（技術經濟及管理專業(yè)論文）我國鐵路建設項目PPP融資模式下的風險分擔機制研究.pdf

西南交通大學碩士研究生學位論文第1 頁 摘要 根據中長期鐵路網規(guī)劃的要求，我國鐵路里程要從2 0 0 3 年底的7 3 萬k m 增 加到2 0 2 0 年的1 0 萬k m 。完成這個目標平均每年需要資金l0 0 0 億元，總計需要萬億 元以上的投資。如果單靠政府資金顯然已不能滿足需求。隨著政府財政在鐵路基礎設 施建設中地位的下降，私人企業(yè)在鐵路基礎設施的建設中開始發(fā)揮越來越重要的作用。 近些年來，出現了一種新的融資模式一p p p ( p u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p ) 模式，即公共政 府部f 3 - s 外部資本企業(yè)合作模式。由于采用p p p 融資模式建設的鐵路項目通常具有融 資結構較復雜、參與方較多等特點，其面牦的融資風險因素也比較復雜。因此風險問 題己成為p p p 項目參與方所共同關心的一個焦點問題。本文在查閱了大量文獻的基礎 上，首先從我國鐵路建設p p p 融資模式的基本概念入手，闡述了p p p 融資模式下我國 鐵路建設項目的組織機構設置及運作程序，同時對我國鐵路建設中采用p p p 融資模式 的兩個實例進行了詳細介紹。本文還對p p p 融資模式下鐵路建設項目的風險進行了分 析和評估，說明了p p p 融資模式下鐵路建設項目風險的主要特征，同時劃分了風險的 類別，構建了風險因素集合。之后，運用層次分析法和模糊數學的方法建立了風險評 價模型。在風險評價的基礎上，從制度層面對p p p 融資模式下我國鐵路建設項目各參 與方的風險分擔機制問題進行了分析研究，設計了p p p 融資模式下鐵路建設項目的風 險分擔制度。 關鍵詞：鐵路建設項目；p p p 融資模式；風險評價；風險分擔 西南交通大學碩士研究生學位論文第1 i 頁 a bs t r a c t a c c o r d i n gt o ”l o n g t e r mr a i l w a yn e t w o r kp l a n ”r e q u i r e m e n t s ，f r o mt h ee n do f2 0 0 3 ， c h i n a sr a i l w a ym i l e a g eo f7 3 ，0 0 0k mi n2 0 2 0t o1 0 0 ，0 0 0k m a c c o m p l i s ht h i so b j e c t i v e n e e df o rf u n d se a c hy e a r10 0 0b i l l i o n ，m o r et h a n1t r i l l i o ny u a nt o t a li n v e s t m e n tr e q u i r e d c l e a r l y , i fg o v e r n m e n tf u n d i n ga l o n ec a nn o tm e e tt h ed e m a n d w i t hg o v e r n m e n tf i n a n c e si n t h es t a t u so ft h er a i l w a yi n f r a s t r u c t u r ei nt h ed e c l i n e ，t h ep r i v a t es e c t o ri n r a i l w a y i n f r a s t r u c t u r ei nt h eb e g i n n i n gt op l a ya ni n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tr o l e i nr e c e n ty e a r s ，t h e e m e r g e n c e o fan e w f i n a n c i n gm o d e l - p p p ( p u b l i cp r i v a t eo n eo fap a r t n e r s h i p ) m o d e l ，t h a t i s ，g o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa n do u t s i d ep u b l i cc a p i t a le n t e r p r i s e sc o o p e r a t i o n a sar e s u l to f p p pf u n d i n gm o d e lr a i l w a yc o n s t r u c t i o np r o j e c t st y p i c a l l yh a v em o r ec o m p l e xf i n a n c i a l s t r u c t u r e ，p a r t i c i p a n t s ，m o r es o0 1 1i t sf a c em o r ec o m p l i c a t e df i n a n c i a lr i s kf a c t o r s s ot h e r i s kh a sb e c o m eap p pp r o j e c tp a r t i c i p a n t sa r eaf o c u so fc o m