項(xiàng)目制治理模式與運(yùn)動(dòng)型治理模式.docx

項(xiàng)目制治理模式概念利益相關(guān)者結(jié)構(gòu)與特點(diǎn)模式概念所謂項(xiàng)目治理就是指圍繞項(xiàng)目的一系列結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)和過(guò)程，確保項(xiàng)目有效的交付使用，徹底達(dá)到充分效用和利益實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，項(xiàng)目治理是一種制度框架，體現(xiàn)了項(xiàng)目參與各方和其他利益相關(guān)方之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度安排，在此框架下完成一個(gè)完整的項(xiàng)目交易。（嚴(yán)玲）項(xiàng)目制治理模式，就是公共部門依托這種項(xiàng)目治理的結(jié)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)治理的一種方式。公共項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的利益相關(guān)者一般說(shuō)來(lái)，由于公共項(xiàng)目的特點(diǎn)是政府通過(guò)公共投資為社會(huì)提供的公共品，其治理問(wèn)題所涉及主體應(yīng)該是一個(gè)利益相關(guān)體，包括：項(xiàng)目投資人(可以是政府，也可以是私人)、工程項(xiàng)目管理公司、承包商、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、咨詢工程師、債權(quán)人(銀行)、保險(xiǎn)公司、公眾(用戶)及社區(qū)等。公共項(xiàng)目治理的結(jié)構(gòu)分三級(jí)結(jié)構(gòu)公共項(xiàng)目治理模式的一般架構(gòu)項(xiàng)目治理模式包括內(nèi)部治理和外部治理兩大部分。內(nèi)部治理就是體現(xiàn)投資主體與其它工程項(xiàng)目直接利益群體之間的內(nèi)部決策過(guò)程和各利益相關(guān)者參與項(xiàng)目治理的方法和途徑。外部治理則是以項(xiàng)目其他利益相關(guān)者所構(gòu)成的外部市場(chǎng)環(huán)境來(lái)約束工程項(xiàng)目直接利益主體。對(duì)于公共項(xiàng)目而言，政府投資人居于決策地位，它在項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)中作用的發(fā)揮及其與公共項(xiàng)目治理中其它部分的關(guān)系是整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作的重要保障，因此公共項(xiàng)目外部治理中還應(yīng)該包括政府監(jiān)督機(jī)制。運(yùn)動(dòng)型治理概念與程序本質(zhì)和淵源弊端并改進(jìn)概述“運(yùn)動(dòng)型”治理是政府公共事務(wù)治理的傳統(tǒng)模式。我國(guó)“運(yùn)動(dòng)型”治理的稱謂繁多。從經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域到刑事(行政)執(zhí)法領(lǐng)域，再到社會(huì)治理領(lǐng)域，各種口號(hào)式、運(yùn)動(dòng)式的“突擊檢查”、“集中整治”、“統(tǒng)一行動(dòng)”、“嚴(yán)打”等“專項(xiàng)治理”層出不窮，“運(yùn)動(dòng)型”治理儼然已成為政府治理的常見(jiàn)模式。盡管“運(yùn)動(dòng)型”治理可能在短時(shí)間內(nèi)取得顯著成效，但它是一種無(wú)規(guī)則可循或有規(guī)則不循的非常態(tài)化管理。