土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)務(wù)與法律風(fēng)險(xiǎn).docx

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)務(wù)與法律風(fēng)險(xiǎn)（系列一）2014-03-26 點(diǎn)藍(lán)字加我哦 周月萍律師 在一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)的作用十分“微妙”。如果政府完全退出，企業(yè)將面臨開(kāi)發(fā)成本和開(kāi)發(fā)進(jìn)度的風(fēng)險(xiǎn)；如果政府直接操作，則不利于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)國(guó)家政策規(guī)定及目前土地開(kāi)發(fā)情況，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主要有政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)化運(yùn)作型以及政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化三種運(yùn)作模式。（一）政府主導(dǎo)型運(yùn)作模式以重慶為例政府主導(dǎo)型開(kāi)發(fā)模式是指由土地儲(chǔ)備中心完全負(fù)責(zé)或由政府指定特定的開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。重慶的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式屬于典型的政府主導(dǎo)型模式。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主體是市政府，代表市政府實(shí)行一級(jí)開(kāi)發(fā)的機(jī)構(gòu)是八個(gè)大型的國(guó)有建設(shè)性投資集團(tuán)。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與土地儲(chǔ)備緊密聯(lián)系在一起，八大投資集團(tuán)擁有土地儲(chǔ)備和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的權(quán)利，將納入儲(chǔ)備范圍的土地委托專業(yè)公司進(jìn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)，“生地”變“熟地”后，通過(guò)“招拍掛”流程進(jìn)行出讓。圖1政府主導(dǎo)型土地一級(jí)開(kāi)發(fā)流程圖在政府作為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體的運(yùn)作模式中，全程由政府控制開(kāi)發(fā)實(shí)體的確定、開(kāi)發(fā)進(jìn)度安排和開(kāi)發(fā)方案實(shí)施，有利于縮短開(kāi)發(fā)時(shí)間，降低開(kāi)發(fā)成本，便于政府實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)目標(biāo)。政府可完全掌控地價(jià)，避免土地開(kāi)發(fā)后的土地增值收益流失問(wèn)題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。 然而，此模式下融資渠道狹窄，政府將面臨著巨大的資金壓力，且土地開(kāi)發(fā)周期較長(zhǎng)，對(duì)政府進(jìn)行更大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)有一定的阻礙；此外，由于土地開(kāi)發(fā)權(quán)并非由市場(chǎng)確定，而是掌控在政府手中，在監(jiān)管制度缺失的情況下，容易產(chǎn)生政企“合謀”、定制條件出讓的情況，使土地出讓隱蔽化，導(dǎo)致土地資產(chǎn)流失。同時(shí)，根據(jù)2010年9月3日國(guó)土資源部黨組印發(fā)中共國(guó)土資源部黨組關(guān)于國(guó)土資源系統(tǒng)開(kāi)展“兩整治一改革”專項(xiàng)行動(dòng)的通知的要求，“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須與其下設(shè)或掛靠的從事土地開(kāi)發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，收購(gòu)?fù)恋劐噙x價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)、公正的選擇方式，土地前期開(kāi)發(fā)必須按規(guī)定通過(guò)招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。各地國(guó)土資源部門及所屬企事業(yè)單位，不得直接從事土地一級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)?！币虼耍烧耆M(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)運(yùn)作的模式未來(lái)仍需進(jìn)一步規(guī)范。（二）市場(chǎng)化運(yùn)作（企業(yè)主導(dǎo)型）模式以海南、北京為例 市場(chǎng)運(yùn)作模式，即政府通過(guò)招投標(biāo)的方式從多家具備資質(zhì)的企業(yè)中擇優(yōu)進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，由該主體根據(jù)政府的要求或雙方簽訂的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)委托協(xié)議的約定，對(duì)目標(biāo)土地進(jìn)行統(tǒng)一征地、收儲(chǔ)、拆遷、補(bǔ)償、安置，以及市政基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，從而使區(qū)域內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建設(shè)條件，再面向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。 