m o nc o n c e r n t h i sp a p e r e x a m i n e dal a r g en u m b e ro fl i t e r a t u r eb a s e do n ，f i r s to fa l lf i n a n c i n gf r o mt h ec h i n ar a i l w a y c o n s t r u c t i o n p p pm o d e lt h eb a s i cc o n c e p t ，d e s c r i b e dp p pf i n a n c i n gm o d e lr a i l w a y c o n s t r u c t i o np r o j e c t si nc h i n as e tu pa no r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r ea n do p e r a t i o n a lp r o c e d u r e s ， a n da p p l i e dt ot h ed e v e l o p m e n to ft h ec h i n ar a i l w a yf i n a n c i n gp p pm o d e lf r o mt w oc a s e s o fd e t a i l a f t e rt h ef i n a n c i n go ft h ep p pm o d e lr a i l w a yc o n s t r u c t i o np r o j e c tr i s ka n a l y s i sa n d a s s e s s m e n t ，i n d i c a t i n gt h ep p pf i n a n c i n gm o d e lt h er i s ko fam a j o rr a i l w a yc o n s t r u c t i o n p r o j e c tc h a r a c t e r i s t i c s ，a n dc l a s s i f i c a t i o no fr i s kc a t e g o r i e s ，b u i l tac o l l e c t i o no fr i s kf a c t o r s a f t e rt h ea h pa n df u z z ym a t h e m a t i c st oe s t a b l i s har i s ka s s e s s m e n tm o d e l i nt h er i s k a s s e s s m e n tb a s e do nt h es y s t e ma n dm a n a g e m e n tf r o mt h ef a c eo fp p pf i n a n c i n gm o d e l r a i l w a yc o n s t r u c t i o np r o j e c t si nc h i n au n d e rt h ep a r t i e si n v o l v e di nr i s k s h a r i n gm e c h a n i s m i nt h ea n a l y s i s ，d e s i g no ft h ep p pm o d e lr a i l w a yc o n s t r u c t i o np r o j e c tf i n a n c i n gr i s k - s h a r i n g s y s t e m k e yw o r d s ：r a i l w a yc o n s t r u c t i o np r o j e c t ；p p pf i n a n c i n g ；s ka s s e s s m e n t ；s k s h a r i n g 西南交通大學囪南爻通大罕 學位論文版權使用授權書 本學位論文作者完全了解學校有關保留、使用學位論文的規(guī)定，同意學校保留并 向國家有關部門或機構送交論文的復印件和電子版，允許論文被查閱和借閱。本人授 權西南交通大學可以將本論文的全部或部分內容編入有關數據庫進行檢索，可以采用 影印、縮印或掃描等復印手段保存和匯編本學位論文。 本學位論文屬于 1 保密口，在年解密后適用本授權書； 2 不保密科使用本授權書。 ( 請在以上方框內打“”) 戈蜥 學位論文作者簽名：廠拇 指導老師簽名： 日期：多。加，2 日期：力汐石2 _ 西南交通大學碩士學位論文主要工作( 貢獻) 聲明 本人在學位論文中所做的主要工作如下： 本文在查閱了大量文獻的基礎上，首先從我國鐵路建設p p p 融資模式的基本概念 入手，闡述了p p p 融資模式下我國鐵路建設項目的組織機構設置及運作程序，同時對 我國鐵路建設中采用p p p 融資模式的兩個實例進行了詳細介紹。本文還對p p p 融資模 式下鐵路建設項目的風險進行了分析和評估，說明了p p p 融資模式下鐵路建設項目風 險的主要特征，同時劃分了風險的類別，構建了風險因素集合。之后，運用層次分析 法和模糊數學的方法建立了風險評價模型。在風險評價的基礎上，從制度層面對p p p 融資模式下我國鐵路建設項目各參與方的風險分擔機制問題進行了分析研究，設計了 p p p 融資模式下鐵路建設項目的風險分擔制度。 