農(nóng)村承包土地的產(chǎn)權(quán)收益與經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查.doc

農(nóng)村承包土地的產(chǎn)權(quán)收益與經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查戴少杰 2003年10月23日至25日，我們就農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題在煙臺(tái)市牟平區(qū)進(jìn)行了相關(guān)調(diào)查。牟平地處膠東半島東北部，西靠煙臺(tái)，東臨威海，南連乳山，北與大連隔海相望，交通便利，在山東屬于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)。這個(gè)地區(qū)在地理上兼有平原、丘陵、山地和海洋的特征，在農(nóng)地使用上涉及糧油、果品、蔬菜等糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的種植，明了這一地區(qū)的基本情況，我國(guó)其他類似地區(qū)的情況大致相差不遠(yuǎn)。 在調(diào)查對(duì)象的選擇上，我們遵循的是典型調(diào)查的方法。就調(diào)查的典型而言，毛澤東認(rèn)為可以區(qū)分為三種：先進(jìn)的、中間的和落后的。如果能夠依據(jù)這種分類，掌握每類典型的基本情況，他認(rèn)為即可知曉一般的情形。在搜集研究對(duì)象的有關(guān)資料時(shí)，我們使用的是訪談法。本來，在調(diào)查之前，我們就有關(guān)的問題設(shè)計(jì)了問卷。但是，在調(diào)查過程中由于兩方面的原因，我們放棄了問卷調(diào)查的方式：一是被調(diào)查者的文化水平有限，無法獨(dú)立完成問卷的填寫；二是有些被調(diào)查者存在不合作的心理。采用訪談法一則容易和被調(diào)查者溝通，盡可能消除對(duì)方的抵觸情緒，從而使調(diào)查過程靈活可控，成功率較高；二則可以消除被調(diào)查者文化水平有限這一因素的約束，擴(kuò)大被調(diào)查者的范圍。不過，由于被調(diào)查者的主觀原因，訪談法也存在結(jié)果易有偏誤的缺點(diǎn)。為了克服這一缺陷，在條件允許的情況下，我們盡可能向多個(gè)不同的被調(diào)查者了解情況，力爭(zhēng)搜集到客觀真實(shí)的資料。 依據(jù)毛澤東提供的標(biāo)準(zhǔn)，我們選擇了孫各莊、陡崖和馬家泊三個(gè)比較典型的村莊作為調(diào)查的對(duì)象。這三個(gè)村莊由于在自然環(huán)境和地理位置上存在差異，在各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中選擇了不同的道路，反映在農(nóng)地使用上便表現(xiàn)出不同的特征。 一、三個(gè)村莊的土地使用狀況 （一）、孫各莊的土地使用狀況 孫各莊村位于牟平城區(qū)東北方向約20公里處，其東北和東南皆是山地，村莊坐落在丘陵和山地之間較為平緩之處，屬于牟平的“內(nèi)陸”地區(qū)。孫各莊和牟平之間僅有一條公路相連，交通不甚便利。全村原有住戶約200戶，人口約500人，耕地面積約1430畝，全部屬于丘陵地。無論從地理環(huán)境、自然資源還是從交通條件上來看，孫各莊都無先天優(yōu)勢(shì)可言。 雖然在人均耕地面積上孫各莊村在牟平地區(qū)處于前列，但是，由于耕地的稟賦較低，孫各莊村并沒有花大力氣在土地上做文章。自1980年始，孫各莊村就開始發(fā)展村辦企業(yè)。到1995年，經(jīng)山東省體改委的批準(zhǔn)，原村辦企業(yè)擴(kuò)展為山東九發(fā)集團(tuán)公司。1998年，集團(tuán)公司發(fā)起并控股的山東九發(fā)食用菌股份有限公司的股票在上海證交所正式掛牌上市。在二十多年發(fā)展的基礎(chǔ)上，原村辦企業(yè)已經(jīng)成長(zhǎng)為跨食品、藥業(yè)、機(jī)械、建筑、運(yùn)輸、生物工程、基因工程、對(duì)外貿(mào)易等領(lǐng)域的綜合性集團(tuán)公司。截止到1999年底，公司擁有總資產(chǎn)5.2億，年銷售收入2.5億，進(jìn)出口總額2000萬美元。擁有實(shí)力如此雄厚的經(jīng)濟(jì)靠山，孫各莊村在農(nóng)地使用上自然表現(xiàn)出一些自己獨(dú)有的特點(diǎn)。 1993年之前，孫各莊的村民在承包土地時(shí)并未和發(fā)包方簽訂正式的書面合同。