海南一級(jí)土地開(kāi)發(fā)的模式屬于典型的市場(chǎng)化運(yùn)作。海南財(cái)政實(shí)力較弱，導(dǎo)致土地一級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)由提供資金的開(kāi)發(fā)商掌控。根據(jù)2006年7月19日海南省人民政府出臺(tái)的關(guān)于規(guī)范企業(yè)參與土地成片開(kāi)發(fā)的通知，“土地出讓收入扣除土地開(kāi)發(fā)成本后余下的純收益部分，按照市、縣政府所得不得低于30%的比例，確定市、縣政府與主開(kāi)發(fā)商的分成比例?！币簿褪钦f(shuō)，一級(jí)開(kāi)發(fā)商最高可以分得70%的土地出讓純收益。與海南不同，北京市目前為政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)運(yùn)作型兩種土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式并存，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所占比例較小且多為小型項(xiàng)目，主要為企業(yè)主導(dǎo)型模式。圖2企業(yè)主導(dǎo)型土地一級(jí)開(kāi)發(fā)流程圖 市場(chǎng)主導(dǎo)型運(yùn)作模式不僅可以極大的緩解政府的融資壓力，解決政府融資難問(wèn)題，而且可以有效提高土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理水平與工程質(zhì)量，有利于土地市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展；且開(kāi)發(fā)商參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)并不僅僅是看中土地收益分成，更在于拿到該地塊的二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)，開(kāi)發(fā)商通過(guò)介入一級(jí)開(kāi)發(fā)，可以更好地把握土地規(guī)劃定位等核心問(wèn)題，便于企業(yè)在下一步招拍掛中掌握主動(dòng)權(quán)，拿下土地二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)。不足之處在于政府獲取增值收益的空間變小，調(diào)控土地市場(chǎng)價(jià)格的能力也隨之降低，容易引發(fā)社會(huì)突發(fā)事件，激化社會(huì)矛盾；另外對(duì)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)說(shuō)，由于自行組織融資，全部風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任都由其自行承擔(dān)，會(huì)大大增加開(kāi)發(fā)企業(yè)的融資難度。一旦資金鏈出現(xiàn)斷裂，不僅使得開(kāi)發(fā)企業(yè)無(wú)法按合同規(guī)定及時(shí)、順利地完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的任務(wù)，而且還會(huì)危及企業(yè)自身的生存。 市場(chǎng)化運(yùn)作模式曾經(jīng)一度被推崇，但由于資金問(wèn)題、可控性問(wèn)題、公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題和政企職責(zé)不分問(wèn)題，北京市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)化相結(jié)合的模式逐漸被政府主導(dǎo)型所取代。（三）政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式以上海為例土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主體為政府，這是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)地方法規(guī)的一個(gè)基本原則，也是“政府主導(dǎo)”的主要體現(xiàn)?！笆袌?chǎng)化”體現(xiàn)在政府通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇具備資格的企業(yè)，通過(guò)協(xié)議方式與企業(yè)合作進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，企業(yè)負(fù)責(zé)投資融資，承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，利潤(rùn)來(lái)源于土地收益增值部分。在該模式中，政府通過(guò)考察企業(yè)資金、技術(shù)、管理等方面的實(shí)力，依照項(xiàng)目的實(shí)際需要選擇目標(biāo)企業(yè)，共同對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)發(fā)運(yùn)作。上海模式可概括為政府控制下的市場(chǎng)運(yùn)作模式。上海市為進(jìn)行土地儲(chǔ)備，政府設(shè)立了三類土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)：市土地儲(chǔ)備中心、各區(qū)(縣) 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、特定區(qū)域的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。市儲(chǔ)備中心下轄由同一套管理人員經(jīng)營(yíng)的地產(chǎn)集團(tuán)，負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備運(yùn)作。由于各土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)不同類別的土地儲(chǔ)備，由此就有不同背景的地產(chǎn)公司與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行一級(jí)土地開(kāi)發(fā)。