本人鄭重聲明：所呈交的學位論文，是在導師指導下獨立進行研究工作所得的成 果。除文中已經注明引用的內容外，本論文不包含任何其他個人或集體已經發(fā)表或撰 寫過的研究成果。對本文的研究做出貢獻的個人和集體，均己在文中作了明確說明。 本人完全了解違反上述聲明所引起的一切法律責任將由本人承擔。 學位論文作者簽名： 日期：蘆年毛月 西南交通大學碩士研究生學位論文第1 頁 1 1 課題的研究意義 第1 章緒論 p p p ( p u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p s ) 即公共私人伙伴關系制，一般出現在公共基礎設 施建設項目中，公共部門的代表是地方和國家政府，私人部門可以是私營企業(yè)、國營 企業(yè)或特定專業(yè)領域的企業(yè)財團。p p p 實際上是一種基于政府和企業(yè)在項目上的合作而 形成的政府、企業(yè)間具有法律約束力的合約關系，這種合約關系為合作各方在提供資 產和服務方面分配了責任和風險。在p p p 模式下，政府依然在項目的整個生命周期中 發(fā)揮著積極作用，私人部門則開始擔負起更多的商業(yè)職能，比如項目的設計、建設、 財務和運營。p p p 模式的具體形式多種多樣，政府可以和一個或多個企業(yè)建立合作關系， 風險程度也隨著公共部門和私人部門的合作深度的不同而不同。事實上，將公共部門 的風險轉移到私人部門是所有p p p 模式的關鍵因素。私人部門之所以愿意承擔這部分 風險，是因為他們同時也獲得了一個相對穩(wěn)定的、長期的投資機會，并能通過投資獲 得回報。p p p 模式的一個目標就是整合公共部門和私人部門的優(yōu)勢資源從而達到互利的 結果。 基礎設施建設對經濟增長與發(fā)展至關重要。在社會主義市場經濟體框架下，我國 城市基礎設施建設體制發(fā)生了巨大變化。從2 0 世紀8 0 年代開始，中央政府頒布了一 系列有關城市基礎設施建設的法規(guī)和政策。包括強調公用設施建設是城市政府的主要 職能，從工商業(yè)利潤中提取城市建設維護稅，新建項目必須配套建設市政公用設施， 土地使用權出讓收入的部分用于城市建設等等。以橋梁道路征收通過費為開端，施行 “貸款建設、收費還貸”的基礎設施建設模式，基礎設施建設開辟了城市綜合開發(fā)的 道路。2 0 世紀9 0 年代開始，城市基礎設施建設投融資體制市場化改革步伐加快，成立 了國家開發(fā)銀行，放寬了基礎設施使用的收費限制，基礎設施建設投資必須依據公 司法成立項目法人，投資收益和風險市場化，對城市基礎設施的經營權、使用權、 收益權做出了明確的界定，對外資進入城市基礎設施領域進行了規(guī)定。2 0 0 1 年開始允 許和鼓勵民間資本進入城市基礎設施建設領域。 鐵路是我國國民經濟的大動脈，當前鐵路運輸業(yè)面臨著客運專線建設、加速裝備 現代化等發(fā)展目標，“十一五”總投資約1 5 0 0 0 億元，遠遠超過“十五”投資。因此， 積極拓寬融資渠道、創(chuàng)新融資方式成為保障新形勢下鐵路運輸業(yè)快速發(fā)展的重大問題。 鐵路建設投資巨大，建設周期長、回收慢、有很大的外部效益及公益性，因此，政府 必然承擔較多責任，即使對于經濟效益好的線路，政府的扶持也很必要。此外，在鐵 路項目融資方面還應該積極試點其他項目融資以及租賃融資方式，引入大量國內外社 西南交通大學碩士研究生學位論文第2 頁 會資本，擴大資金來源，引入競爭、提高經營效率。鐵路吸引民間資本存在諸多的難 點和障礙，解決這些問題需要進行鐵路投融資方式的創(chuàng)新，進一步推動鐵路投融資體 制改革的步伐，推動整個鐵路管理體制的改革，這樣才能加快我國鐵路的建設和發(fā)展。 合理的風險分擔結構是鐵路項目具有吸引力的關鍵因素。項目的風險分配應該根據每 個參與者的具體情況，將某類風險分配給最適合承擔的參與者，從而使項目的整體滿 意度最高。鐵路建設項目具有投資大、周期長、內部結構復雜、設計因素眾多等特點， 從而產生了大量的風險，而比起傳統(tǒng)融資模式面臨的風險，p p p 模式下的風險因素要復 雜的多。為了更好的吸引民營投資者，需要設計出鐵路項目p p p 融資模式下合理的風 險分擔結構。因此，對鐵路p p p 項目融資風險指標體系和風險分擔模型以及風險分擔 機制問題的研究就具有非常積極的意義。 1 2 國內外研究現狀 1 2 1 國外研究情況 國外學者很早就對公共部門與私人部門合作模式進行過探討。p p p 這個概念最早是 由英國人提出，從2 0 世紀9 0 年代開始在西方流行，目前已經在全球范圍內被廣泛應 用，并日益成為各國政府實現其經濟目標及提升公共服務水平的核心理念和措施。在 世界一些發(fā)達國家，p p p 被認為是政府提供現代、優(yōu)質的公共服務以及提升國家競爭力 戰(zhàn)略的關鍵因素，被廣泛應用到通信、交通、能源以及垃圾回收、醫(yī)院等等領域。國 外的實踐證明，采用p p p 融資模式，公共部門與私人部門的優(yōu)勢資源整合后能夠帶來 更理想的結果，同時也能為公眾提供更加優(yōu)良的服務。 h a r v e yb r o o k s 、l a n c el i n e b m a n 和c o r i n n es s h e l l i n g 等( 1 9 8 4 ) 對p p p 融資模式下 政府部門與私人企業(yè)應發(fā)揮何種作用的問題從社會整體福利的角度進行探討，對公共 部門與私人部門合作深度問題以及公平和效率的評估問題提出了建議。