高校行政管理中的“激勵約束”問題及其制度完善解讀.doc

高校行政管理中的“激勵約束”問題及其制度完善解讀 一、引言 在我國高等院校運行的過程中，行政管理層的激勵約束問題是影響高等學校體制效率和事業(yè)發(fā)展的重要問題，行政管理中間層、最高領(lǐng)導層和一線工作人員的工作規(guī)范及其有效保障是教師做好教學科研工作的重要前提。當前，我國高等院校的行政化問題，特別是省屬高等學校的行政化問題，在很大程度上源于行政管理的激勵約束問題。激勵因素主要包括工作表現(xiàn)機會、工作本身樂趣、工作成就感、對未來發(fā)展的期望、職務責任感等涉及工作本身的因素，這些因素對于行政人員能否投入飽滿的熱情到工作中起到了關(guān)鍵的作用。 從形成激勵約束的行政管理工作定位來看，高校行政管理部門主要承擔以下幾個方面的工作:( 1) 銜接好政府各個部門，落實國家的大政方針政策、戰(zhàn)略目標和教育發(fā)展目標; ( 2) 為教師的教學科研工作做好組織、管理和服務，為教師的教研活動提供專業(yè)幫助; ( 3) 為學生與教師、學生與學校、學生與社會的溝通提供政策、服務保障，為學生的學習和生活提供后勤保障。對照這幾個方面的工作可以發(fā)現(xiàn): 在我國高校的行政管理工作中，各級各類高校出現(xiàn)了多方面的問題。而與985、211高校相比，省屬高等學校在行政級別上與教育主管部門( 學位辦、部、基金委、廳) 有顯著的落差，省屬高校的行政化問題、行政管理的激勵約束問題較其他高校更為突出。這些問題既影響了大學的形象，又產(chǎn)生、助長了行政人員的官僚化作風。在我國省屬高校的行政管理工作中，激勵約束問題的出現(xiàn)很大程度上源于管理服務角色的定位，源于行政人員與科研人員的利益關(guān)系缺乏平衡，源于高等學校有效制度和章程的缺失。我國高等院校目前普遍缺乏對管理人員工作狀態(tài)的科學評估，忽視對管理人員工作狀態(tài)進行科學考核。工作評估制度的缺失進一步導致了行政化、官僚化問題。因而，明晰省屬高等學校行政管理中的激勵約束問題，通過制度化的措施積極解決行政管理中的突出問題，及時糾正行政管理中的不良風氣非常重要。對此洪藝敏認為: 完善激勵約束制度將使高等學校真正將人才培養(yǎng)置于核心地位，促使相關(guān)職能部門為人才培養(yǎng)工作服務，把人才培養(yǎng)、教學良性運行作為工作目標。 二、我國高校行政管理中的激勵約束問題 對于省屬高等學校而言，其激勵約束主要涉及以下兩個方面: 一是工作服務不到位的激勵問題，二是約束不到位的行政工作，約束行政權(quán)力高于學術(shù)權(quán)力的行政化問題。基于這兩個方面及其行政管理工作所涉及的內(nèi)容，在省屬高等學校的具體運作中，缺失有效的激勵約束制度會導致以下幾個方面的突出問題: ( 一) 在為師生服務與為領(lǐng)導服務之間存在取舍 行政管理人員的本職工作是傳達學校的各項政策措施，協(xié)助管理層和學校的學術(shù)組織、協(xié)調(diào)服務組織落實學校的政策措施。而在日常工作中，具體管理、考核行政工作人員的則是各個學院的院長、校級機關(guān)部門的黨政領(lǐng)導乃至學校的黨政領(lǐng)導。在行政晉升的過程中，考慮到熟人政治的效應( 與行政領(lǐng)導層建立政治資本連帶關(guān)系、工作中的同事關(guān)系和組織情感關(guān)系) ，行政管理人員往往傾向于重視本部門領(lǐng)導和校級領(lǐng)導的各項工作，忽視學院教師和學生的管理服務工作。在同等條件下，行政管理人員會傾向于優(yōu)先為行政領(lǐng)導提供管理服務，而忽視為普通教授和學生提供及時的服務。