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城市規(guī)劃重在科學(xué)實施時間：2011-08-26 10:47來源：中國環(huán)境報 點擊： 155次 我國很多城市致力于走現(xiàn)代化、國際化道路。城市發(fā)展突破城市整體規(guī)劃指標(biāo)的現(xiàn)象普遍存在，許多城市總體規(guī)劃尚未到期已被盲目的城市建設(shè)全面突破。以上現(xiàn)象癥結(jié)何在？我國城市規(guī)劃到底是超前還是落后？在城市規(guī)劃中如何解決城市的環(huán)境問題？請鄒德慈院士為我們解讀。 什么樣的理念才能讓城市更美好?城市怎樣讓生活更美好?什么樣的城市才能讓國家更美好? 和誰對話？鄒德慈，1934年出生于上海市，1955年畢業(yè)于同濟大學(xué)，曾任中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長，現(xiàn)任院學(xué)術(shù)顧問、教授級高級城市規(guī)劃師，兼任中國城市規(guī)劃學(xué)會名譽理事長、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科技委委員，清華大學(xué)、同濟大學(xué)兼職教授，環(huán)境保護部“兩委”專家。2003年當(dāng)選中國工程院院士。 鄒德慈 為什么對話？當(dāng)前，我國很多城市致力于走現(xiàn)代化、國際化道路。與此同時，城市發(fā)展突破城市整體規(guī)劃指標(biāo)的現(xiàn)象普遍存在，許多城市總體規(guī)劃尚未到期，已被盲目的城市建設(shè)全面突破。我們想知道，以上現(xiàn)象是否合理，癥結(jié)何在？我國城市規(guī)劃到底是超前還是落后？在城市規(guī)劃中如何解決城市的環(huán)境問題？ 鄒德慈怎么說？從城市規(guī)劃的理念來看，建設(shè)國際性大城市并非是城市發(fā)展的普適目標(biāo)。地方政府在落實城市規(guī)劃中的作用非常重要，其對規(guī)劃的理念，對發(fā)展的觀念，都影響到規(guī)劃的具體實施。應(yīng)該將低碳城市、生態(tài)城市和宜居城市結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮，這才是理想的城市。在城市規(guī)劃中應(yīng)更加重視環(huán)境保護的內(nèi)容。 點擊一焦點關(guān)注：建設(shè)國際性大城市關(guān)鍵思路 ：大中小城市應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展，不可能都發(fā)展成為國際性大城市 記者：我國很多城市一直致力于走現(xiàn)代化、國際化的道路。最近，有媒體報道，我國有655個城市正“走向世界”，有183個城市要建“國際性大城市?！闭垎枺绾慰创@一現(xiàn)象？鄒德慈：最近，我國一些城市提出發(fā)展或正在打造國際性大城市，形成了一次熱潮。其實，早在上世紀(jì)80年代中期至80年代末期，我國也有過一次建設(shè)國際性大城市的熱潮。當(dāng)時，我曾經(jīng)介紹一位較有名的英國學(xué)者彼特霍爾，他寫過一本名為世界大城市的書，在我國翻譯出版。他有一些精辟的論述可供參考。后來，又有一些英美的學(xué)者，注重研究世界大城市。其實，不管是國際性大城市，還是世界大城市，其蘊意基本上是一樣的，都是在全球處于一種較高地位的城市。在我國，上世紀(jì)80年代90年代初曾經(jīng)產(chǎn)生過一股熱潮，各大城市在制訂總體規(guī)劃時紛紛提出建設(shè)國際性大城市的目標(biāo)。這股熱潮后來慢慢淡化了。今年是“十一五”的收官之年，明年國家“十二五”規(guī)劃將出臺，各地正在研究制訂“十二五”規(guī)劃及其發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合國家正在推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，有些省內(nèi)的大城市又提出了國際性大城市的發(fā)展目標(biāo)。但是，不管在規(guī)劃上怎么提出很高的目標(biāo)，實際上往往是另外一回事。