比外，文章還 初步探索了外國企業(yè)透過p p p 融資模式參與發(fā)展中國家和地區(qū)基建項目的可行性 i 】。 m a m a s t o i d ，m e n f i e l d 等( 2 0 0 3 ) 針對利比亞首都黎波里利處理固體垃圾問題，用比 較分析法研究了p p p 模式下和普通模式下項目的成本和效益，最終發(fā)現前者能更有效 率的解決問題，同時成本也得到有效控制。 隨著p p p 融資模式在西方開始流行并在全球范圍內被廣泛應用，這種融資模式下 的風險問題也越來越受到學術界的重視，些學者做出了相關研究。 j o n a t h a ne d o h 與r a v ir a m a m u r t i 站在政府的立場對采用公私合作模式的公共建設 項目風險進行評估，他們認為政府在公私伙伴關系中的角色定位是能否成功地將私人 部門引入公共服務領域的關鍵因素。在p p p 融資模式下，應當明晰政府部門與私人部 西南交通大學碩士研究生學位論文第3 頁 門的關系。政府不僅應承擔項目發(fā)起者的角色，同時也應專注于社會管理者的角色。 政府需要制定一系列相關政策和措施作為規(guī)范，這樣才能有效地控制風險 2 。p e t e r m o l e s 與g e o f f r e yw i l l i a m s 的研究主要集中在p p p 融資模式下項目各參與方的風險識 別方面，沒有涉及到風險評價及風險管理等進一步的問題。他們以英國斯凱橋項目為 案例進行分析，對項目中的私人部門、金融機構等參與方所面臨的風險提出了自己的 觀點【3 】o 對于p p p 融資模式下項目的風險評價問題，國外學者的研究中也涉及到了這方面 的內容。d a r r i ng r i m s e y 與m e r v y nk l e w i s 對采用公私合作模式的基建項目風險做了 識別和分類，他們所歸納出的各類風險關乎p p p 項目的各個參與方，并存在于項目的 整個生命周期中。此外，文獻中還詳細介紹了風險評價的一般方法以及各類風險評價 指標【4 1 。 1 2 2 國內研究現狀 p p p 融資模式自上世紀9 0 年代在西方開始流行，目前逐步被世界各國廣泛應用。 我國對將私人部f - j 引入公共服務領域這個課題進行了積極探索，國內學者針對p p p 融 資模式做了許多研究工作。 李秀輝、張世英( 2 0 0 2 ) 詳細介紹了在國外被普遍應用的公共私人合作模式。此外， 還對我國將私人部門引入公共服務領域的過程中應用p p p 融資模式所需注意的問題提 出了建議，并就這種模式在國內的應用前景進行了展望【1 3 】【1 4 】。袁樂平( 2 0 0 2 ) 等人結合 我國國情對民營資本進入基礎設施領域做了探討，認為在我國將私人部門引入公共服 務領域具有重要意義，政府要解除公共服務領域的私人資本進入壁壘還需在多方面做 出努力 15 1 。陳柳欽( 2 0 0 5 ) 也對我國公共基礎設施建設引入p p p 融資模式所需注意的事 項進行了探討。文獻提出了要改變我國基礎設施建設領域政府財政支撐投資以及國企 獨家壟斷經營的現狀，使p p p 融資模式成功地在我國應用，要從項目選擇、法律法規(guī)、 監(jiān)管構架、人才培養(yǎng)、政府角色轉變、設計合理風險分擔結構六個方面入手【l6 1 。劉冬 梅、韓同銀( 2 0 0 8 ) 根據我國鐵路建設項目資金來源和融資方式現狀，研究后認為將 公私合作模式引入我國鐵路建設領域有必要性和可行性，同時這種模式也為解決我國 鐵路融資問題提供了新思路【17 | 。 國內一些學者總結其他國家將私人部門引入公共服務領域過程中的經驗教訓，對 在項目實施過程中如何解決p p p 融資模式的一些具體問題提出建議。 王灝( 2 0 0 4 ) 分析了p p p 融資模式成功運用于公用事業(yè)項目的必要條件，特別提到 建立和健全投融資中介服務體系是公私合作模式下j t 頤, n 完成融資任務的有力保證。此 外，文獻還提出了為推動軌道交通市場化進程可采取的兩種p p p 模式的具體形式。最 后結合國內地鐵項目的一個具體案例，總結了p p p 融資模式在具體運用中還需注意的 西南交通大學碩士研究生學位論文第4 頁 問題i l 引。劉志( 2 0 0 5 ) 對p p p 融資模式在公共服務領域中的應用做了研究和分析。文獻 介紹了巴西、智利等國應用公私合作模式的概況，特別對悉尼奧運體育場館、北京奧 運場館、國家體育場和國家體育館的p p p 融資結構進行分析，并為我國奧運會比賽場 館設計了三種融資方案【1 9 】。 此外，對于p p p 融資模式在公共服務領域運用中存在的法律問題、風險分配等問 題，國內學者也做了一些相關研究。 劉新平、王守清( 2 0 0 6 ) 討論了p p p 融資模式下項目的風險分配原則和框架，提到 p p p 融資模式下的風險分配原則學術界已達成共識。而在風險分配框架方面，提出了風 險分配應該具有初次分配、全面分配以及跟蹤再分配三個階段【2 0 1 。 1 2 3 研究現狀的簡單評述 p p p 融資模式為解決公共基礎設施建設資金不足以及吸引私人部門進入公共服務 領域方面提供了新思路，因此國內外學者都展開了諸多研究。通過對文獻的查閱發(fā)現， 對于p p p 融資模式的定義、p p p 融資模式的內涵，國內外學者都從多個方面做了深刻闡 述。國外學者對于公私合作模式在項目具體實施過程中的一些實際問題進行過較深入 的探討，比如項目中的法律問題、風險評價與分擔問題等。