另一方面，在我國官本位的社會文化意識下，行政管理人員更容易形成為官不為學的工作意識。并且許多管理人員將自己視為領(lǐng)導者而非服務者，有一種天然的優(yōu)越感，他們習慣站在發(fā)號施令的位置。這一意識在教授權(quán)力或是學術(shù)權(quán)力凸顯度不夠的省屬高等學校較嚴重，行政管理層在為領(lǐng)導服務和為普通教師服務之間存在明顯的取舍( 因為前者是本部門的直接行政領(lǐng)導) ，至少存在優(yōu)先與否的取舍。 ( 二) 行政辦公室人員權(quán)力較大且問題較為集中 部分行政管理辦公室承擔著對外招待、物資與設(shè)備采購、業(yè)務合作對接等工作。在開展各項業(yè)務過程中，由于存在較多的信息不對稱問題( 與管理者、與監(jiān)督者及與普通教師之間的信息不對稱) ，行政管理人員擁有較多的尋租機會甚至嚴重的經(jīng)濟犯罪問題。其次，行政管理人員( 特別是負責人) 常與機構(gòu)負責人共同工作常常在對外活動中擔當助手和秘書的角色，往往能夠建立較為密切的工作聯(lián)系。從而，在行政權(quán)利幾乎主宰學校一切事物，學術(shù)權(quán)利無法發(fā)揮其應有作用、行政權(quán)利泛化現(xiàn)象日益嚴重的背景下，行政管理辦公室負責人在高校各個機構(gòu)中往往具有較高的地位( 如校長辦公室主任、學院辦公室負責人等) 。而調(diào)動這一人群積極為師生服務存在較大困難，他們往往優(yōu)先服務于本部門負責人，選擇有較多回扣的業(yè)務合作單位，甚至凌駕于全院師生之上。這一問題導致的結(jié)果就是本應該由行政辦公室負責的相關(guān)工作最后不得不由其他人員承擔或是交由教師自行承擔。最后，行政辦公室的特殊工作內(nèi)容、工作性質(zhì)，使其經(jīng)濟不規(guī)范的行為常常得不到有效的約束。而這一問題在擁有自主經(jīng)濟收入的二級單位，如繼續(xù)教育學院、商學院等，較為嚴重。發(fā)生重大經(jīng)濟問題的學院或?qū)W校機構(gòu)，其辦公室負責人往往都是共謀者或共同犯罪者。 ( 三) 行政管理人員對規(guī)劃安排之外的工作缺乏積極性 行政管理人員的工作特點是工作瑣碎、復雜并且流程化強，個人沒有自由發(fā)揮空間。這是教學和科研崗位上的工作人員所不具備的，不利于調(diào)動行政人員工作的積極性。在大政府模式下，我國政府各級部門對高校的宏觀管理和戰(zhàn)略引導日益增多。在此過程中，高校行政管理部門除承擔日常規(guī)劃的行政管理工作之外，還需承擔每月新增的行政管理工作以滿足學校發(fā)展的需要，爭取政府的各項資源。對于各部門新增的計劃外工作，省屬高等學校的行政負責人往往通過物質(zhì)激勵來引導人們積極地落實。而這一工作措施常常導致機構(gòu)的運行需要預算外資金乃至小金庫才能運轉(zhuǎn)。與此同時，對于工作能力較強或承擔額外工作較多的人員，在其完成工作之后能夠獲得較多的收入，能夠得到領(lǐng)導更多的重視。但是，這一模式往往會帶來同事間利益分配的不均衡，引發(fā)行政管理中的內(nèi)部沖突和內(nèi)部矛盾。同時，高校行政管理工作內(nèi)容的重復性、格式化也導致行政人員工作缺乏積極性。我國高等院校的行政管理人員容易被熏陶成依賴上級指示開展工作，成為缺乏主動性的單純執(zhí)行者，行政管理工作顯得呆板、缺少活力。 ( 四) 行政管理層的利益化訴求強化了高校的商業(yè)化 行政管理人員確定性的收入分配方案使他們的工作收入不能夠與社會的工資收入同步實現(xiàn)增長。