其中：重點(diǎn)規(guī)劃區(qū)域通常成立一家專門的公司統(tǒng)籌本區(qū)域的一級(jí)土地開(kāi)發(fā)；在全市范圍內(nèi)進(jìn)行一級(jí)土地開(kāi)發(fā)的主要是有市屬國(guó)資背景的公司，各區(qū)屬國(guó)資背景地產(chǎn)公司基本上控制了本區(qū)縣的一級(jí)土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，一些實(shí)力背景較強(qiáng)的非國(guó)資公司通過(guò)與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的合作獲得一級(jí)土地開(kāi)發(fā)權(quán)。 此模式下土地開(kāi)發(fā)效率較高，生地變成熟地后的土地產(chǎn)品較為標(biāo)準(zhǔn)。由于由大集團(tuán)（包括國(guó)有企業(yè)、大型企業(yè)集團(tuán)等）統(tǒng)一進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)過(guò)程推進(jìn)較為順利，土地熟化過(guò)程較為規(guī)范，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)就像工廠流水線生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品。且這一模式下的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)順應(yīng)并滿足了市場(chǎng)的需求，可以充分發(fā)揮政府和企業(yè)的能動(dòng)性與團(tuán)隊(duì)意識(shí)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，團(tuán)結(jié)協(xié)作，提高土地開(kāi)發(fā)效能，減輕政府資金壓力。政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化土地一級(jí)開(kāi)發(fā)運(yùn)作方式，是我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的發(fā)展趨勢(shì)。（本文作者：周蘭萍、紀(jì)曉晨）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)務(wù)與法律風(fēng)險(xiǎn)（系列二）（一）模式進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的可行性模式，英文是，中文是建設(shè)-移交模式。 模式即項(xiàng)目投資人成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目建成且驗(yàn)收合格后，移交給項(xiàng)目業(yè)主，并由項(xiàng)目業(yè)主按照約定分期支付回購(gòu)價(jià)款的投融資建設(shè)模式，多應(yīng)用于市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目。模式不要求項(xiàng)目具有經(jīng)營(yíng)性，可以適用于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)：首先，模式解決了土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的資金問(wèn)題。 模式下由項(xiàng)目投資人為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所需資金進(jìn)行融資，可以緩解政府或土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金壓力。其次，模式可以同時(shí)解決土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的工程建設(shè)問(wèn)題。項(xiàng)目投資人在建設(shè)工程領(lǐng)域的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)有利于降低工程建設(shè)過(guò)程中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，從而促使政府回歸到監(jiān)督和管理的角色上來(lái)，避免“政企不分”的情況出現(xiàn)。再次，模式在我國(guó)已經(jīng)有了不少成功的項(xiàng)目案例（如重慶菜園壩長(zhǎng)江大橋、北京地鐵奧運(yùn)支線等），積累了越來(lái)越多的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)隨著“新36條”等政策文件的出臺(tái)，民營(yíng)企業(yè)資本通過(guò)模式進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域?qū)@得越來(lái)越多的政策支持，為模式參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)提供了充足的借鑒經(jīng)驗(yàn)與政策支持。從模式的法律特征來(lái)看，其主要適用于非營(yíng)利性的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)，模式中的一方當(dāng)事人是政府或政府授權(quán)的項(xiàng)目發(fā)起人。而土地一級(jí)開(kāi)發(fā)完全符合模式的法律特征：（1）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中的一方當(dāng)事人是政府或政府授權(quán)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。