因此，村民和發(fā)包方的關(guān)系處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，主動(dòng)權(quán)掌握在發(fā)包方手中。直到1993年，村民和發(fā)包方之間的承包關(guān)系才由正式的書面合同固定下來。1998年，承包合同到期后，村集體將耕地收回，由九發(fā)集團(tuán)統(tǒng)一負(fù)責(zé)綠化。而村民或者轉(zhuǎn)為九發(fā)集團(tuán)的職工，或者出外打工。村民原來所需繳納的一切費(fèi)用轉(zhuǎn)由九發(fā)集團(tuán)承擔(dān)。除此之外，上年紀(jì)的村民，九發(fā)集團(tuán)每年還補(bǔ)貼600元。對(duì)于原來種植果樹的農(nóng)戶，如果承包合同到期后愿意繼續(xù)承包，村集體并不禁止。除了保證綠化外，他們并不需要履行任何義務(wù)?，F(xiàn)在，孫各莊村大概只有7、8家農(nóng)戶繼續(xù)種植果樹。據(jù)接受我們調(diào)查的姜老漢介紹，管理這些果樹的大多是些上了年紀(jì)但又閑不住的村民。以姜老漢為例，他家有8畝蘋果園，平時(shí)只有他和老伴兩個(gè)人管理，到農(nóng)忙時(shí)兒子兒媳才回來幫忙。姜老漢今年65歲，老伴也60多了。姜老漢說，種果樹不掙錢。今年他家的8畝果園投入近一萬元，收益卻只有六、七千元。姜老漢強(qiáng)調(diào)，今年還算風(fēng)調(diào)雨順。 （二）、陡崖的土地使用狀況 陡崖村位于牟平城區(qū)西北方向約20公里處，地勢(shì)相對(duì)平緩，只有東面是山地，且相距較遠(yuǎn)。陡崖村也屬于牟平的“內(nèi)陸”地區(qū)，村中至今還沒有通公路，相對(duì)閉塞。全村約有620農(nóng)戶、1600余人，耕地面積近2900畝，水澆地1000畝左右。陡崖村的耕地分為三等，每等六級(jí)，共十八級(jí)，主要種植小麥、玉米、大豆等糧食作物和花生、蘋果等經(jīng)濟(jì)作物。 陡崖村的土地承包始于1984年。1988年原承包合同到期后延長(zhǎng)了十五年。起初，陡崖村的土地承包只是一種口頭約定，1999年區(qū)政府搞土地承包順延時(shí)，才有了比較規(guī)范的書面合同。在土地承包合同中，發(fā)包方為村委會(huì)，承包方為農(nóng)戶。這些年來，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)在陡崖村雖然沒有形成一定的規(guī)模，但確實(shí)存在，并且已經(jīng)有了一些習(xí)慣性的做法。陡崖村土地流轉(zhuǎn)的形式主要有轉(zhuǎn)讓、互換和“反租倒包”等。就轉(zhuǎn)讓而言，只有在征得發(fā)包方同意且保證不改變耕地用途的情況下才可以進(jìn)行。就互換來看，承包方毋需征得發(fā)包方的同意，但是需要辦理登記手續(xù)。至于“反租倒包”，必須有承包方的同意。承包方不同意的，村委會(huì)不得強(qiáng)制實(shí)行。但是，在實(shí)際操作中，村委會(huì)通常利用互換的手段達(dá)到反租的目的。也就是說，某一區(qū)域內(nèi)的大部分農(nóng)戶同意反租，但是個(gè)別農(nóng)戶不愿意，在此情況下，村委會(huì)首先需要了解地塊不在此區(qū)域的農(nóng)戶是否有愿意反租的，如果有的話，村委會(huì)協(xié)調(diào)兩家互換，雙方互換后，村委會(huì)再進(jìn)行反租。一般情況下，“反租倒包”的程序是，先由村委會(huì)和農(nóng)戶簽訂反租合同，再由村委會(huì)和承包商簽定承包合同。據(jù)介紹，“反租倒包”所得的收益在扣除農(nóng)戶應(yīng)繳納的農(nóng)業(yè)稅后，全部歸農(nóng)戶所有。目前，陡崖村共有450余畝的耕地實(shí)行了“反租倒包”。其中，400畝一等地于2000年春季倒包給一承包商搞綠化樹開發(fā)，每畝的年租金為260元，扣除農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)戶一畝地每年可得200元，每年結(jié)算；30畝二等地于2002年秋季倒包給一承包商種植梨樹，每畝的年租金為300元，扣除農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)戶一畝地每年可得240元，每年結(jié)算；另外的20多畝為三等地，2002年秋季以每畝年租金200元的價(jià)格承包給一開發(fā)商開發(fā)速成楊（一種綠化樹），扣除農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)戶每畝地一年可得150元，也是每年結(jié)算。按照陡崖村委會(huì)一位會(huì)計(jì)的說法，“反租倒包”對(duì)農(nóng)戶還是挺劃算的。