在商業(yè)化氛圍日益濃厚的中國，商業(yè)原則對高等學校和學術(shù)領(lǐng)域的滲透也日益深入，因而行政管理部門充分利用其擁有的行政管理權(quán)限謀求超額壟斷利潤、尋求壟斷租金較為常見。譬如，大多數(shù)高校保衛(wèi)處對進校擺攤設(shè)點的單位收取高額管理費、進場費，教務部門在教材選定、考務材料采購過程中尋租，學生處利用提供學業(yè)證明、修改學分的機會向?qū)W生收取高額費用，研究生處在初試和復試招生中尋租等現(xiàn)象屢見不鮮?？梢哉f，在省屬高校，商業(yè)化問題嚴重影響了行政管理層以客觀、公正的宗旨和態(tài)度服務師生; 另一方面，商業(yè)化的傾向使得學術(shù)領(lǐng)域不能夠按照學術(shù)的本體價值開展研究，使得部分學者傾向于短、平、快的科研項目或?qū)W術(shù)研究。而行政管理層的利益化訴求也使他們誘使科研人員從事短、平、快的項目研究以獲得相應的收益。亦即，行政管理層自身的利益訴求強化了學術(shù)領(lǐng)域的商業(yè)化。總而言之，我國高校專職行政管理職業(yè)是一種付出與收獲不平衡、職業(yè)聲望較高而物質(zhì)待遇貧乏的職業(yè)。要改變這一狀況，除了對行政管理人員進行職業(yè)道德、奉獻精神教育之外，建立一套優(yōu)于其他行業(yè)的升職提薪制度勢在必行。 ( 五) 行政管理的邊界職責和約束問題存在矛盾 在行政管理工作中，高等院校每個工作人員承擔的是分工細化之后的工作，其勞動成果具有分散提供、合作完成的特征。因而對于行政管理層而言，他們往往認為自身的工作具有不可替代性，常常強調(diào)自身的重要性。在學院、校級機關(guān)面臨額外工作任務時，行政管理人員往往通過自身的工作邊界和工作范圍來推辭相關(guān)工作。而學院和各個部門對于工作人員的不配合難以形成處罰措施。因為省屬高等學校行政人員的人事雇用權(quán)、財務處罰權(quán)及其他權(quán)力集中在人事部門。亦即，在行政人員利用固定邊界推卻本應由其承擔的工作時，學校的二級機構(gòu)不能夠形成有效的約束。這一問題也是由于高校教職工考核制度不健全導致的。我國高等學校管理者把主要精力用于對教師、研究人員等專業(yè)技術(shù)人員考評理論與技術(shù)的研究上，很少甚至完全忽視了對行政管理人員的考評理論與技術(shù)的探究。最后，本應由行政人員承擔的工作最后不得不由專職教師乃至學生完成，大大影響了專職教師的學術(shù)科研工作。這些方面的工作包括: 學科發(fā)展中的項目申報、工程項目申報( 非科研項目) 、教學與科研活動總結(jié)、學術(shù)會議籌辦等等。 ( 六) 行政管理的績效考核與教學科研安排常常失衡 二級單位的行政管理層( 特別是新任命的領(lǐng)導) ，常常在行政考核的導向下組織學校的各類活動，如團委、體育部門和教務部門組織的活動。這些活動常常需要抽調(diào)學生、教師參與，以致影響教師正常的教研活動。在省屬高等學校，制度化的行政激勵轉(zhuǎn)移了大學人學術(shù)追求方面的興趣和精力，使他們投入到各種各樣的商業(yè)化學術(shù)活動和運動領(lǐng)域，間接地磨滅了學生的學術(shù)思想。另一方面，行政管理組織工作與學術(shù)組織工作，當兩者存在沖突時大學人往往讓位于前者。例如，在省屬高等學校行政管理的組織工作( 如校級會議、指定人員的專題會議) 與學術(shù)會議并行時，大學人常常將學術(shù)活動讓位于行政工作。對此，洪藝敏就指出: 高等學校管理者可能會把主要精力用于搞好同上級的關(guān)系，而忽視教學、科研工作。高等學校出現(xiàn)的種種行為偏差，可能對人才培養(yǎng)這一基本職能帶來不同程度的負面影響。 