來自農(nóng)村土地法律制度的調(diào)查

來自農(nóng)村土地法律制度的調(diào)查來自農(nóng)村土地法律制度的調(diào)查 作為教育部人文社科 十五 第一批規(guī)劃研究課題 農(nóng) 村土地法律制度研究 的基礎(chǔ)工作是田野調(diào)查 在課題組項(xiàng)目主 持人 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副校長(zhǎng) 博士生導(dǎo)師陳小君教授 的籌劃下 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商法學(xué)科中青年師生共五十多 位 分成 14 個(gè)小組 從 xx 年 9 月下旬開始 以我國(guó)中部省份 湖北省為重點(diǎn) 對(duì)包括湖北省的 10 個(gè)市 縣 區(qū)和山西 江蘇 山東 廣東等省份的 4 個(gè)地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查 調(diào)查農(nóng)戶達(dá) 406 家 訪談農(nóng)民計(jì)五百余人 課題組主要圍繞農(nóng)地的權(quán) 屬狀況 使用狀況 流轉(zhuǎn)狀況 稅費(fèi)負(fù)擔(dān) 征用狀況以及糾紛 狀況這六個(gè)方面與各地的農(nóng)民 基層干部和相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn) 行座談和個(gè)別訪談 并向農(nóng)戶發(fā)放了問卷 此外 課題組還從 各地收集了大量有價(jià)值的資料 內(nèi)容涉及地方性法規(guī) 地方性 規(guī)章 地方性政策 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) 法院典型案件判決 土地權(quán)證 各地農(nóng)地運(yùn)作的試點(diǎn)辦法等等 本報(bào)記者在對(duì)課題組報(bào)告認(rèn)真 整理后 將其主要部分節(jié)選刊登 希望對(duì)相關(guān)人員有所幫助 一 權(quán)屬狀況 問題 土地歸屬一向?yàn)榉芍贫仍O(shè)計(jì)的重心 為反映出農(nóng)民本身對(duì)當(dāng)下土地權(quán)屬的認(rèn)識(shí) 課題組提的第一個(gè) 問題是 你耕種的土地是誰的 作出有效選擇的問卷 430 份 選 國(guó)家的 占 60 村集體的 占 27 生產(chǎn)隊(duì) 小組 的 占 7 個(gè)人的 占 5 其他人的 占 0 4 結(jié)論 認(rèn)為土 地屬于國(guó)家的占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì) 解讀 一個(gè)從法學(xué)視角令人 感興趣的問題是 即為何大多數(shù)受訪者都認(rèn)為土地是國(guó)家的 雖然同為公有制的具體形式 國(guó)有與集體所有的制度旨趣仍是 大有不同 而這種不同卻被受訪者所普遍忽視 相當(dāng)一部分的 受訪者還認(rèn)為 兩者的邊界是模糊的 然而 這樣的模糊或許 不能簡(jiǎn)單的歸結(jié)于農(nóng)民法律意識(shí)的淡薄 譬如 作為農(nóng)村社區(qū) 精英的村支書 村主任 村會(huì)計(jì)都持相類似觀點(diǎn) 課題組認(rèn)為 影響集體成為適格私權(quán)主體的因素一是集體所有權(quán)所承載的公 法義務(wù)淡化了其私權(quán)屬性 二是集體所有權(quán)本身是不完整的 三是集體所有權(quán)主體的 缺位 二 使用狀況 問題 在農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行土地承包政策是否滿意的問卷調(diào)查中 共有 404 份有效問卷對(duì)此作出了選擇 其中 266 份選擇 滿意 占總數(shù) 的 64 只有 70 份選擇 不滿意 占總數(shù)的 18 在農(nóng)民是否 愿意種地的問卷調(diào)查中 共有 413 人對(duì)此問題作出了有效回答 其中 198 人表示 愿意 占總數(shù)的 48 而有 130 人表示 如果 稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕就愿意 占總數(shù)的 31 而 72 人明確表示 不愿 意 占總數(shù)的 17 雖然愿種地者為多數(shù) 但仍不足 50 結(jié)論 我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地承包政策在總體上雖然受到了農(nóng)民的擁 護(hù) 但農(nóng)民種地的積極性普遍不高 解讀 一些地區(qū)的調(diào) 查結(jié)果反映 農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行承包政策普遍持 無所謂 甚至 不滿意 的態(tài)度 主要原因一是由于農(nóng)地上負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)過重 加之農(nóng)產(chǎn) 品價(jià)格 尤其為糧價(jià) 上不去 所以種田幾乎無利可圖 在有些地 區(qū) 甚至種田還要倒貼 這自然削弱了農(nóng)民對(duì)土地的感情 也 影響了土地承包政策的聲譽(yù) 二是由于承包到戶的政策與某些 地區(qū)的情況不符 所以實(shí)施效果不理想 從而影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民 現(xiàn)行土地承包政策的滿意度 比如 山東平度地區(qū)一直在實(shí)行 兩田制 而中央的現(xiàn)行政策是統(tǒng)一實(shí)行 均田制 模式的土地承 包 這樣的政策調(diào)整 在基層牽涉面很大 影響了土地使用模 式推行的連續(xù)性和穩(wěn)定性 所以很難推行開來 三 承包 經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)狀況 問題 在實(shí)行流轉(zhuǎn)是否自愿的問卷調(diào)查 中 