他給我們算了一筆帳：年景好的時(shí)候，一畝一級(jí)一等的耕地一年的收入才300元左右，扣除農(nóng)業(yè)稅和勞動(dòng)力成本后基本沒有收益，年景差的時(shí)候，種地還要倒貼；而在“反租倒包”的情況下，農(nóng)戶毋需任何投入就可以得到一筆固定的收入，并且旱澇保收。不過，開發(fā)商愿意來陡崖村承包土地的不多。對(duì)此，這位會(huì)計(jì)頗有些遺憾。由于種地不掙錢，陡崖村的耕地一般由老人、婦女耕種，年輕勞力大多出外打工，只是在農(nóng)忙的時(shí)候才回來幫幾天忙。所以，在陡崖村種地現(xiàn)在成了副業(yè)，而打工卻成為農(nóng)戶的主要收入來源。 （三）、馬家泊的土地使用狀況 馬家泊村原來距牟平城區(qū)僅一里路。近幾年，隨著城市建設(shè)的發(fā)展，馬家泊與牟平城已經(jīng)連為一體。馬家泊原有住戶約60戶，人口約200人，耕地面積200畝左右。最初，村委會(huì)在搞土地承包時(shí)并沒有和農(nóng)戶簽訂書面合同。十年前村委會(huì)將農(nóng)戶承包到期的土地收回搞房地產(chǎn)開發(fā)，只留出30多畝耕地作為農(nóng)戶的菜地。無地可種的村民年輕力壯的出外打工，上年紀(jì)的（男60歲、女55歲）由村集體每月補(bǔ)貼80元。村民除水電費(fèi)自己負(fù)擔(dān)外，其他需要繳納的費(fèi)用由村集體承擔(dān)。在房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)中，馬家泊村集體共建住宅樓8棟，每棟50戶，每戶平均8090平方米，共計(jì)34000多平方米。其中的5000多平方米用于出租，其余的全部出售。每平方米的年租金為7080元，售價(jià)為800900元。大致推算，由于耕地用途的轉(zhuǎn)變，馬家泊村集體僅賣房款一項(xiàng)便可得2000多萬元，每年的房屋租金也有40余萬元。 二、三個(gè)村莊所反映出的問題 從三個(gè)村莊的調(diào)查情況來看，就土地承包而論，存在一個(gè)帶有共性的問題：在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，承包合同不規(guī)范，僅僅體現(xiàn)為雙方的口頭協(xié)議。由于發(fā)包方是以國(guó)家權(quán)力為后盾的村委會(huì)，承包方只是彼此獨(dú)立的單個(gè)農(nóng)戶，這樣做的后果，必然使承包方的權(quán)益處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，很容易受到傷害。馬家泊村委會(huì)收回農(nóng)戶的承包地搞房地產(chǎn)開發(fā)，不能說與這種做法沒有關(guān)系。具體到每一個(gè)村莊而言，我們也可以發(fā)現(xiàn)一些帶有地方性的問題。 從孫各莊的情況來看，雖然九發(fā)集團(tuán)承擔(dān)了農(nóng)地上的一切負(fù)擔(dān)，但是，絕大多數(shù)村民依然不愿意種地。表面上看，這似乎是一個(gè)非常奇怪的現(xiàn)象。然而，這并不是什么難以解釋的問題。姜老漢的話一語(yǔ)破的：種地不掙錢。既然種地沒收益或者說收益比從事其他職業(yè)要小，并且種地的強(qiáng)制又不存在，一般情況下，如果有選擇的可能，就不會(huì)有人選擇種地。在這樣的前提下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也就失去了動(dòng)因。因?yàn)槿魏螜?quán)利的流轉(zhuǎn)只有在對(duì)雙方有利的條件下才有可能發(fā)生。就孫各莊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境而論，種地和其他職業(yè)（比如打工）相比顯然失去了比較優(yōu)勢(shì)，自然也就吸引不到勞動(dòng)力和資金。 陡崖村雖然存在土地流轉(zhuǎn)，而且土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格也有上漲的趨勢(shì)，但是難以形成較大的規(guī)模。這一方面與承包商對(duì)土地的投資期望有關(guān)，另一方面也受當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)大環(huán)境的制約。如果對(duì)土地的投入無法獲得當(dāng)?shù)厣鐣?huì)條件下的平均利潤(rùn)，那么社會(huì)資金就不會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)有太大的興趣。