因為要成為國際性大城市，真正做到很不容易，也不可能在短時間內(nèi)達到目標(biāo)。 記者：國際性大城市是否有一定的標(biāo)準(zhǔn)？鄒德慈：國外的學(xué)者們對此進行了一定的研究，的確有一定的標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今世界那幾個被公認的國際性大城市，都是在全球范圍內(nèi)處于一定高度的城市，這里指的高度不是數(shù)量，而是指在全球政治和經(jīng)濟(特別是金融上)的職能和地位。二戰(zhàn)后，經(jīng)濟全球化進程越來越強烈，各國的生產(chǎn)、消費和服務(wù)高度發(fā)展，確實有一些城市站在指揮、控制的位置上，而且是跨國界的，包括生產(chǎn)、消費市場，金融、貿(mào)易和其他方面。這些城市中，并不是所有的指標(biāo)都是最高的，但最起碼是在主要方面占有全局性地位。真正的世界性大城市很少，公認的有倫敦、紐約、東京。當(dāng)然，也有學(xué)者將世界性大城市分為幾等，第一等也是倫敦、紐約、東京。除了香港，中國大陸的城市現(xiàn)在都不在世界性大城市之列。當(dāng)然，這是外國學(xué)者的判定，也并非最終的定論。本世紀(jì)以來，情況有所變化：中國經(jīng)濟增長很快，國內(nèi)幾個最大的城市地位在不斷提高，如上海、北京、深圳、廣州等。這些城市在若干年后，經(jīng)過進一步的發(fā)展提高，有可能成為國際性大城市。但是，現(xiàn)在恐怕還達不到世界性大城市的標(biāo)準(zhǔn)，即使世界性大城市分為好幾等，恐怕也還排不到前列。我認為，中國不會有很多的國際性大城市，別說有180多個城市要建國際性大城市，就是40多個也不大可能。起碼在本世紀(jì)內(nèi)不可能，以后也不可能有太多的城市成為國際性大城市。 記者：城市能否把國際性大城市作為自己發(fā)展的目標(biāo)？鄒德慈：對國內(nèi)城市紛紛要建國際性大城市這一現(xiàn)象，有其動因，包括城市都要求晉升、提高，主觀愿望上以國際性大城市為奮斗目標(biāo)。在規(guī)劃中將之作為奮斗目標(biāo)，確實能夠起到鼓舞人心的作用，但是，在某種程度上這是一種誤導(dǎo)，以為這才是城市發(fā)展的宏大目標(biāo)。從城市規(guī)劃的理念來看，建設(shè)國際性大城市并非是城市發(fā)展的普適目標(biāo)。大中小城市應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展，不可能將來都發(fā)展成為國際性大城市，這既不可能也不必要，也不是最理想的模式。我們沒有必要趕這個熱潮，不如踏踏實實地根據(jù)自己的現(xiàn)狀，針對存在的問題，制訂好自己的城市規(guī)劃，并據(jù)此進行建設(shè)，建設(shè)一個經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的和諧城市。對國內(nèi)城市紛紛要建國際性大城市這一現(xiàn)象，有其動因，包括城市都要求晉升、提高，主觀愿望上以國際性大城市為奮斗目標(biāo)。在規(guī)劃中將之作為奮斗目標(biāo)，確實能夠起到鼓舞人心的作用，但是，在某種程度上這是一種誤導(dǎo)，以為這才是城市發(fā)展的宏大目標(biāo)。從城市規(guī)劃的理念來看，建設(shè)國際性大城市并非是城市發(fā)展的普適目標(biāo)。大中小城市應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展，不可能將來都發(fā)展成為國際性大城市，這既不可能也不必要，也不是最理想的模式。我們沒有必要趕這個熱潮，不如踏踏實實地根據(jù)自己的現(xiàn)狀，針對存在的問題，制訂好自己的城市規(guī)劃，并據(jù)此進行建設(shè)，建設(shè)一個經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的和諧城市。不可否認，在做城市規(guī)劃時，有些地方很容易沖動，一下子提出比較高的目標(biāo)，就像喊口號一樣，實在的事情和問題反而沒有得到重視，沒有解決好。 