（2）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中，主要涉及對(duì)擬開(kāi)發(fā)地塊及地上附著物的征收拆遷以及市政道路建設(shè)兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，其中，征地拆遷工作實(shí)質(zhì)上是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下對(duì)擬開(kāi)發(fā)地塊進(jìn)行綜合整治，是該土地進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)用于商業(yè)或其他目的開(kāi)發(fā)的前期準(zhǔn)備階段，屬于非營(yíng)利性質(zhì)公共事業(yè)建設(shè)；而市政道路建設(shè)工程屬于對(duì)擬開(kāi)發(fā)土地的配套建設(shè)，使該土地具備進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)用于商業(yè)或其他目的開(kāi)發(fā)的條件，也屬于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范疇。在模式下，項(xiàng)目投資人及項(xiàng)目公司主要承擔(dān)兩方面的職能，一方面是投融資職能，另一方面是組織開(kāi)發(fā)建設(shè)的職能。圖3土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式運(yùn)作流程圖（二）模式參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的需注意的問(wèn)題雖然模式在我國(guó)已經(jīng)有了不少的成功案例，也有一定的經(jīng)驗(yàn)可循，但是實(shí)踐中不少企業(yè)對(duì)于模式仍存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，加之土地一級(jí)開(kāi)發(fā)自身的復(fù)雜性和特殊性，使得以模式進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)仍面臨著一定挑戰(zhàn)。（1）重視項(xiàng)目的合法性審查問(wèn)題若項(xiàng)目合法性方面存在瑕疵，將會(huì)給項(xiàng)目投資人帶來(lái)很大的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)。某些地方政府出于政績(jī)的考慮，急于進(jìn)行城市建設(shè)，在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃還沒(méi)有編制和批準(zhǔn)下來(lái)的情況下，就委托授權(quán)項(xiàng)目投資人開(kāi)始土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。對(duì)于項(xiàng)目投資人來(lái)說(shuō)，若將來(lái)城市總體規(guī)劃和土地總體利用計(jì)劃得不到批準(zhǔn)，地方政府又無(wú)力償還項(xiàng)目投資人已發(fā)生開(kāi)發(fā)的開(kāi)發(fā)建設(shè)成本，項(xiàng)目投資人前期投入的資金將來(lái)可能無(wú)法收回。另外，實(shí)踐存在著一些須經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)但只有地方縣級(jí)政府或經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)簽發(fā)批文的情形。項(xiàng)目投資人在與政府簽訂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議之前，應(yīng)認(rèn)真審核項(xiàng)目立項(xiàng)文件的合法性，是否經(jīng)有審批權(quán)限的政府批準(zhǔn)立項(xiàng)、是否存在立項(xiàng)文件的內(nèi)容與實(shí)際操作不一致的情形等。（2）簽訂完善的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議以模式進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)屬于新興事物，目前我國(guó)對(duì)模式及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)都沒(méi)有專門的統(tǒng)一立法，實(shí)踐中各地做法各異，沒(méi)有規(guī)范的運(yùn)作方式。在以模式進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)時(shí)，雖然由項(xiàng)目投資人負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資建設(shè)，具備市場(chǎng)化運(yùn)作的特征，但作為項(xiàng)目業(yè)主，政府也應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)監(jiān)督作用，做好協(xié)調(diào)工作，可通過(guò)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議將政府職責(zé)進(jìn)行明確約定。首先，約定征地拆遷安置補(bǔ)償工作的責(zé)任由政府負(fù)責(zé)承擔(dān)。對(duì)于項(xiàng)目投資人來(lái)說(shuō)，在目前國(guó)情下很難自主完成拆遷安置補(bǔ)償工作，因此可約定由政府承擔(dān)拆遷安置補(bǔ)償?shù)墓ぷ?，由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。以政府信譽(yù)為保障，一方面可以盡可能通過(guò)完善相關(guān)政策機(jī)制，保障被拆遷人的利益；另一方面可協(xié)助投資人解決“釘子戶”等征地拆遷難問(wèn)題，有助于開(kāi)發(fā)商加快建設(shè)進(jìn)程。其次，明確土地開(kāi)發(fā)成本的組成。土地開(kāi)發(fā)成本是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)合同重要條款之一，項(xiàng)目投資人訂立合同時(shí)必須明確約定。通常情況下，項(xiàng)目投資人應(yīng)將就土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目支出的所有費(fèi)用均計(jì)入土地開(kāi)發(fā)成本。