國內外危險品航空運輸管理體系的探討..doc

收稿日期:2005-05-11;修回日期:2005-08-05作者簡介:杜珺(1964-,女,湖北黃岡人,副教授,碩士,研究方向為民航危險物品運輸管理,航空事故應急救援與響應.0引言近年,隨著國民經濟的發(fā)展和對外開放的不斷深入,各國間的貿易往來日趨頻繁,由此帶動了航空貨運市場的蓬勃發(fā)展,國內危險品航空運輸的需求旺盛。隨之而來危險品運輸問題也日益突出,其中旅客違規(guī)攜帶危險品登機或郵件中夾帶危險品,造成在航空器內失火、冒煙;托運人以非危險品品名托運危險品,不按要求包裝和標識,致使危險品泄漏,造成地面操作人員受傷、航空器受損。為保障危險品航空運輸安全,中國在2004年9月1號正式頒布了中國民航航空危險品運輸管理規(guī)定,危險品航空運輸從此走上了法規(guī)化、正規(guī)化的道路。發(fā)達國家在危險品航空運輸方面有豐富的經驗,為加強危險品航空運輸的監(jiān)督管理,確保民航運輸安全,了解國內外危險品運輸管理的異同十分必要。以荷蘭、德國1為例,就危險物品航空運輸的法律體系、培訓、管理機構與監(jiān)察制度等方面進行比較。1法律體系健全的法律體系是危險物品航空運輸管理的關鍵和基礎。危險品航空運輸管理的法律體系包括3個層次:首先是國際公約和國際標準,即聯合國的危險品建議書(UN Recommendation 、國際原子能機構(IAEA 的放射性物質安全運輸規(guī)則(IAEA ST -1,國際民航組織的附件十八危險物品的安全航空運輸及其危險物品安全航空運輸技術細則,國際航協的危險物品規(guī)則DGR 也是國際上通行的技術標準。其次是國家法律,即各國的民用航空法、航空運輸法、危險物品運輸規(guī)章等,這些根本性法律規(guī)定了危險物品運輸活動的一系列規(guī)范和要求,一般由國家的立法機構制訂和頒布。第3層次即為各國交通運輸部門或民航局制訂的危險物品運輸政府規(guī)章或業(yè)務標準2。荷蘭危險品運輸法律體系將國際公約作為其立法基礎,在國家立法方面,則主要是將國際民航組織附件十八和技術細則以及歐洲聯合航空規(guī)定(JAR -OPS 引入到國家法律之中,并加入了一些國內的要求。荷蘭危險物品法規(guī)定了空運、公路運輸和海運危險物品的一般要求,并且將國際民航組織附件十八及其技術細則列為該法的附件,從而賦予國際公約具有國內法的效力。德國的危險物品運輸法律體系:國際民航組織附件十八及其技術細則,國際航協DGR 德國國內外危險品航空運輸管理體系的探討杜珺(中國民用航空學院安全科學與工程學院,天津300300摘要:以荷蘭、德國為例,對其危險物品航空運輸的法律體系、培訓、管理機構與監(jiān)察制度等方面進行了分析。這兩個國家代表了歐洲危險物品航空運輸的體制不同卻同樣有效的管理模式。通過與中國現狀比較分析,得出中國民航危險品航空運輸在上述方面已接近,甚至在某些方面超過發(fā)達國家水平,中國民航有能力確保危險品航空運輸安全。關鍵詞:危險品;航空運輸;管理模式中圖分類號:V353文獻標識碼:B第23卷第5期中國民航學院學報Vol .23No .52005年10月JOURNAL OF CIVIL AVIATION UNIVERSITY OF CHINA October ,2005文章編號:1001-5000(200505-0034-04第23卷第5期杜珺:國內外危險品航空運輸管理體系的探討版作為危險物品航空運輸的技術操作手冊,但不具備法律強制力;德國會議通過的德國危險物品運輸法、德國空中航行法第27段,航空執(zhí)照法令第78段以及NFL47+48/99航空資料匯編(aeronautical information publication-AIP共同構成其國內法律體系。其中航空執(zhí)照法令賦予德國民航局LBA負責航空局頒布的JAR-OPS對德國也具有參照作用,而且有些內容已成為德國國家的法律。中國公共航空運輸企業(yè)運輸危險品的有關規(guī)定主要有國務院條例危險化學品安全管理條例、中華人民共和國民用爆炸物品管理條例、民航總局第121號令中國民用航空危險品運輸管理規(guī)定和中國民航規(guī)章CCARl21部公共航空運輸承運人運行合格審定規(guī)則等。此外,作為國際民航組織締約國,中國航空承運人實施危險品航空運輸還應遵守國際民航公約的相關要求,滿足國際民航公約附件十八及其技術細則的要求,以及在運行中按國際民航組織文件DOC9481機載危險品意外事件應急處置指導建立相應應急程序。其中中國民航航空危險品運輸管理規(guī)定是中國危險品航空運輸最主要的一部法規(guī),該規(guī)定是根據中華人民共和國民用航空法和國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定(國務院令第412令制定,共包括12章,64條。