點擊二：焦點關(guān)注 ：城市發(fā)展突破城市整體規(guī)劃指標(biāo)關(guān)鍵思路 ：對規(guī)劃被突破要具體分析，不能一概而論 記者：當(dāng)前，我國城市發(fā)展突破城市整體規(guī)劃指標(biāo)的現(xiàn)象普遍存在。許多城市的總體規(guī)劃尚未到期，已被盲目的城市建設(shè)全面突破，許多城市往往在5年內(nèi)完成為期20年的規(guī)劃指標(biāo)。請問，您怎樣看待這種現(xiàn)象？鄒德慈：很多城市的發(fā)展往往會超過城市規(guī)劃的預(yù)期。這些現(xiàn)象是存在的。因為城市規(guī)劃是在之前10年或者20年制定的。突破的原因是多種多樣的，每個城市的原因不一樣。如北京，現(xiàn)在常住人口是1900萬人，流動人口是1000萬人左右，數(shù)字非常驚人。而北京的總體規(guī)劃是經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的，預(yù)計到2020年，人口規(guī)模是1800萬人，可見現(xiàn)在3000萬人的規(guī)模比規(guī)劃要大大地突破了。人口規(guī)模是最基本的指標(biāo)，但是被突破卻比較普遍?，F(xiàn)在，由于市場化等原因，城市的發(fā)展常有很多不確定性。在有的地方，盲目的增長造成了指標(biāo)被突破。 記者：這種城市規(guī)劃失效的現(xiàn)象會給城市的發(fā)展帶來什么影響？鄒德慈：城市規(guī)劃被突破當(dāng)然不好。但是有時在一定情況下城市發(fā)展超過原來的預(yù)期，也不見得一定就帶來破壞性的惡果。如北京，早期的城市總體規(guī)劃大概并沒有考慮到要辦奧運會這樣一件大事，但是申請辦奧運會了，被批準(zhǔn)了，城市的總體規(guī)劃確實要被突破。對于這樣一種原來沒有預(yù)期的事情，要先判斷其對北京、對國家是否有利，如果有利，這種突破就應(yīng)當(dāng)被承認。但是，也有些城市規(guī)劃被突破是突發(fā)的、盲目的，并不能給城市帶來好的效果，就不應(yīng)該被突破。近年來不少城市開拓大片新城區(qū)，往往是“先斬后奏”，缺乏科學(xué)論證，突破原有規(guī)劃，這就不好?，F(xiàn)在因為市場經(jīng)濟中的不確定性較多、較普遍，因此需要我們進行具體分析、論證。規(guī)劃不可能一點兒不被突破，特別是長期、遠景的規(guī)劃，長達20年，但20年中不確定的、突發(fā)的因素很多，我們沒法全部預(yù)見到。因此，對規(guī)劃被突破要具體分析，不能一概而論?，F(xiàn)在，我們對城市規(guī)劃的控制手段較弱，做不到人可以絕對地控制、駕馭城市的發(fā)展。因此，我們必須要有規(guī)劃，要有預(yù)見，讓城市按照預(yù)期的步驟來發(fā)展。同時，又要有所準(zhǔn)備，留有余地。當(dāng)不確定性因素出現(xiàn)時，要研究、論證，如果是正確的，規(guī)劃就要適應(yīng)這種變化，做適當(dāng)?shù)男薷暮脱a充。做這些的目的，就是為了使城市發(fā)展比較科學(xué)和合理。 記者：鑒于規(guī)劃指標(biāo)被突破在各地普遍存在，那么，我們?nèi)绾伪ＷC城市規(guī)劃得到有力實施？鄒德慈：這種突破當(dāng)然不好，特別是為了片面追求經(jīng)濟利益，把規(guī)劃中的綠地削減了，為了片面求新破壞了歷史遺址、歷史街區(qū)等，這些行為其實普遍存在。有的舊城改造就是簡單地大拆大建，這類做法都不好。很多問題不是規(guī)劃如此，但實施起來就是如此。這是不尊重規(guī)劃的表現(xiàn)。當(dāng)然，有些是必要的修改，很難一概而論。但是，對于違章違法的行為，就要堅決取締?，F(xiàn)在，一些地方政府對這類違反城市規(guī)劃的行為通常是大事化小，小事化了，能遮蓋就遮蓋。地方政府在落實城市規(guī)劃中的作用非常重要，是規(guī)劃的參與者和實踐者，也是規(guī)劃實施主體。地方政府對規(guī)劃的理念，對發(fā)展的觀念，都影響到規(guī)劃的具體實施。 點擊三焦點關(guān)注 ：我國城市規(guī)劃是超前還是落后關(guān)鍵思路 ：規(guī)劃理念并不落后，實際上是在實施操作中有偏差 記者：您認為我國當(dāng)前的城市規(guī)劃是超前還是落后？