雖然國外的研究和實踐經 驗對我國公共基礎設施建設運用p p p 融資模式有一定的借鑒作用，但還是必須堅持從 我國的國情出發(fā)。國外學者對公私合作模式以及公私合作模式下的風險分配的研究， 多是根據其本國的項目實踐為依據，適用于其本國國情。而我國大多數研究對于公私 合作模式下的風險問題都有所涉及，但多是一些一般性的探討和分析，對于某些具體 行業(yè)或具有特殊性的行業(yè)的p p p 項目風險問題的相關研究較少。比如本文要討論的鐵 路建設項目的p p p 模式風險分擔問題領域的文獻甚少，還有待進一步深入研究。 1 3 論文框架 本文在查閱了大量文獻的基礎上，首先從我國鐵路建設p p p 融資模式的基本概念 入手，闡述了p p p 融資模式下我國鐵路建設項目的組織機構設置及運作程序，同時對 我國鐵路建設中采用p p p 融資模式的兩個實例進行了詳細介紹。之后，對p p p 融資模 式下鐵路建設項目的風險進行了分析和評估，說明了p p p 融資模式下鐵路建設項目風 險的主要特征，同時劃分了風險的類別，構建了風險因素集合。之后，運用層次分析 法和模糊數學的方法建立了風險評價模型。在風險評價的基礎上，從制度層面對p p p 融資模式下我國鐵路建設項目各參與方的風險分擔機制問題進行了分析研究，設計了 p p p 融資模式下鐵路建設項目的風險分擔制度。 本文的框架結構如下： 西南交通大學碩士研究生學位論文第5 頁 第一章是緒論，主要介紹本文的研究目的、國內外研究現狀以及本文要研究的問題 盤筮 寸。 第二章是p p p 融資模式在我國鐵路建設中的應用，通過對p p p 融資模式下我國鐵路 建設項目的組織機構設置及運作程序分析，總結出我國鐵路建設實現p p p 融資模式的 必要條件以及選擇p p p 融資模式的優(yōu)勢，同時也詳細介紹了鐵路建設項目實現p p p 融 資模式的兩個實例。 第三章是鐵路項目p p p 融資模式下的風險分析。對p p p 融資模式下鐵路建設項目的 風險進行了分析和評估，說明了p p p 融資模式下鐵路建設項目風險的主要特征，同時 劃分了風險的類別，構建了風險因素集合。 第四章是鐵路項目p p p 融資模式下的風險評價研究。首先對p p p 融資模式下風險分 擔的主體進行了分析研究，并在此基礎上，結合第三章的成果，運用模糊綜合評價法 建立了風險評價模型。 第五章是鐵路項目p p p 融資模式下的風險分擔機制研究。在風險評價的基礎上，從 制度層面對p p p 融資模式下我國鐵路建設項目各參與方的風險分擔機制問題進行了分 析研究，設計了p p p 融資模式下鐵路建設項目的風險分擔制度。 1 4 技術路線 本文研究的技術路線見圖1 1 所示 西南交通大學碩士研究生學位論文第6 頁 圖1 1技術路線圖 西南交通大學碩士研究生學位論文第7 頁 第2 章p p p 融資模式在我國鐵路建設中的應用 2 1p p p 融資模式的概念、特征及優(yōu)點 2 1 1 p p p 融資模式的概念 2 0 世紀9 0 年代，世界各國都開始將推廣和應用公共私營伙伴關系模式( 即 p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s 模式) 作為本國的一項重要公共政策。在此之前，各國政府 通過各種措施和手段，力圖使私人部門更加深入地參與到本國的公共服務領域中來。 一些國家對原來的國有企業(yè)直接、徹底的進行私有化改革，全球共有1 0 0 多個國家曾 進行過私有化改革，最顯著的是中歐和東歐前共產主義國家。此外，對一些勞動密集 型行業(yè)采用對外承包的模式，比如一些國家在垃圾收集和清理行業(yè)引入私有企業(yè)，使 私人資本能夠進入社會基礎設施領域，這種模式在世界范圍內被廣泛地應用。 當前，世界各國都認識到運用p p p 融資模式能夠提供一個長期穩(wěn)定的途徑來改善 社會基礎設施建設、確保公共資產價值以及更好的使用政府的財政收入。實際上，p p p ( p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ) 融資模式的思想在美國和歐洲已經存在了幾個世紀。近 十幾年，隨著經濟的快速發(fā)展p p p 融資模式才開始變得流行起來。公私合作模式有很 多具體的類型，很難用一個固定的標準將這些p p p 的具體形式進行歸類。從2 0 世紀9 0 年代至今，典型的p p p 融資模式主要應用于教育、醫(yī)療和交通運輸領域。在諸多p p p 融資模式的實踐中，有些是私人部門起主導作用，有些則是由公共部門占主導地位。 在不同的國家，p p p 融資模式的具體形式也也有很大的差異。 由于p p p 融資模式的具體形式多種多樣，所以要想給p p p 下一個確切的定義是一 件比較困難的事情。從早期政府希望引進私人資金以資助公共部門的基礎設施開始， 公共私人合作模式的雛形就產生了。一些西方學者非常寬泛的定義了p p p ，他們認為 p p p 至少都涉及到一個公共部門和一個私人部門協商合作經營企業(yè)，其中“伙伴關系” 涵蓋了豐富的內容。以下是幾條有代表性的p p p 的定義： 聯合國組織p p p u e 認為，p p p 是基于公共部門和私人部門互相協商合作而形成，政 府在公共領域的適當地引入了私人資本，但這并不能說p p p 模式等同于私有化，兩者 有很大的不同。 美國p p p 國家理事會認為p p p 是出于公共服務或公共基礎設施的發(fā)展需要，公共 部門和贏利性私人部門共享資源、共擔風險的一個合約關系。