過(guò)程從過(guò)程上來(lái)看，“運(yùn)動(dòng)型”治理的大體程序如下：首先，有重大社會(huì)問(wèn)題發(fā)生引起有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的高度重視；然后，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)作出重要指示，下級(jí)主管部門召開(kāi)緊急會(huì)議出臺(tái)“從重、從嚴(yán)、從快”處理特定事件的專門文件，部署專項(xiàng)整治行動(dòng)；進(jìn)而，政府相關(guān)職能部門聯(lián)合在一起，在全行業(yè)、全系統(tǒng)、全地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行聲勢(shì)浩大的政治動(dòng)員，掀起一場(chǎng)轟轟烈烈的行政檢查和行政處罰行動(dòng)雷厲風(fēng)行地對(duì)不法行為進(jìn)行集中清剿（如打擊盜版，由全國(guó)“掃黃打非”工作小組辦公室、文化部、新聞出版總署、國(guó)家版權(quán)局、國(guó)家工商行政管理總局、公安部、建設(shè)部、監(jiān)察部等八大部門于7月12日頒布的聯(lián)合公告已經(jīng)深入到全國(guó)各地。該聯(lián)合公告指出：八部門將在繼續(xù)嚴(yán)厲打擊各類非法出版活動(dòng)的同時(shí)，在全國(guó)開(kāi)展為期100天左右的集中打擊盜版音像和計(jì)算機(jī)軟件制品行動(dòng)，以下簡(jiǎn)稱“反盜版百日行動(dòng)”）；同時(shí)，為了確保治理的成效上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以督導(dǎo)、檢查或驗(yàn)收者的身份對(duì)下級(jí)主管部門的治理成果進(jìn)行驗(yàn)收；最后，開(kāi)會(huì)總結(jié)表彰，撰寫成果報(bào)告，向全社會(huì)公布“專項(xiàng)治理”的一系列數(shù)字宣布整治取得豐碩成果。本質(zhì)從本質(zhì)上來(lái)看，盡管“運(yùn)動(dòng)型”治理可能在短時(shí)間內(nèi)取得顯著成效，但它是一種“無(wú)規(guī)則可循或有規(guī)則不循的非常態(tài)化管理”。而且在一定程度上同政府的行為隨意。政府的一些官員辦事因人而異有一定的相關(guān)性”閣。當(dāng)這種針對(duì)特定事件，集中大量人力、財(cái)力、物力，在特定時(shí)間、空間進(jìn)行颶風(fēng)式大檢查、大整頓的治理方式較為普遍時(shí)我們不得不承認(rèn)“運(yùn)動(dòng)型”治理儼然已成為政府治理公共事務(wù)的常見(jiàn)模式?！斑\(yùn)動(dòng)型”治理的邏輯根源1，從傳統(tǒng)的社會(huì)治理路徑來(lái)看，遺傳下來(lái)的體制框架使中國(guó)公共治理產(chǎn)生了嚴(yán)重的“路徑依賴”。建國(guó)以后，中國(guó)公共治理的制度供給嚴(yán)重匱乏，國(guó)家不得不采取高度控制的集權(quán)模式政府治理手段和治理行為帶有相當(dāng)?shù)碾S意性?！斑\(yùn)動(dòng)型”治理在響亮口號(hào)的鼓舞與廣泛社會(huì)動(dòng)員力量的支持下以極大的力度對(duì)社會(huì)治理中的突出問(wèn)題進(jìn)行控制和打壓，以取得暫時(shí)的管理成效。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的法制建設(shè)得以加強(qiáng)。公共治理的制度供給不足態(tài)勢(shì)極大改觀。但是，“運(yùn)動(dòng)型”治理的思維邏輯仍然根深蒂固，政府的治理行為并沒(méi)有隨法制建設(shè)的改善而完全走向規(guī)范化，對(duì)具體的社會(huì)問(wèn)題仍然傾向于采取“運(yùn)動(dòng)型”治理模式。中國(guó)的公共治理陷入了“突擊解決一迅速見(jiàn)效一問(wèn)題反彈一再突擊解決一再反彈”的惡性循環(huán)之中。2從現(xiàn)行的體制邏輯來(lái)看，“運(yùn)動(dòng)型”治理是積極落實(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示與命令的應(yīng)然表現(xiàn)。在中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，公共治理模式實(shí)際上是沿著人治向政策之治、再向法治轉(zhuǎn)變的路徑不斷演化。盡管中國(guó)正努力構(gòu)建一個(gè)法治社會(huì)，但是公共治理模式?jīng)]有完全實(shí)現(xiàn)從政策之治向法治的轉(zhuǎn)換在實(shí)踐過(guò)程中仍帶有強(qiáng)烈的人治色彩?！斑\(yùn)動(dòng)型”治理的動(dòng)力機(jī)制來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某一社會(huì)問(wèn)題的高度重視。