課題組設(shè)計(jì)了 如何取得他人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 這個(gè)問題 回答 通過村委聯(lián)系取得 的有 29 人 占選取總次數(shù)的 8 回 答 直接與別人聯(lián)系取得 的有 258 人 占選取總次數(shù)的 70 選擇 上述兩種方法都可以 的有 84 人 占選取總數(shù)的 20 選 擇 不知道 的有 8 人 占選取總數(shù)的 2 在回答 如果把地給 別人種 你是否會(huì)向他收取一定費(fèi)用 問題時(shí) 回答 會(huì) 的有 153 人 占選取總次數(shù)的 38 回答 不會(huì) 的有 157 人 占選取 總次數(shù)的 39 回答 不但不會(huì) 還要貼錢 的有 40 人 占選取 總數(shù)的 10 回答 視雙方關(guān)系而定 的有 37 人 占選取總次數(shù) 的 9 結(jié)論 在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)時(shí) 絕大部分農(nóng) 民可以自愿選擇流轉(zhuǎn)對(duì)象 但 38 的有償流轉(zhuǎn)率反映了有償流 轉(zhuǎn)在農(nóng)村中并不占十足的主導(dǎo)地位 解讀 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流 轉(zhuǎn)程序的這種現(xiàn)狀是由我國(guó)現(xiàn)有土地制度及中國(guó)的鄉(xiāng)土社會(huì)所 決定的 我國(guó)農(nóng)地為集體所有 而農(nóng)民為集體中的成員 集體 內(nèi)部成員間土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就像 雞蛋從左手滾到右手 一樣 并不會(huì)對(duì)原土地所有人在集體土地上所享有的權(quán)利產(chǎn)生 什么影響 因此集體對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的管理與約束 極為放松 而中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)土生活 熟人社會(huì)的現(xiàn)狀 使土地承 包經(jīng)營(yíng)權(quán)集體內(nèi)部流轉(zhuǎn) 包括與集體外的親友之間的流轉(zhuǎn) 雙方對(duì) 流轉(zhuǎn)契約的態(tài)度也頗為隨意 對(duì)集體外部人員而言 上述兩種 特點(diǎn)均已不再占有優(yōu)勢(shì) 因而此時(shí)集體與被流轉(zhuǎn)人 流轉(zhuǎn)人之 間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系 流轉(zhuǎn)的程序與集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn)相比有很大 區(qū)別 四 農(nóng)村稅費(fèi) 農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況 問題 調(diào)查的地 區(qū)在稅費(fèi)改革上進(jìn)度不一 有的尚在進(jìn)行有的已近尾聲 總的 來講 改革成果不小 但仍存在著一些問題 具體可歸為以下 兩點(diǎn) 一是稅改后 農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到不同程度的減輕 但在個(gè)別 地區(qū) 個(gè)別時(shí)段也出現(xiàn)了 增負(fù) 現(xiàn)象 二是費(fèi)稅改革后 基層 政府叫苦 公共事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施難以維持 結(jié)論 農(nóng)民與 政府關(guān)系的稅款征收程序趨于規(guī)范 明確 農(nóng)村理解 支持稅 費(fèi)改革政策的是主流 但對(duì)未來持懷疑和較悲觀無奈的態(tài)度 對(duì) 負(fù)擔(dān)反彈 仍有顧慮 解讀 在全國(guó)不少地方 稅改前 的農(nóng)戶負(fù)擔(dān)是以田畝與勞力結(jié)合的方式確定的 在改革后 農(nóng) 業(yè)稅則全部攤在田畝上 這樣使無勞力或少勞動(dòng)力的農(nóng)戶負(fù)擔(dān) 增加 同樣的原因 種田大戶的負(fù)擔(dān)也因此增加 在稅改前 農(nóng)村中的救濟(jì)戶 五保戶的各種費(fèi)用由村集體組織予以減免 在費(fèi)改稅后 村委會(huì)的減免決定權(quán)被取消 他們的負(fù)擔(dān)因此而 增加 為維系公共事業(yè)運(yùn)作而巧設(shè)名目 收派各種費(fèi)用的現(xiàn)象 有所抬頭 像學(xué)校的教育集資 學(xué)雜費(fèi)等 使農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)增 加的遠(yuǎn)不止統(tǒng)計(jì)表所顯示的那些項(xiàng)目 這主要反映了幾方 面的問題 1 農(nóng)村稅費(fèi)改革與公共支出 社會(huì)救濟(jì)優(yōu)撫的社會(huì) 保障政策的沖突 2 農(nóng)村稅費(fèi)改革結(jié)果與扶持 農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策相抵觸 3 基層政府機(jī)構(gòu)改革人 員精簡(jiǎn)仍做得很不夠 不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)還是疊床架屋 課題組調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn) 有些農(nóng)村道路坑洼不平 水渠斷破 在山西呂梁與鄉(xiāng)村教師的訪談中得知 學(xué)校破敗 老師的辦公 條件更是簡(jiǎn)陋的可憐 工資低又不能按月定額發(fā)放 這當(dāng)然也 有歷史的因素 而上級(jí)地方政府和中央也是心有余而力不足 說得多 做得少 