p p p 客觀上利用私人部門 進行基礎設施建設或提供更有效率的服務，從而為社會帶來更大的經濟效益。 加拿大p p p 理事會將p p p 定義為公共部門和私人部門建立的合作關系。這種合作 西南交通大學碩士研究生學位論文第8 頁 關系是建立在每個合作伙伴的專業(yè)知識以及清晰定位之上，這樣才能合理地分配資源、 風險和回報。該理事會認為若在合作中合作各方沒有清晰的定位，就稱不上是真正的 p p p 。 綜上所述，寬泛意義上的p p p 本質上是一種合作關系，它包含了傳統(tǒng)的b o t 、t o t 、 d b f o 等融資模式。本文認為，p p p 是基于政府和企業(yè)在某個項目上的合作而形成的政 府、企業(yè)間具有法律約束力的合約關系，這種合約關系為合作各方在提供資產和服務 方面分配了責任和風險。此外，p p p 模式的具體形式也多種多樣，政府可以和一個或多 個企業(yè)建立合作關系，風險程度也隨著公共部門和私人部門的合作深度的不同而不同。 2 1 2p p p 融資模式的特征 盡管對p p p 的確切內涵達成共識比較困難，p p p 模式的具體形式也多種多樣，但所 有p p p 融資模式都存在以下共同特征。 1 p p p 融資模式都至少涉及兩個或兩個以上的參與方，并且參與方中至少要包含一 個公共部門和一個私人部f - j ，比如在合資企業(yè)或是運用傳統(tǒng)的b o t 模式融資的項目中， 參與方都符合上述要求。當然，參與方越多，所涉及到的合作關系也就越復雜。另外， 有學者將政府和非贏利組織之間的項目合作也歸類為p p p 模式，本文采用了這種觀點。 2 在p p p 融資模式下，每一個參與方都是獨立自主的。每個參與方都能夠完全按 照自己的意愿與其他參與方進行談判和協商，而不受其它因素影響。在很多具體實例 中，在p p p 項目實施之前，政府常常會成立個專門的機構負責與其他參與方協商合 作。 3 p p p 融資模式下的各參與方之間都建立了一種長期穩(wěn)定的合作關系。在公共部門 和諸多私人部門之間存在著大量的交易機會。如果政府機構只能長期從一個供應商處 購買產品和服務，這就相當于沒有建立好合作關系。p p p 模式中的合作關系是連續(xù)性的， 各參與方可以就合作的細節(jié)和一些參數進行談判。 4 p p p 融資模式下的每一個參與方都為維護穩(wěn)定的合作關系做出貢獻。每個參與方 都會出讓一些重要或不重要的資源，從而使這種合作關系更加穩(wěn)固。如果出讓資金或 土地等重要資源，效果會更加顯著。相較之下，出讓無形資產對合作關系的影響較弱。 5 p p p 融資模式下的合作關系意味著各參與方要共同分擔風險和責任。公共部門和 私人部門之間的關系也不再是以往命令與控制的關系，它們之間若存在分歧，任何一 方都不能擅自改變已達成的協議，而是應該在平等協商的基礎上處理問題。 2 1 3p p p 融資模式的優(yōu)點 p p p 融資模式整合了公共部門和私人部門的優(yōu)勢資源。政府和私人部門在分工協作 西南交通大學碩士研究生學位論文第9 頁 的基礎上，做各自最擅長的工作。政府的核心職能是制定相關政策和為公眾提供服務， 而項目的運營、維修和建造等工作可以轉交給私人部門。通過這種優(yōu)勢資源的整合， 最終達到了公共部門和私人部門“互利”的結果。 1 p p p 融資模式帶給公共部門的好處 p p p 融資模式有助于減少政府支出，在一定程度上緩解了公共基礎設施建設的資金 供需矛盾。私人部門將創(chuàng)新、經驗、靈活性等優(yōu)勢帶入項目中來，有助于控制成本和 提高收益。通過公共部門與私人部門合作的形式，提高了項目的成本收益率。與傳統(tǒng) 方式相比，政府在p p p 項目中的投入相應減少，節(jié)省下來的資金可用于其它服務領域。 p p p 融資模式減少了公共部門承擔的風險。相對于公共部門的風險管理，項目中存 在著一些私人部門更擅長管理的風險，現在通過政府和私人部門合作的形式，將這部 分風險轉移到私人部門，從而減輕了政府承擔的風險。例如，一家專業(yè)的建造商能比 政府更好地管理原材料價格變化風險。 p p p 融資模式可以提高政府項目預算的準確性。在項目的開發(fā)和實施過程中，由于 部分風險轉移到私人部門，政府的成本超支等潛在的不可預見情況被大大減少了。由 于公共部門和私人部門之間簽訂有合同協議，所以政府的成本是可預測的。 2 p p p 融資模式帶給私人部門的好處 p p p 融資模式使私人部門獲得了一個相對穩(wěn)定、長期的投資機會，通過與公共部門 簽訂一個具有安全性和確定性的合約來投資或提供服務。私人部門充分發(fā)揮他們在效 率性、管理、技術、財務和創(chuàng)新能力等方面的優(yōu)勢，通過各種形式獲得收益。 2 2 我國鐵路投融資現狀 我國人口眾多，地域遼闊，鐵路運輸以其運距長、連續(xù)性強、規(guī)模經濟等特性， 成為聯結各地區(qū)、國民經濟各部門的紐帶，是促進經濟增長的必要條件。在社會經濟 體系中，鐵路構成了對其他產業(yè)直接或間接的動力與支持系統(tǒng)，對經濟增長有著強有 力的帶動作用。能否在經濟快速增長階段對鐵路進行有效的投入，對于其他產業(yè)的發(fā) 展和擴張，對于我國經濟的持續(xù)快速增長至關重要。 中國鐵路建設從1 9 9 8 年就已經對外開放，相應的政策也出臺了很多，按照平等準 入、公平待遇原則，中國允許外資及國內非公有資本進入鐵路建設、運輸經營、運輸 裝備制造及多元化經營四大領域，其中包括干線和支線鐵路。