該規(guī)定完全滿足國際民航公約附件十八的要求,并以國際民航組織文件Doc9284危險品航空安全運輸技術細則作為技術支持文件,其中部分管理思路采納了美國、澳大利亞、加拿大等國家的先進管理制度和經驗,同時也強調了中國危險品航空運輸現狀和發(fā)展方向,具有很強的針對性。其宗旨是確保中國的危險品航空運輸管理在有序開展的基礎上逐步與國際接軌,可行性與先進性并重3。由此可見,中國危險品航空運輸法律體系已初步完善并接近發(fā)達國家水平。2運輸管理機構及監(jiān)察制度在荷蘭,1936年成立國家交通監(jiān)察局(RVI, 1992年危險物品監(jiān)察警署被并入到RVI中?，F在RVI隸屬于國家運輸部、公共事務部及水資源管理部。在民航、鐵路、水運系統中設有部門,具有準警察性的權力,由司法部簽發(fā)執(zhí)照。RVI聘用了50多名特殊危險物品專業(yè)領域的技術專家,對所有港口、鐵路和機場的所有類別的危險物品進行監(jiān)察。RVI在1996年設立了機場處,其任務是保障進、出荷蘭機場和在機場危險物品的運輸安全性。監(jiān)察員們根據法律規(guī)定和國際民航組織技術細則對公司進行審計,對危險物品的包裝、限量、文件、標簽、操作、承運人、旅客、郵件等進行監(jiān)察。危險物品運輸管理以荷蘭皇家航空公司(KLM為例進行說明, KLM專門成立了一個總體監(jiān)控、管理危險物品運輸的部門危險物品資格管理中心(dangerous goods competence center,簡稱DGCC。DGCC是一支12人組成的管理隊伍,人員構成為航空、公路、海運專家、放射性物品專家、審計員、JAR-OPS 質量保障經理、安全顧問、應急經理、事故分析員、危險物品監(jiān)察員、全球化各航站危險物品管理人員等,其中有6位危險物品監(jiān)察員。行使資格檢查、監(jiān)察,操作檢查和審計權利。其職責包括:為KLM制定危險物品運營標準,以3年為一個周期對所屬危險品網絡航站進行審計,針對不正常情況進行報告和采取立即糾正措施等。德國的危險物品管理機構:由德國交通部BMVBW(German DOT對各種形式的危險物品運輸實行統一協調,德國民航局(LBA負責航空領域危險物品的運輸管理工作。LBA下屬的空中交通與安全司中的危險物品管理處負責危險物品的具體監(jiān)察檢查工作。該處共有一名負責人和3名危險物品監(jiān)察員。其任務是監(jiān)督和檢查危險物品運輸法律法規(guī)的執(zhí)行情況,追究和改正各種違法違紀行為,審查培訓教材和培訓計劃,檢查培訓的質量;接收對各種豁免的申請等。中國由民航總局飛行標準司對危險品航空運輸實施監(jiān)管,總局航空安全技術中心危險品運輸管理室協助總局飛行標準司承擔日常監(jiān)管工作。為滿足專項整治的要求,完備危險品航空運輸監(jiān)管機構及人員的配置,各地區(qū)管理局飛行標準部門配備專職危險品運輸監(jiān)察員,負責本地區(qū)危險品航空運輸的監(jiān)督和管理工作;各地區(qū)管理局派出的安全監(jiān)督管理辦公室配備專職危險品運輸監(jiān)察員,負責地方危險品航空運輸的日常監(jiān)督管理35中國民航學院學報2005年10月工作。如圖1所示。此外,各級監(jiān)管機構還設立危險品航空運輸事故的報告電話/舉報電話,并向社會公布。各機場建立了危險品運輸事故的應急處置機構/程序并配備危險品專家;各航空承運人(包括其分、子公司指定專門的危險品運輸管理機構及人員,負責危險品運輸的管理、手冊的更新、組織培訓、危險品事件調查并向局方報告,如國貨航還有自己的危險品庫,其標準已超過某些發(fā)達國家水平。局方還實施持續(xù)監(jiān)督檢查,確保航空承運人根據國際民航公約附件十八及技術細則的要求,按危險品運輸手冊實施運行;確保各航空承運人及機場部門對有關危險品事故處置程序、方案熟悉,人員訓練到位。對于危險品航空運輸中的違法事件,有嚴密的事故調查與報告制度4。雖然,中國政府主管部門危險品監(jiān)察機構已形成總局管理局安監(jiān)辦的三級監(jiān)管機構,機構設置初步完善。但機場和航空承運人的相應監(jiān)察機構還有待完善,同時還需要加強硬件設施(如危險品庫房的建設以及加快應急處置程序和危險品事故調查與報告制度的形成步伐。3培訓國際民航組織附件十八及其技術細則都明確規(guī)定,所有危險物品航空運輸的從業(yè)人員或相關人員都應當根據技術細則的要求進行相應的培訓,并按期進行復訓。各國通過法律對培訓機構、培訓教員、培訓內容、培訓方式、培訓時間都做出了明確的規(guī)定,同時民航局還要對合格培訓人員的名單予以登記注冊,并發(fā)給相應的資格證書,作為從業(yè)人員從業(yè)的資質證明。