如果說(shuō)建國(guó)后的一段時(shí)期內(nèi)是因?yàn)橹卫頇C(jī)制缺乏以及規(guī)章制度不健全導(dǎo)致公共治理失范的話，那么在轉(zhuǎn)型期，雖然治理機(jī)制不斷優(yōu)化，規(guī)章制度不斷完善但是執(zhí)行權(quán)威不能夠堅(jiān)持規(guī)范造成治理的混亂和失效。公共治理無(wú)法對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變化所帶來(lái)的各種沖突予以有效地回應(yīng)只能在“無(wú)所作為”和“運(yùn)動(dòng)式”整治兩極之間徘徊，期望的社會(huì)和諧也只是治理過(guò)程中短暫的一瞬，難以持續(xù)。3從政府行為的動(dòng)機(jī)選擇來(lái)看，“運(yùn)動(dòng)型”治理意味著政府將短期的“政績(jī)”目標(biāo)作為其行為的出發(fā)點(diǎn)。眾所周知公共治理機(jī)制不能建立在過(guò)于功利性的基礎(chǔ)之上，必須超越公共部門自身的私利。一旦制度建立在功利性的基礎(chǔ)之上。那么隨著官員個(gè)人利益的凸顯與變化公共治理機(jī)制必然是多變的、脆弱的，并且是令人難以接受的。在“運(yùn)動(dòng)型”治理過(guò)程中，部分政府官員往往傾向于強(qiáng)加某種秩序發(fā)布種種指令：力求樹(shù)立在傳媒中的形象，搞象征性的政治，大張旗鼓地宣傳其治理“政績(jī)”，把政府工作中更為實(shí)際的要素放到一邊。以功利性為出發(fā)點(diǎn)的公共治理運(yùn)作模式必將陷入“合法性危機(jī)”，更無(wú)法達(dá)到公眾期望的善治狀態(tài)。弊端：1“運(yùn)動(dòng)型”治理不僅行政成本高，而且大多治標(biāo)不治本，治理效果差。在“運(yùn)動(dòng)型”治理框架內(nèi)，政府往往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，事先缺乏全面、科學(xué)的研究與規(guī)劃，盲目調(diào)動(dòng)人力、物力、財(cái)力，必然造成行政資源的極大浪費(fèi)，行政成本高昂。政府對(duì)某一特定問(wèn)題的過(guò)度關(guān)注往往以犧牲日常事務(wù)的管理為代價(jià)，暴露了職能部門日常管理工作的“不作為”，使得特定公共問(wèn)題久拖不決，特定問(wèn)題看似解決，但只是一時(shí)之效。周期性、階段性的“運(yùn)動(dòng)型”治理強(qiáng)化了治理主體與治理對(duì)象在“突擊檢查”與“靈活應(yīng)對(duì)”策略框架下的博弈行為，對(duì)違法者的威懾效用遞減，降低了公共治理的整體效益?！盎春又挝邸本褪恰斑\(yùn)動(dòng)型”治理失效的典型。運(yùn)動(dòng)式治理中的高效運(yùn)轉(zhuǎn)、協(xié)手聯(lián)動(dòng)，由于并沒(méi)有形成日常的制度規(guī)范，在運(yùn)動(dòng)過(guò)后就變成了推三阻四，低效低能，結(jié)果10年治淮成效不彰圓。2“運(yùn)動(dòng)型”治理容易滋生官僚主義作風(fēng)，強(qiáng)化權(quán)力尋租行為?！斑\(yùn)動(dòng)型”治理動(dòng)輒把問(wèn)題“上升到政治高度”由此助長(zhǎng)了公共治理的隨意性、形式化和政治化，使得治理手段缺乏必要的合理性與合法性，法律淪為公共治理的工具而不是約束政府行為的規(guī)范。治理的隨意性意味著公共權(quán)力缺乏法律的規(guī)制與社會(huì)的監(jiān)督，關(guān)于利益再分配的治理政策頻繁變化，為權(quán)力尋租提供了適宜的溫床。公共權(quán)力不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)為公民提供公共服務(wù)的目的。反而讓部分公共治理主體將其部門化、個(gè)人化。一個(gè)顯著的例子就是對(duì)“網(wǎng)吧”的“運(yùn)動(dòng)型”治理，其背后隱藏著巨大的尋租空間。部分執(zhí)法部門疏于執(zhí)法、怠于履行職責(zé)，對(duì)問(wèn)題避重就輕甚至為違規(guī)經(jīng)營(yíng)者架起“保護(hù)傘”。一旦發(fā)生重特大事故便進(jìn)行“地毯式”檢查，不論合法還是非法經(jīng)營(yíng)，一律“全行業(yè)停業(yè)整頓”。而整治運(yùn)動(dòng)的期限一過(guò)，非法經(jīng)營(yíng)仍舊相當(dāng)普遍。