但是真正投資鐵路的民 營資本和外資并不多。合資鐵路是在中國改革開放后出現的新事物，對于中國鐵路建 設和管理，建立適應市場經濟的新體制，是一種有益的探索。合資鐵路打破了多年來 我國鐵路建設投資主體單一的局面，調動了中央和地方兩個積極性，拓寬了籌資渠道。 2 0 0 5 年，鐵道部確定了政府主導，多元化投資，市場化運作的鐵路投融資體制改革總 體思路。2 0 0 5 年7 月，鐵道部出臺了關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建 西南交通大學碩士研究生學位論文第1 0 頁 設經營的實施意見，全面開放鐵路建設、客貨運輸、運輸裝備制造與多元經營四大領 域，鼓勵國內非公資本進入，并明確承諾，從研究探索合資鐵路經營機制和經營政策、 積極擴大合資建路規(guī)模等七個方面加大改革力度，為非公資本進入鐵路提供有利的政 策法規(guī)支持和保障。2 0 0 6 年6 月，鐵道部又推出“十一五”鐵路投融資體制改革推進 方案，明確提出鐵路投融資體制改革的總體目標。2 0 0 6 年投資鐵路的2 7 7 2 億元外資， 大多數是鐵道部向世界銀行和亞洲開發(fā)銀行借貸的。此外，2 0 0 6 年還有2 3 5 億元社會 資本投資鐵路，其中大多數是地方政府出資，真正屬于企業(yè)的比例很少。2 0 0 7 年，鐵 道部所占投資仍約占鐵路基本建設投資的8 4 左右，投資主體單一的格局依然沒有根 本改變。而從地方政府和企業(yè)投資比例看，絕大部分是地方政府投資，企業(yè)投資較少， 參與投資的企業(yè)也以國企為主，民間資本直接投資比例很低。鐵路市場化投融資遠未 破題。截至2 0 0 8 年底，全國共有合資鐵路公司1 0 2 家，新建的合資鐵路里程達3 萬公 里，投資規(guī)模達2 萬億元。但這些合資鐵路，大多是指鐵道部和地方政府共同投資的 鐵路，外資和民營資本所占比重很小。 根據中國鐵道部信息，2 0 1 0 年鐵路將繼續(xù)加大投融資體制改革力度，認真落實部 省合作協議，發(fā)揮地方黨委政府建設鐵路的積極性，擴大合資建路規(guī)模。廣泛吸引社 會資本參與鐵路建設，支持保險、信托等機構和民間資本對鐵路建設的投資，構建多 元投資主體共同建設鐵路的格局。進一步規(guī)范大秦、廣深、鐵龍等鐵路上市公司管理， 充分發(fā)揮融資平臺作用，加快已經成熟的股改項目上市的準備工作，擇機上市融資。 擴大鐵路建設債券和各類票據發(fā)行規(guī)模，拓展其他直接融資渠道，降低資金成本，實 現鐵路低成本擴張。 2 3 鐵路建設中p p p 融資模式的組織機構設置及運行流程 前文中已提及p p p 融資模式的具體形式多種多樣，而鐵路建設中應用的p p p 融資 模式無疑是諸多形式中的一種。p p p 融資的一般模式和鐵路建設中應用的p p p 融資模 式，兩者是一般與個別，總體與個體之間的關系。 從p p p 融資模式的諸多具體形式中，歸納總結出p p p 融資的一般模式。一般模式 體現了普遍性，而諸多具體形式則體現了特殊性。根據本章第一節(jié)中對p p p 融資模式 特征的闡述，p p p 融資模式都至少涉及兩個或兩個以上的參與方，并且參與方中至少要 包含一個公共部門和一個私人部門。所以，公共部門( 政府或地方政府) 和至少一個 私人部門是p p p 模式中最重要的組織機構。公共部門的主要職能是設計項目總體目標、 監(jiān)督項目實施和制定相關政策等，一般都會由政府的下屬機構負責對政策方針的解釋 和運用。私人部門和公共部門的合作建立在一個長期協議或合同的基礎上。這種模式 的運作思路如圖2 - 1 所示。 1 9 9 4 年，我國鐵道部投資設立了一個面向全國部分合資鐵路及地方鐵路投資管理 西南交通大學碩士研究生學位論文第1 1 頁 的企業(yè)，中國鐵路建設投資公司。它目前控股邯濟鐵路、在建的煙大鐵路輪渡和武廣 客運專線等，參股朔黃鐵路、三茂鐵路及1 6 個地方鐵路項目。中國鐵路建設投資公司 負責鐵路建設項目的招商引資，籌集社會資金，尋求戰(zhàn)略投資伙伴，提出建設項目的 融資建議方案；協助項目公司進行債務融資；負責對項目公司資金籌措、建設資金使 用、工程建設、生產經營、利潤分配、還本付息等重大事項進行監(jiān)管。中國鐵路建設 投資公司主要負責履行鐵路大中型建設項目出資者代表職能，對項目公司進行投資， 對其經營狀況、投資收益等考核監(jiān)督，實質上是鐵道部出資人代表。近幾年來，鐵道 部與3 0 多個省、市、自治區(qū)政府陸續(xù)簽定了共同加快鐵路建設的戰(zhàn)略合作協議，一系 列舉措也為鐵路實施p p p 融資模式提供了良好的基礎。 特許權協議是特許人和受許人之間的一種契約關系。在p p p 融資模式中，特許權 協議通常是指政府機構授權，準許特定企業(yè)使用公共財產，或在一定地區(qū)享有經營品 種特許業(yè)務的權利，如準許航空公司在政府規(guī)定的航線上，利用國有的機場設施，經 營客貨運業(yè)務等。特許權協議一般存在于具有公益性的項目中，公共部門出于私人部 門投資參與項目而給予其的一種補償，特許權協議通常都有一個時間限制，到期后公 共部門會收回權利。 圖2 - 1p p p 模式的組織機構設置及主要運作思路 p p p 融資模式中與公共部門相對應的“私人部門”，是一個泛指的概念，只要不是 西南交通大學碩士研究生學位論文第1 2 頁 政府機構，在這里都可稱為私人部門，可能是社會資本、國有企業(yè)、外資企業(yè)、甚至 公民個人。