鄒德慈：規(guī)劃不是一種技術(shù)性的科學(xué)，不像純技術(shù)性的東西可以衡量其超前和落后。但就規(guī)劃的理念來說，還是可以分出先進的或落后的?，F(xiàn)在我們的規(guī)劃理念，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，當(dāng)然是科學(xué)的、先進的?？茖W(xué)發(fā)展觀無疑是一種先進的理念?，F(xiàn)在提出重視生態(tài)環(huán)境問題，既要發(fā)展經(jīng)濟，又要保護環(huán)境，比起過去的只發(fā)展經(jīng)濟不管環(huán)境好壞，無疑也是先進的、超前的。因此，我認為現(xiàn)在中國的城市規(guī)劃理念并不落后，在世界范圍內(nèi)也不落后。但是，不落后并不等于我們的城市建設(shè)非常先進，這是兩個問題。因為規(guī)劃理念要落實到規(guī)劃中，規(guī)劃還要落實到實際建設(shè)中，這個過程很復(fù)雜。我們的城市建設(shè)并不叫人非常滿意，存在的問題還很多，不容易一下子解決。最大的障礙，在于指導(dǎo)思想上。有時，規(guī)劃理念與指導(dǎo)思想不一致，說歸說，做歸做，特別是有一些城市的決策者，不同程度地存在這個問題。 記者：在我國很多城市，居民們不得不接受、容忍一個既有噪聲污染，又有空氣污染、交通不便利、買菜困難的城市。請問，這是哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題？鄒德慈：包括我在內(nèi)，老百姓都希望有一個理想一點的城市。這無可厚非，古今中外老百姓的心愿都是一樣的。但古今中外的理想城市不完全一樣，因為時代不同，歷史條件不同，在一定程度上，還有眾口難調(diào)的因素。但是，理想城市還是有一些基本的，為大家所認同的標(biāo)準(zhǔn)。今年的災(zāi)害性天氣比較多，有些是大氣候造成的，有些則是城市的小氣候造成的。城市范圍內(nèi)的小氣候，更多的是人工建設(shè)不當(dāng)造成的，如今年北京的氣溫炎熱，雖然是大的氣候環(huán)境有變化，但北京本身建設(shè)所造成的某些惡果已經(jīng)顯現(xiàn)出來了。如城市的熱島現(xiàn)象。之所以會產(chǎn)生這種現(xiàn)象，使得市區(qū)的氣溫比郊區(qū)要高，原因在于市區(qū)建設(shè)的密度太大了，硬地太多，如水泥路、瀝青路、廣場和停車場太多，所占的比例已經(jīng)超過了合理的限度。特別是城區(qū)的汽車太多，每輛汽車都是一臺小型的散熱器。這種熱島現(xiàn)象在大城市都不同程度地存在，你能說這樣的城市是理想城市嗎？熱島現(xiàn)象的存在與城市規(guī)劃當(dāng)然有一定的關(guān)系，但與實際的城市建設(shè)關(guān)系更大。有的城市為了追求經(jīng)濟利益，開發(fā)強度太大。在城市發(fā)展中，經(jīng)濟、環(huán)境和社會三大要素本來應(yīng)平衡，但實際上并沒有做到，往往只重視經(jīng)濟效應(yīng)，而忽視了環(huán)境和社會效應(yīng)。因此，不能說我們的規(guī)劃理念落后。規(guī)劃的理念并不落后，實際上是在實施操作中，在建設(shè)中產(chǎn)生偏差了。這是各種因素所決定的。 點擊四焦點關(guān)注 ：生態(tài)城市與宜居城市關(guān)鍵思路 ：將低碳城市、生態(tài)城市和宜居城市結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮 記者：建設(shè)生態(tài)城市是世界城市發(fā)展的潮流。生態(tài)城市是城市生態(tài)發(fā)展的結(jié)果，其實質(zhì)就是城市與自然環(huán)境、人與生存空間的和諧統(tǒng)一及良性循環(huán)。那么，我國要建設(shè)生態(tài)城市，應(yīng)在規(guī)劃上注重哪些因素？鄒德慈：生態(tài)城市在國內(nèi)已有不少，不少城市將之作為一種目標(biāo)，總體說來這是一個很好的現(xiàn)象。但是，生態(tài)城市本身有很多地方需要進行研究、實踐和總結(jié)經(jīng)驗。生態(tài)、低碳、資源節(jié)約和環(huán)境友好，這些在總的方向上是比較一致的，互相都有關(guān)系。