另外，在陡崖村，稍微成規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)都是采用“反租倒包”的形式。但是，由于這種做法為中央所明令禁止，當(dāng)?shù)氐母刹慷冀^口不提“反租倒包”一詞，并且也不承認(rèn)他們的做法屬于“反租倒包”。不過，如果“反租倒包”確實(shí)做到了“平等協(xié)商、自愿、有償”，而且確實(shí)能夠給農(nóng)戶帶來收益，那又為什么要禁止？ 馬家泊“近水樓臺(tái)先得月”，憑借地理位置上的優(yōu)勢(shì)，搞起了房地產(chǎn)開發(fā)。由于缺乏足夠的信息，這種做法的合法性我們無法判斷。但是，有一點(diǎn)可以肯定的是，馬家泊村民的土地承包權(quán)被輕易地“合法”剝奪了。而且，村民從房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中并沒有得到什么好處。我們一方面在理論上強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的集體所有，另一方面在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中卻又發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民是無法在集體所有權(quán)的行使上發(fā)揮作用的。這要么是因?yàn)槔碚撋系膯栴}，要么是由于制度設(shè)計(jì)上的缺陷。需要強(qiáng)調(diào)的是，從馬家泊的個(gè)案中可以看出，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有保障的前提下，談?wù)摻?jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)其實(shí)是一件毫無意義的事。 三、本次調(diào)查的啟示及對(duì)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度的反思 大體上說，我們或許可以從這樣兩個(gè)方面來總結(jié)本次調(diào)查的意義： （一）、啟示 1、在農(nóng)村地區(qū)，如果沒有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)中心，土地甚至農(nóng)民的命運(yùn)就有可能操縱在別人手中。孫各莊和陡崖的對(duì)比可以說明這一點(diǎn)。 2、對(duì)于任何制度都應(yīng)當(dāng)具體到微觀的層面進(jìn)行考察。這一點(diǎn)在我們國(guó)家的農(nóng)村地區(qū)尤其需要強(qiáng)調(diào)。一方面是因?yàn)槲覈?guó)各地的農(nóng)村情況相當(dāng)復(fù)雜，發(fā)展也不均衡，甚至相差懸殊；另一方面，任何制度都是有邊界的，沒有放之四海而皆準(zhǔn)的東西，越具有操作性的制度，地方性特征越突出。尤其是，我國(guó)的農(nóng)村政策在中央是一種指導(dǎo)，在地方就成為一種強(qiáng)制。如果在制度設(shè)計(jì)上顧及不到農(nóng)村的一些差異性，就很有可能在具體實(shí)施中產(chǎn)生我們不愿意看到的后果。 3、土地從它的成果中獲得它的價(jià)值。如果把土地升值的希望寄托于土地流轉(zhuǎn)制度，顯然有本末倒置的嫌疑。土地之所以在有的農(nóng)村地區(qū)成為一項(xiàng)負(fù)資產(chǎn)，關(guān)鍵的原因不在于土地有沒有流轉(zhuǎn)或者能不能流轉(zhuǎn)。 （二）、反思 當(dāng)然，我們無法斷言孫各莊、陡崖和馬家泊的現(xiàn)象在牟平具有普遍意義，更不能說本此調(diào)查必然會(huì)有助于我們把握全國(guó)的土地流轉(zhuǎn)問題。但是，可以肯定的是，這三個(gè)村莊在農(nóng)地使用上所反映出的問題，至少可以為我們提供反思土地流轉(zhuǎn)制度的進(jìn)路。 1、從制度的層面考察，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)只是在承包權(quán)具有排他性的前提下才有意義。理論上講，任何權(quán)利都應(yīng)當(dāng)是排他的。但是，基于我國(guó)土地公有的價(jià)值預(yù)設(shè)，承包權(quán)的排他性先天不足，這就必然會(huì)給權(quán)利主體帶來相當(dāng)大的制度風(fēng)險(xiǎn)。在此前提下，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的任何制度建構(gòu)都將因?yàn)槿狈?