而企業(yè)可能是個人最終擁有所有權的企業(yè)，可能是政府設立或擁有所有權 的企業(yè)，也可能是二者的結合。在中國，由于沒有受公法規(guī)制的不以營利為目的的公 共企業(yè)，所以營利性國有企業(yè)在這里都被認為是“私人部門”。從保證p p p 機制有效運 作的角度，并考慮中國國情，鐵路建設項目中的“私人部門”可以是民營企業(yè)、大型 國有企業(yè)以及大型國有控股公司等。鐵路建設項目p p p 融資模式的組織機構設置及運 行流程如圖2 - 2 所示。 圖2 2 鐵路建設p p p 融資模式的組織機構設置及運行流程 p p p 融資模式下的鐵路建設項目一般有如下幾個主要階段： 1 立項階段：指向政府投資計劃主管機關申請，以求建設項目獲得行政許可( 立 項批文) 的階段，立項階段完成后項目就會進入實施階段。立項前的工作一般稱為項 目前期，主要包括項目規(guī)劃、可行性研究、初步設計等。立項后的工作一般稱為項目 實施，主要包括施工圖設計、招投標、簽約、采購、施工及竣工驗收、決算及項目后 評價等。在p p p 模式下，鐵路項目的發(fā)起人可以是公共部門，即鐵道部或地方政府； 也可以是私人部門，即營利性組織或非營利性組織。 西南交通大學碩士研究生學位論文第1 3 頁 2 文件制作和招投標階段：招投標是在市場經濟條件下進行鐵路工程建設項目的 發(fā)包與承包時所采取的一種交易方式。招標和投標屬于一種商品交易行為，是交易過 程的兩個方面。招投標的方式有兩種，分別是公開招投標和邀請招投標。公開招投標 是指招標人以招標公告的方式邀請不特定的法人或者其他組織投標。公開招標的投標 人不少于3 家，否則就失去了競爭意義。邀請招投標是指招標人以投標邀請書的方式 邀請?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蛘咂渌M織投標。邀請招標的投標人不少于3 家。招標公告或者投 標邀請書發(fā)出后，那些響應招標并購買招標文件，參加投標的潛在投標人稱為投標人。 這些投標人必須是法人或者其他組織。在p p p 模式下的鐵路建設項目中，通常是鐵道 部或其委托單位發(fā)布招標公告，對報名的私營企業(yè)進行資格預審，從中選擇數家作為 投標人并向其發(fā)售招標文件。 3 談判階段：包括私人部門與政府之間的商務談判、融資安排、簽訂各種協議文件、 確定后續(xù)建設及運營條件、設立項目公司等工作。 4 建設階段：項目施工建設等。 5 運營階段：包括專業(yè)化的運營、鐵路設施的維護保養(yǎng)等各項管理工作。在鐵路項 目建設完工后，項目公司根據與鐵路部門事先達成的合作運營期限，對該條鐵路開始 合作運營工作( 包括對鐵路設施的管理工作) 。運營階段所產生的全部或部分收入將成 為項目公司的收益來源。項目公司負責在該階段中收回投資和適當的利潤，以歸還貸 款，支付運營費用、政府稅收及股東分紅等。 這幾個階段的劃分并沒有非常嚴格的界限，通常在某個階段開始一段時間后后續(xù) 的一個或幾個階段的工作也會同時啟動。 2 3p p p 融資模式在我國建設中的應用分析 2 3 1 鐵路建設實現p p p 融資模式的必要條件 p p p 融資模式在我國有著廣闊的發(fā)展前景，它能為鐵路建設項目有效地吸引社會資 本，同時減輕了政府的財政支出壓力。但是作為一種公私合作模式，公共部門想要順 利地在公共領域引入私人部門，還必須創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。在我國，成功地在鐵路 建設中應用p p p 融資模式，還必須具備以下幾個必要條件。 1 政府職能轉變和積極推動。在p p p 融資模式下，公共部f - j 引入私人部門的同時， 市場競爭機制也被引入到公共領域中來了，這客觀上要求政府職能要發(fā)生轉變，政府 應該重新定位在p p p 模式中的角色。以往的鐵路建設是由政府完全主導的，鐵路行業(yè) 也是一個完全壟斷行業(yè)。而在公私合作模式下，公共部門和私人部門之間不是命令與 被命令、控制與被控制的關系，而是合作的關系。政府在p p p 模式中扮演的是合作者 西南交通大學碩士研究生學位論文第1 4 頁 的角色，主要負責對項目做總體策劃、控制項目的總體風險、組織招投標過程，協調 各項目參與方之間的關系等。此外，政府還應該積極推動p p p 融資模式在鐵路建設領 域的應用，為鐵路建設創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境。比如政府應該確保招投標過程的透 明、如期對項目撥款、遵守協商制定的運價制度、確保鐵路建成后的運營自由等，這 些舉措都有利于p p p 融資模式在鐵路建設領域的推廣和應用。 2 健全的法律法規(guī)制度保障。在p p p 融資模式下，公共部門和私人部門的合作從 項目的設計時期開始，貫穿項目的各個階段。這就需要明確健全的法律和法規(guī)制度對 項目各參與方進行有效約束，對公共部門和私人部門各自應該承擔的風險、義務和責 任做出清晰的界定，以保護雙方的利益。 3 確立合理的風險分擔結構。合理的風險分擔結構是p p p 項目融資能否成功的關 鍵因素。鐵路項目需要的投資金額大、建設施工時間較長、涉及到的公共關系復雜， 從項目的立項階段到項目運營階段存在著大量風險。如果風險分擔不明確，社會資本 介入鐵路建設