財(cái)政轉(zhuǎn)移支出力度確實(shí)是個(gè)問題 五 農(nóng)地征用狀況 問題 在我們 402 份的問卷調(diào)查中 有 56 30 的人選擇 發(fā)生過土地征用 還有 32 80 的人不知道有 沒有發(fā)生過征用 土地征用補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放率低 問卷調(diào)查的結(jié)果 顯示 發(fā)放率僅為 49 8 其中約 11 40 為部分發(fā)放 沒有發(fā) 放的比例為 16 30 土地征用補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額低 被征用地方的農(nóng) 戶對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也不清楚 在 149 份問卷中 有 41 60 的人都不清楚 知道按田畝數(shù)發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)的僅為 39 6 結(jié)論 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū) 土地征用情況發(fā)生率也不 同 但隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高 土地征用現(xiàn)象將越 來越普遍 將日益成為農(nóng)村的一個(gè)基本問題 解讀 土地 征用已經(jīng)成為農(nóng)村 尤其是城市郊區(qū)農(nóng)村中的一個(gè)焦點(diǎn)和難點(diǎn) 問題 從調(diào)查各地的土地征用補(bǔ)償情況看 在征用土地后 國(guó) 家的收益是村集體和農(nóng)戶的好幾倍 土地的所有升值 甚至土 地被征用前的價(jià)值一部分也被征去了 作為對(duì)土地所有者的補(bǔ) 償 卻由政府拿走了一塊 同時(shí)資金使用權(quán)又統(tǒng)歸政府 這樣 土地所有者 從土地的收益歸屬的角度看 的角色就模糊了起來 六 農(nóng)地糾紛調(diào)處狀況 問題 對(duì)廣東 湖北 山東等地進(jìn) 行問卷調(diào)查的結(jié)果顯示 在 335 個(gè)選擇中 有 64 2 的人面對(duì) 土地糾紛選擇由村干部解決 有 4 2 的人選擇由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解決 有 2 7 的人認(rèn)為由法院解決 而除此之外的其他解決途徑也占 不小比例 為 19 1 這其中還有 9 9 的人根據(jù)糾紛的不同情 況采取不同的解決方式 結(jié)論 農(nóng)村對(duì)土地糾紛的解決途 徑 選擇呈多元化特點(diǎn) 農(nóng)地糾紛交由法院解決的比例過小 解讀 農(nóng)地糾紛一段時(shí)間里在部分地方不被法院受理 某省高 級(jí)人民法院曾內(nèi)部規(guī)定 對(duì)于大面積的農(nóng)地稅費(fèi)糾紛 土地承 包合同糾紛 征地補(bǔ)償糾紛 法院不予受理 正常解決糾紛途 徑的不通暢也進(jìn)一步造成農(nóng)民訴諸非正常方式解決糾紛 調(diào)查 問卷的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明 有超過 19 的農(nóng)民選擇了村 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部 調(diào)解和訴訟以外的方式進(jìn)行 這是一個(gè)值得注意的動(dòng)向 七 規(guī)制農(nóng)村土地制度九條建議 第一 對(duì) 土地管理法 第 10 條進(jìn)行調(diào)整 修改為 農(nóng)地所有權(quán)主體應(yīng)明確為村一級(jí)集 體經(jīng)濟(jì)組織 但于土地發(fā)包與調(diào)整時(shí)應(yīng)尊重歷史性形成的土地 邊界 第二 村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體資格作出確認(rèn) 并澄 清其功能 法律可規(guī)定 村集體經(jīng)濟(jì)組織為法人 承擔(dān)法律所 規(guī)定的權(quán)利義務(wù) 第三 關(guān)于土地權(quán)屬登記 可做出如下 適當(dāng)超前的規(guī)定 農(nóng)地所有權(quán)由縣級(jí)土地管理部門負(fù)責(zé)登記發(fā) 證 土地承包使用權(quán)由農(nóng)業(yè)主管部門登記造冊(cè) 土地管理部門 核實(shí)后發(fā)放使用權(quán)證 第四 探索農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)路徑 改變目前農(nóng)村以一家一戶分散經(jīng)營(yíng)為主的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài) 建立 以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為基本單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體 使其逐步 走上合作經(jīng)營(yíng)的道路 第五 落實(shí)和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自 主權(quán) 一是修改 農(nóng)地承包法 第 3 條 將農(nóng)地實(shí)行單一的家 庭承包經(jīng)營(yíng)制度修改為 以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主體 多種經(jīng)營(yíng)方式 相結(jié)合的農(nóng)地使用體制 二是修改 農(nóng)地承包法 第 20 條 將該法規(guī)定的 30 年 50 年及 70 年的期限確定為農(nóng)地使用的最 長(zhǎng)期限 而具體每一塊土地的使用期限應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織和使 用權(quán)人于簽訂承包合