三、形成問題的原因及其政策建議 造成上述問題，其原因是多方面的，具體包括:( 1) 各級高等院校按行政級別設(shè)置行政管理崗位，而社會文化中的等級制度帶來了行政管理過程中的等級意識。在崇尚官本位的情況下，勢必出現(xiàn)為官不為學的情形。與此同時，行政管理層由于習慣的力量自然地會形成總想控制學術(shù)研究人員的意識。( 2) 行政管理層所有的分工協(xié)作性質(zhì)及其部門之間的緊密聯(lián)系使其形成了一個利益共同體，一定程度上侵犯了學術(shù)群體的利益。與此同時，教職工缺乏主人翁意識，參與高校民主管理的積極性和主動性不強，認為只是形式主義、走過場，沒有實質(zhì)意義，不愿花精力去履行其代表的權(quán)利和義務。這最終導致了行政人員低效率和不當行為得不到約束。( 3) 我國行政管理制度不健全，省屬高等學校行政管理中的人治意識仍然較為常見，導致行政管理中的內(nèi)控管理存在問題。在學術(shù)研究人員自主意識缺失，工會組織、教學委員會等對行政管理監(jiān)督制度不健全的背景下，我國省屬高校普遍缺乏有效的內(nèi)部治理架構(gòu)。( 4) 行政管理層的工資水平偏低、內(nèi)部權(quán)力較大、社會資本偏低( 雖然高等學校有相應的行政級別，但是其與社會各個行政管理部門相比較低) ，權(quán)力與財富的落差及其商業(yè)化氛圍帶來的契機使其擁有較多的尋租欲望和機會。對此，楊美峰認為: 地方性綜合大學行政管理人員的激勵狀況不容樂觀，導致這一現(xiàn)狀的原因是多方面的，既與大學行政管理工作自身的特點及地位有關(guān)，也與大學行政管理觀念落后和長期的歷史遺留有關(guān)。 當前，行政管理人員是大學管理活動的主要承擔者和連接體，做好行政管理人員的激勵約束工作，提高他們的積極性和規(guī)范性是構(gòu)建和諧師生關(guān)系、組織管理關(guān)系的重要方面。針對上述問題和原因，本文建議: ( 一) 強化優(yōu)先服務師生的工作意識 對于行政管理層而言，各級機關(guān)部門和學院組織應該制定相關(guān)政策文件，明確對于承擔教學科研工作的行政管理人員和普通教師，應優(yōu)先服務后者。或者至少說同等待遇，避免只服務雙肩挑( 同時承擔教學科研工作) 的行政管理人員的現(xiàn)象。這一規(guī)章制度應在行政管理人員與輔導員之間予以明確，制定回饋機制和明確的責罰措施。同時，應由學院的教學委員會、工會組織明確普通教師的權(quán)利，對于出現(xiàn)工作不到位的行政管理人員，教師有權(quán)質(zhì)詢乃至提交至學校教學委員會進行處理。 ( 二) 成立采購小組參與行政辦公室的經(jīng)濟工作 在行政效能監(jiān)察的實踐中應該積極開展群眾監(jiān)督，建立有效的群眾監(jiān)督機制，使群眾監(jiān)督成為高校行政效能監(jiān)察的必要組成部分，這不僅是行政效能監(jiān)察工作的內(nèi)在要求，也是高校行政效能監(jiān)察的趨勢。特別是對于高等學校行政管理辦公室的工作，應通過規(guī)范的財務管理制度和群眾監(jiān)督規(guī)范其工作行為，避免尋租問題的產(chǎn)生。具體而言，本文建議采取以下制度措施: 超過一千元及以上的采購工作，應有教師委員會和工會組織成員參與采購; 超過一萬元的采購應進行招標采購或制定 2- 3 人以上的臨時小組輔助采購( 小組成員由學院和機關(guān)的人員輪流構(gòu)成) ; 在學院或機關(guān)設(shè)立監(jiān)督意見箱，由學院黨政負責人、工會負責人和黨員定期共同查驗、解決; 高等院校各個機構(gòu)的行政辦公負責人應定期進行輪換，如一年換崗一次或兩年換崗一次，以避免熟人政治下的內(nèi)部人控制問題。 ( 三) 規(guī)劃確定性工作，明確彈性工作任務 在省屬高等院校的機關(guān)部門和學院，應通過規(guī)劃工作安排，明確各個行政管理層的具體工作范圍和權(quán)限。對于每個管理服務崗位，應設(shè)置兩人及以上的人員負責，避免邊界性問題、不可替代性問題的出現(xiàn)。與此同時，高等學校的管理層應重視對各類新增工作的規(guī)劃安排，建議在年初即明確本年度預計新增加的工作應由誰來承擔，或建立規(guī)章制度給予落實并配套經(jīng)濟激勵。在這一方面，可以考慮將每年新增的彈性工作交由行政管理人員按年度輪流完成( 如兩人一組，按年度輪流進行) 。 ( 四) 參照社會工資水平提升行政人員收入 我國省屬高等院校的行政管理人員，其工資水平相對于社會部門仍然是較低的，特別是相對于中等收入水平的白領(lǐng)階層。因此，按照社會工資的變化進行浮動，積極提升行政管理人員的工資水平是完善行政管理人員激勵約束機制的重要方面，具體建議: ( 1) 按照省屬高等院校所在地的社會平均工資水平為基準，以兩到四倍的區(qū)間確定其平均工資; ( 2) 將行政管理人員與專職教師進行有效對接，努力使其成為專職教師的科研助手、教學助手和工作助手; 專職教師撥付一部分助研資金給予行政人員，而行政人員協(xié)助其完成各項與科研相關(guān)的工作以實現(xiàn)雙贏 ( 3) 除設(shè)立教學科研獎勵之外，高校應設(shè)立針對行政管理人員的工作勤奮獎、工作業(yè)績獎、道德風尚獎、精神文明獎、服務標兵獎等獎項，或是設(shè)立機動津貼增加員工的福利，提高其參與工作的積極性。對此陳小明建議應根據(jù)各級別行政管理人員在年終綜合評定中的得分情況，給予一次性的補助，設(shè)計與績效考核相關(guān)的業(yè)績津貼，具體可以根據(jù)各高校的實際情況而定。 ( 五) 賦予學院組織更多的人事權(quán)和財權(quán) 我國省屬高等院校的人事權(quán)及財務處罰權(quán)基本集中在學校人事部門，大學的運行被細化為具體工作措施的制定和落實。或者說，我國許多省屬大學承擔了許多應由學院承擔的工作。大學的本質(zhì)工作是制定學院的發(fā)展目標及其考核制度，明確學校的發(fā)展定位和戰(zhàn)略，籌集社會資金并平衡好各個部門的利益，而不是事無巨細地管理各個方面的工作。因此，將人事權(quán)、財務處罰權(quán)下放到各個院系有利于學院按照自身的需要聘請行政管理人員，也有利于學院制定合理的獎罰措施以約束行政管理人員的不規(guī)范行為及違法違紀行為。對此唐丹指出: 我國的大學應該向?qū)W院放權(quán)，實行責權(quán)統(tǒng)一，在經(jīng)費管理、教學儀器設(shè)備的更新和添置等方面使院一級擁有更多自主權(quán)。在落實這一政策措施的過程中，我國高等院校應逐漸建立起雇員制的運作模式，改變行政管理人員和教學人員終生制的模式。對于存在經(jīng)濟問題和道德問題的行政管理人員，應賦予二級學院和機關(guān)組織較高的人事權(quán)力，使其能夠會同工會、教學委員會等機構(gòu)將其解聘。 ( 六) 規(guī)范商業(yè)化行為在高等院校的運作和滲透 對于我國省屬高等院校的商業(yè)化經(jīng)營，應由高等院校的后勤服務部門統(tǒng)一外包管理和監(jiān)管。在監(jiān)督、管理的過程中，建議: ( 1) 應嚴格對照政府采購法、合同法及其細則完善各自相應的工作措施和流程; ( 2) 對于