培訓機構的設立、培訓教材的制訂都須得到民航主管部門的許可、批準。嚴格的培訓考試和執(zhí)照許可制度是危險物品航空運輸安全的根本保障。這些措施有效地保證了培訓的質量,確保從業(yè)人員準確理解危險物品航空運輸的法律法規(guī),確保航空飛行安全。荷蘭對危險物品運輸從業(yè)機構的認證、培訓和考試都做出了具體規(guī)定:從事危險物品運輸活動的托運人、承運人、貨運代理等必須從民航當局獲得許可。危險物品培訓考試由民航當局認可的培訓機構組織進行,民航局每2年對這些培訓機構進行一次審查。培訓機構的培訓內容必須經民航當局批準,培訓的對象包括托運人、承運人、貨運人員、包裝商、貨運代理、貨物地面代理公司,每2年進行知識更新。民航當局根據法規(guī)向個人和單位頒發(fā)認可證書,證書的有效期為18個月。荷蘭民航局建立危險物品航空運輸培訓與考試顧問委員會,并由民航局規(guī)定該委員會的具體工作職責、工作方式。德國危險物品培訓制度:國際民航組織的技術細則和JAR-OPS規(guī)定的針對相關人員的所有培訓項目都由民航局(LBA危險物品管理處控制和批準。培訓設有高、低兩種標準,高標準是培訓承運人的,低標準是培訓托運人、代理公司等的。德國不要求所有托運人都持有托運人的執(zhí)照,但可以通過對航空公司和收貨人的管理對他們進行有效控制。航空公司可以開辦培訓學校,所有的培訓教官必須每2年1次通過民航當局設立的專門考試,才能在培訓學校進行培訓教學。這意味著,在德國,培訓只有得到官方審批才可進行。在經過民航當局的許可和授權后,航空公司可以向經其培訓的托運人發(fā)證。中國危險品培訓制度由兩部分組成:一部分是由局方根據民航總局第121號令中國民用航空危險品運輸管理規(guī)定(CCAR-276部組織的對危險品監(jiān)察員的培訓。由于危險品航空運輸具有較強的國際性和專業(yè)性,危險品運輸監(jiān)察員要求具備較強的英語讀寫能力和較高的文化水平,熟悉國際民航組織和中國關于危險品航空運輸的相關政策、規(guī)章和標準,具有相關的業(yè)務能力和經驗,因此對監(jiān)察員培訓的目標要求較高。自CCAR-276部頒布以來,局方對監(jiān)察員雖經過了多次培訓,但監(jiān)察能力還有待提高;另一部分則是航空公司根據國際民航公約附件十八及其技術細則民航總局地區(qū)管理局安技中心飛標司地區(qū)管理局飛標處危險品運輸管理室安監(jiān)辦危險品監(jiān)察員圖1中國危險品監(jiān)管機構組織結構圖36第23卷第5期杜珺:國內外危險品航空運輸管理體系的探討的要求,按局方批準的危險品運輸訓練大綱和局方認可的危險品運輸手冊進行的對托運人、貨物收運、地面操作、機組、倉庫保管及安檢等人員及其代理人的培訓4。由于航空危險品運輸涉及航空公司的多個部門和人員,任何一個環(huán)節(jié)出現問題,都可能導致危險品事故,因此對從業(yè)人員的培訓目標要根據不同的崗位制定。目前中國除國航、東航等少數航空集團公司具有自主培訓能力外,大多數航空公司都面臨待訓人員多、師資嚴重不足的困境。航空公司應充分利用業(yè)內高校和研究機構的技術、師資資源,開展廣泛的培訓合作,對從業(yè)人員進行系統地培訓,提高公司開展危險品運輸的能力。4結語CCAR-276實施近一年來,中國民航危險品空運從禁到開,從無序到有章可循,經歷了艱苦的起步階段,并有了長足進步和發(fā)展。雖然,尚有許多問題還待解決,與國際先進水平相比還存在差距。但中國民航在危險物品航空運輸的法律體系、培訓、管理機構與監(jiān)察制度等方面都已明確了正確的發(fā)展目標,相信在民航人的共同努力下,中國民航危險品空運水平將接近或超過發(fā)達國家。參考文獻:1解興權.危險物品航空安全運輸的管理體制J.國際航空,2001,(12:4345.2張樹華.危險物品的航空運輸J.中國民用航空,2002,(10:7679.3丁宏梁,孫本芳.中國危險品航空運輸管理從此有法可依N.中國民航報,2004-08-17(3.4中國民用航空總局.關于加強危險品航空運輸監(jiān)管工作的通知Z.北京:中國民用航空總局,2004.Study on Domestic&Foreign Dangerous Goods AirTransportation Management SystemDU Jun(College of Safety Science&Engineering,CAUC,Tianjin300300,ChinaAbstract:Taking Netherlands and Germans practice as an example,the paper analyses their law s