我認為應(yīng)該將低碳城市、生態(tài)城市和宜居城市結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮，這才是理想的城市。如果只看一個方面，就不全面。 記者：發(fā)達國家在城市規(guī)劃與環(huán)境保護上有哪些經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)？鄒德慈：國外在這方面的經(jīng)驗很多，如國外有一些研究機構(gòu)近年來專門研究宜居城市，幾乎每年都要評出一批世界上的宜居城市。但有一個特點，那就是在這些宜居城市中幾乎沒有大城市，更沒有國際性大城市，都是一些中小城市。 記者：那是否說明大城市或國際性大城市很難達到宜居城市的標(biāo)準(zhǔn)？鄒德慈：對，不要只說世界性大城市有多少好處，其實，不好的地方也很多。一是生活費用貴，生活成本高；二是環(huán)境質(zhì)量并不見得好，如空氣質(zhì)量可能不如中小城市。此外，評人居環(huán)境獎的城市和宜居城市雖然不完全一致，但基本方面很相似，中國的城市也獲得過這一獎項，如深圳、廈門就得過。這都是值得我們學(xué)習(xí)的城市。 記者：宜居城市在城市規(guī)劃方面有哪些經(jīng)驗可供借鑒？鄒德慈：近幾年來我們在城市規(guī)劃中重視創(chuàng)建宜居城市。什么樣的城市是宜居城市？在這方面學(xué)者們有很多的研究，一些標(biāo)準(zhǔn)也很不一致。在物質(zhì)方面，首先要做到居者有屋住。此外，文化、教育、就業(yè)、環(huán)境保護等，都是重要的指標(biāo)。特別是有的城市污染嚴重、交通擁擠，建筑不節(jié)能，很多城市都是高碳發(fā)展，離宜居城市的要求還很遠。要建設(shè)宜居城市，應(yīng)注重解決大氣污染、水環(huán)境污染和噪聲污染的問題，還有氣候的問題。規(guī)劃終究是規(guī)劃，與實際不完全一致。城市要建設(shè)得比較好，首先要有一個好的規(guī)劃。規(guī)劃在某種程度上并不算難，因為它有一套方法，從理念到指標(biāo)，都可以做到。但是，要實施好就很難，因為在實施過程中有很多復(fù)雜的因素要克服。我國的城市規(guī)劃一貫注重借鑒國外經(jīng)驗，我國的現(xiàn)代化、工業(yè)化開始得很晚，改革開放之后才開始集中進行現(xiàn)代化和工業(yè)化建設(shè)，因此城市規(guī)劃中有很多東西都借鑒自國外，如怎樣實現(xiàn)人與自然的結(jié)合等，傳承自己傳統(tǒng)的同時又注重借鑒人家好的做法。但是，也把一些不好的東西借鑒進來了，如大量發(fā)展私人汽車，這就是一個很大的教訓(xùn)。我們現(xiàn)在很注重發(fā)展公共交通，這一思路是對的，但是私人汽車仍然在快速增長，特別是在北京市。 點擊五焦點關(guān)注 ：城市規(guī)劃與環(huán)境保護關(guān)鍵思路：在城市規(guī)劃中更加重視環(huán)境保護內(nèi)容 記者：上海世博會的主題是“城市，讓生活更美好”。對此，您的理解是什么？世博會的理念對我國的城市規(guī)劃會帶來哪些影響？鄒德慈：“城市，讓生活更美好”這個口號很好。2000多年前，希臘哲學(xué)家亞里士多德曾講過類似的話:人們來到城市，是為了讓生活更美好。世博會的口號與亞里士多德的話是相承的。上海世博會的口號好在哪里？一是將信息傳達給人們，城市應(yīng)該要讓生活更美好，城市也有可能讓生活更美好。它所展示的內(nèi)容也體現(xiàn)了這一主題。世博會有很多城市的案例，很多城市注重將新的理念、科技的手段，運用于城市的住宅、交通和環(huán)境建設(shè)，目的是讓城市的居民生活得更美好，更節(jié)約能源，減少污染物排放，增加綠化。我國的城鎮(zhèn)化率接近47，城鎮(zhèn)人口是6.3億，帶來的問題也多了，任務(wù)更重了，要讓這些人生活得更美好，這個任務(wù)非常繁重。相信這個口號與北京奧運會“綠色奧運、科技奧運、人文奧運”一樣，會起到積極的影響。城市規(guī)劃的終極目標(biāo)也是使城市生活更美好。城市規(guī)劃的本質(zhì)目的就是為人們創(chuàng)造一個好的宜人的生活環(huán)境。當(dāng)然，城市規(guī)劃的落實會有很多問題需