但須注意的是，項(xiàng)目投資人計(jì)入的成本最終須經(jīng)政府審核確認(rèn)，若項(xiàng)目投資人的某項(xiàng)支出政府審核后不認(rèn)可，且也未在合同中列明，項(xiàng)目投資人將不得不自行承擔(dān)該等費(fèi)用。同時(shí)，在合同中列明土地開(kāi)發(fā)成本有利于項(xiàng)目投資人預(yù)估和控制項(xiàng)目投資總額，也可使項(xiàng)目投資人有理由拒絕投入政府要求承擔(dān)的合同中未列明的費(fèi)用。（3）加強(qiáng)政府對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的質(zhì)量、成本管控土地一級(jí)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)屬于資金密集資金型業(yè)務(wù)，需求往往達(dá)到幾億元或者幾十億元。相比較土地二級(jí)開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)的難度并不大。但是，如果土地一級(jí)開(kāi)發(fā)存在質(zhì)量問(wèn)題，將直接影響地塊順利、合理的出讓。由于模式自身的合同和管理就要相對(duì)復(fù)雜，再加上土地一級(jí)開(kāi)發(fā)尚不成熟，開(kāi)發(fā)前無(wú)法準(zhǔn)確核算成本，突發(fā)事件（群眾鬧事）易發(fā)等，這些不可控因素都使得土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的成本控制困難重重。開(kāi)發(fā)過(guò)程中，企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格成本控制，并有效運(yùn)用合同管理控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)涉及到施工、設(shè)計(jì)、采購(gòu)等法律關(guān)系需要簽訂各類合同時(shí)，合同管理是控制財(cái)務(wù)成本的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。成本控制重要的一條是要切實(shí)把握企業(yè)與政府的投資投入與收益分配比例，包括需要政府投入的項(xiàng)目和具體的政府利益分配。另外實(shí)踐中存在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商為取得土地使用權(quán)，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中設(shè)置障礙以阻礙地塊的正常出讓，達(dá)到“曲線拿地”的目的。所以，政府應(yīng)當(dāng)重視咨詢專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量和意見(jiàn)，加強(qiáng)對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的質(zhì)量和成本的控制。（本文作者：周蘭萍、紀(jì)曉晨）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)務(wù)與法律風(fēng)險(xiǎn)（系列三）2014-04-01 點(diǎn)藍(lán)字加我哦 周月萍律師由于我國(guó)法律對(duì)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)尚無(wú)統(tǒng)一的立法規(guī)制，因此，絕大多數(shù)地區(qū)還是以地方政策或操作慣例予以執(zhí)行。當(dāng)缺失立法對(duì)法律關(guān)系的調(diào)整時(shí)，只能靠政府行政規(guī)范文件作為依據(jù)，而政策等客觀情況的變動(dòng)將會(huì)給開(kāi)發(fā)者帶來(lái)法律風(fēng)險(xiǎn)。（一）政策及政府信用法律風(fēng)險(xiǎn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)投資巨大，開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，且在政府主導(dǎo)的模式下，政府行為往往會(huì)決定或干預(yù)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的實(shí)施進(jìn)程。在目前的法律框架下，政府不能為一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)提供有效擔(dān)保，而企業(yè)也沒(méi)有有效的法律措施約束政府的行為。 政策法律風(fēng)險(xiǎn)是指國(guó)家宏觀政策、法律法規(guī)的變動(dòng)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所產(chǎn)生的負(fù)面影響。政策對(duì)土地成片開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的主要影響包括城市化建設(shè)、土地利用政策、征地所涉及的拆遷與補(bǔ)償政策、產(chǎn)業(yè)稅收政策等；與此同時(shí)，近幾年國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控政策較多，對(duì)土地市場(chǎng)也產(chǎn)生了較大影響。與法律相比較，政策具有綱領(lǐng)性、不確定性的特點(diǎn)，加之政府換屆等因素帶來(lái)的誠(chéng)信問(wèn)題等，都會(huì)導(dǎo)致合同依據(jù)政策而變化，從而增加工程建設(shè)成本和招商引資難度，對(duì)一級(jí)土地開(kāi)發(fā)產(chǎn)生不利影響。因此，企業(yè)需要對(duì)政策法律風(fēng)險(xiǎn)可能給項(xiàng)目帶來(lái)的負(fù)面影響給予充分的考慮和重視。對(duì)于政府信用法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行把握：首先，做好盡職調(diào)查，對(duì)土地開(kāi)發(fā)進(jìn)行全面的項(xiàng)目論證，適時(shí)掌握宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)政策動(dòng)向，積極與政府各部門溝通，了解當(dāng)屆政府的任期及其從事類似項(xiàng)目的信用度，盡量規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。