許可的必備要件開發(fā)商在申請拆遷許可時(shí)除辦理五個(gè)證明文件外(注:城市房屋拆遷管理?xiàng)l例(2001)第7條規(guī)定:辦理拆遷許可證要提交下列資料:(1)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件;(2)建設(shè)用地規(guī)劃許可證;(3)國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件;(4)拆遷計(jì)劃和拆遷方案;(5)辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。),還必須與被拆遷人就能否拆遷和如何補(bǔ)償?shù)仁乱藚f(xié)商談判,其間雙方應(yīng)完全按照平等自愿、等價(jià)有償?shù)拿袷略瓌t達(dá)成協(xié)議,行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)。在開發(fā)商未獲得被拆遷人書面同意的情況下,行政機(jī)關(guān)不得頒發(fā)拆遷許可證,否則違法。同時(shí),針對先發(fā)許可證后簽補(bǔ)償協(xié)議這一程序進(jìn)行調(diào)整,在商業(yè)拆遷中將簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議作為獲取拆遷許可的前置程序。如此,當(dāng)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議作為獲取拆遷許可的必備要件時(shí),當(dāng)被拆遷人真正參與到拆遷許可環(huán)節(jié)時(shí),政府行政部門便無法單方面頒發(fā)拆遷許可證,從而可以有效地防止政府濫用行政許可權(quán)。3.增加拆遷許可環(huán)節(jié)的透明度,政府部門做出具體行政行為時(shí)應(yīng)負(fù)有公示相關(guān)資料的義務(wù)在拆遷許可環(huán)節(jié)中,拆遷人申請手續(xù)是否齊全、行政機(jī)關(guān)做出相關(guān)許可是否違法、拆遷單位是否具備拆遷資質(zhì)、安置補(bǔ)償金是否到位等關(guān)鍵問題,被拆遷人都享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)公示各種材料以便被拆遷人了解真相,被拆遷人也有權(quán)查閱相關(guān)資料而不受行政機(jī)關(guān)限制,其目的在于確保行政公開,杜絕違法拆遷。4.取消行政裁決和行政強(qiáng)制,政府不得以行政手段強(qiáng)制民事權(quán)利滅失拆遷條例規(guī)定,未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的可以申請行政裁決,然而尋租現(xiàn)象的發(fā)生使得拆遷管理部門和拆遷人在利益上具有一致性,再由其進(jìn)行裁決有違公正。此外,拆遷糾紛完全可以通過司法途徑來解決,
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