3“運(yùn)動(dòng)型”治理容易違背法治原則，危害個(gè)人權(quán)利?！斑\(yùn)動(dòng)型”治理的臨時(shí)性、運(yùn)動(dòng)性、反復(fù)性特點(diǎn)與法治的穩(wěn)定性、規(guī)范性、確定性要求背道而馳?！斑\(yùn)動(dòng)型”治理是一種事前疏于管理、事后矯枉過(guò)正的治理方式閻，它用臨時(shí)政策、口頭指示代替長(zhǎng)久生效的法律原則和制度規(guī)范，使得法律制度變成了可松、可緊、可寬、可嚴(yán)、可硬、可軟的橡皮泥。在政府管理實(shí)踐中，“運(yùn)動(dòng)型”治理不但難以維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益，而且時(shí)常法外行事，侵犯公民個(gè)人合法權(quán)利。這方面最為明顯的例子莫過(guò)于“嚴(yán)打”。在政策運(yùn)行過(guò)程中，有些部門對(duì)“嚴(yán)打”政策目標(biāo)定位模糊，將其作為純粹的政治性任務(wù)來(lái)抓，使法律變得過(guò)于隨意，更有甚者竟突破法定刑限度，不僅對(duì)嚴(yán)打范圍內(nèi)的犯罪分子施以重刑，而且就連一般刑事犯罪在嚴(yán)打期間也常常從重處罰，實(shí)行“水漲船高”；把衡量嚴(yán)打成效的標(biāo)準(zhǔn)界定為“抓得多，判得重”用。案件審理重效率輕程序，辦案質(zhì)量下降，公正性不足個(gè)人的正當(dāng)權(quán)利難以得到有效保障。（重慶打黑）4“運(yùn)動(dòng)型”治理將對(duì)自發(fā)秩序與一般規(guī)則產(chǎn)生嚴(yán)重破壞。哈耶克認(rèn)為，社會(huì)秩序分為“自生自發(fā)的秩序”和“人造的秩序”。導(dǎo)向自生自發(fā)秩序的協(xié)調(diào)與和諧，必定涉及到一般性規(guī)則的問(wèn)題如果要達(dá)到社會(huì)的自我協(xié)調(diào)，那么社會(huì)秩序的參與者就必須共用某些規(guī)則并嚴(yán)格遵循這些行為規(guī)則。相反?！叭嗽斓闹刃颉眲t是一種命令與服從的等級(jí)關(guān)系，在這種關(guān)系中，命令詳盡地規(guī)定了每個(gè)成員的具體活動(dòng)舊?！斑\(yùn)動(dòng)型”治理試圖通過(guò)行政權(quán)力構(gòu)建某種強(qiáng)制性秩序，但卻破壞了自發(fā)形成的社會(huì)秩序、政治秩序和市場(chǎng)秩序。強(qiáng)制性秩序無(wú)法成為約束個(gè)人行為的規(guī)范反而為違法者提供了一種強(qiáng)烈的心理暗示：平時(shí)的違法行為不會(huì)受到懲罰?！斑\(yùn)動(dòng)型”治理期間只要采取游擊策略，便可逃避懲罰，由此導(dǎo)致社會(huì)秩序極度扭曲；強(qiáng)制性秩序也無(wú)法成為政府官員恪盡職守的規(guī)范，反而為部分官員逃避公共責(zé)任提供了借口：平時(shí)可以怠于履責(zé)，關(guān)鍵時(shí)刻只要來(lái)個(gè)“集中打擊”、“轟轟烈烈的大會(huì)戰(zhàn)”就可以制造“規(guī)模效應(yīng)”、“眼球效應(yīng)”，取得不俗的“政績(jī)”，由此導(dǎo)致政治秩序嚴(yán)重失范：強(qiáng)制性秩序更無(wú)法成為市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行的制度性基礎(chǔ)對(duì)市場(chǎng)秩序的極左或極右整治顯示出這樣一種奇怪現(xiàn)象：?jiǎn)栴}發(fā)生之前，是“政府最小化”狀態(tài)政府對(duì)市場(chǎng)上發(fā)生的破壞游戲規(guī)則行為聽(tīng)之任之，無(wú)所作為；問(wèn)題發(fā)生之后，是“政府最大化”狀態(tài)。政府幾乎耗費(fèi)所有的資源去應(yīng)對(duì)某一問(wèn)題整個(gè)市場(chǎng)規(guī)則為此停擺。政府與市場(chǎng)為此都付出了太多的代價(jià)。5“運(yùn)動(dòng)型”治理將會(huì)削弱政府的公信力。政府合法性的來(lái)源之一是其強(qiáng)烈的公共責(zé)任意識(shí)，而這種公共責(zé)任又帶有明顯的時(shí)間維度。即構(gòu)建公共事務(wù)治理的“全天候”長(zhǎng)效機(jī)制從而保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。