特別是要保證政府承諾土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的合法性，確保土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃、土地利用指標(biāo)的落實(shí)。其次，加強(qiáng)合同管理，嚴(yán)格合同把關(guān)和建設(shè)過(guò)程的簽證工作。在簽訂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的合同或協(xié)議時(shí)，要根據(jù)需要將需要政府負(fù)責(zé)或協(xié)助完成的事項(xiàng)以合同條款的形式予以明確，如報(bào)批、征地、安置、補(bǔ)償、工程款等問(wèn)題，約定明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)；在合同履行過(guò)程中，如有問(wèn)題出現(xiàn)，也需要通過(guò)書面的補(bǔ)充協(xié)議或者會(huì)議紀(jì)要方式明確，保證在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)有據(jù)可依；在此基礎(chǔ)上，約定雙方的違約責(zé)任問(wèn)題。再次，確保政府的優(yōu)惠政策或其它政策透明、確定。通常政府對(duì)企業(yè)參與土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)會(huì)提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，比如說(shuō)優(yōu)先進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)的權(quán)利、稅收優(yōu)惠、工程總包優(yōu)先等。因此應(yīng)在合作協(xié)議中明確該優(yōu)惠政策的種類及企業(yè)應(yīng)享有該優(yōu)惠政策的節(jié)點(diǎn)及范圍等，并輔以相應(yīng)的地方性政策或政府會(huì)議紀(jì)要，以保證優(yōu)惠政策能夠得到落實(shí)，防止因政府領(lǐng)導(dǎo)換屆而影響優(yōu)惠政策的執(zhí)行。 最后，要與政府相關(guān)部門建立融洽有效的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)涉及的參與方眾多，法律關(guān)系復(fù)雜，項(xiàng)目手續(xù)繁雜，需要辦理大量的行政審批，如果政府能參與協(xié)調(diào)各相關(guān)政府部門的關(guān)系，將大大提高辦事效率，節(jié)約時(shí)間和財(cái)力成本。（二）融資風(fēng)險(xiǎn)目前我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的融資模式主要有兩種，一是以蘇州為代表的政府為損益主體的開(kāi)發(fā)模式，由政府委托集團(tuán)公司融資、征地、配套，政府出讓土地，并將土地出讓金支付征地成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用，回購(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，不足的部分逐年用財(cái)政收入彌補(bǔ)。公司是融資主體，而政府是損益主體。第二種是以西安為代表的企業(yè)為損益主體的開(kāi)發(fā)模式，此模式下，集團(tuán)公司向銀行融資并開(kāi)發(fā)土地，以政府的名義出讓土地，管委會(huì)（代表政府）除必要的財(cái)政支出外，將土地出讓金和節(jié)余的財(cái)政收入都投入集團(tuán)公司用于土地的滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。圖4政府為損益主體模式圖5企業(yè)為損益主體模式目前，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)融資風(fēng)險(xiǎn)主要包括三方面：一是從事一級(jí)開(kāi)發(fā)的大多數(shù)是項(xiàng)目公司，由于企業(yè)成立時(shí)間短，缺少經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，其市場(chǎng)信譽(yù)和銀行信用還沒(méi)有完全建立起來(lái)，很難通過(guò)發(fā)行債券、股票上市等渠道進(jìn)行融資。因此財(cái)政投入和銀行貸款仍然是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要資金來(lái)源，企業(yè)能夠利用的融資渠道狹窄；二是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)期間，開(kāi)發(fā)商不享有該國(guó)有土地的使用權(quán)，無(wú)法利用該項(xiàng)目的標(biāo)的物（土地）予以融資，開(kāi)發(fā)商存在融資難及資金回籠的風(fēng)險(xiǎn)。三是受國(guó)家宏觀調(diào)控政策的影響，銀行對(duì)包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)在內(nèi)的行業(yè)貸款處于收縮狀態(tài)，一旦金融市場(chǎng)上的利率發(fā)生始料未及的波動(dòng)，將增加資金的融資成本，給項(xiàng)目投資人或項(xiàng)目公司帶來(lái)負(fù)面影響。對(duì)于融資風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，開(kāi)發(fā)商首先應(yīng)對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)前期進(jìn)行縝密的資金籌劃與調(diào)查分析，制定合理的實(shí)施方案?？沙浞掷谜?dāng)M開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的原始