安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法的意義.doc

安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法的意義、存在的問題、原因與對策 摘要嚴格的安全執(zhí)法既是安全監(jiān)管監(jiān)察的重要手段，也是實現(xiàn)安全監(jiān)管監(jiān)察目的和要求的保障。安全生產(chǎn)領域反映出來的非法違法問題導致生產(chǎn)安全事故頻發(fā)，原因就在于執(zhí)法不嚴。近幾年來，聯(lián)合執(zhí)法行動在安全生產(chǎn)“打非治違”工作中的作用日益顯現(xiàn)，本文作者在專項調(diào)研的基礎上，結合自身的工作經(jīng)歷，就安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法機制上存在的主要問題、原因等方面進行了深入的分析與研究，并提出了相應的對策思路。關鍵詞 安全生產(chǎn)、聯(lián)合執(zhí)法、問題對策 隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，安全生產(chǎn)非法違法活動有蔓延之勢，而且諸如此類問題，部門間相互推諉現(xiàn)象比較嚴重。一個部門解決不了的問題，若有幾個部門相互扶助，相互聯(lián)合，共同來執(zhí)法，是不是能達到好的效果呢？聯(lián)合執(zhí)法是安全生產(chǎn)直接行政處罰權制度的一種有益補充，是當前安全生產(chǎn)領域“打非治違”活動的一種重要手段，解決了一大批“沒人理”的重大安全隱患，確保了安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉。本文就如何進一步加強安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法工作進行研究、探索和思考。 一、安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法的內(nèi)涵及意義所謂安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法，是指某一領域的安全生產(chǎn)行為涉嫌違反多個法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定，或者具有交叉等其他情形，需要多個執(zhí)法機關共同實施的執(zhí)法活動。在安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法活動中，各行政執(zhí)法機關對屬于本部門管轄的違法違規(guī)行為，依法獨立調(diào)查取證，分別作出決定，并對自己的行為承擔責任；屬于交叉管轄權等其他情形的，遵循“一事不二罰”的行政處罰原則，在各執(zhí)法主體獨立執(zhí)行的情況下，協(xié)調(diào)、明確實施行政處罰的執(zhí)法主體。安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法行動的主要意義在于：一是有利于綜合監(jiān)管職能的發(fā)揮。聯(lián)合執(zhí)法時安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管成效的一種保障手段。安全生產(chǎn)幾乎涉及所有的行業(yè)領域，要把各行各業(yè)領域的安全生產(chǎn)工作都管好，僅僅依靠一個監(jiān)管部門的力量是遠遠不夠的，需要全社會的力量來共同運作才能實現(xiàn)有效的監(jiān)管。對一些錯綜復雜、深層次的安全生產(chǎn)非法違法行為，如果執(zhí)法打擊不力，將導致企業(yè)無視國家安全法律法規(guī)，容易釀成重特大事故，而且如果單靠一個行政部門的力量來實施行政執(zhí)法，往往收效甚微，只有借助于安監(jiān)部門綜合監(jiān)管平臺，聯(lián)合幾個相關部門共同執(zhí)法，才能收到比較好的效果。二是有利于執(zhí)法效率的提高。聯(lián)合執(zhí)法可以從制度和措施上進一步落實地方政府相關部門的共同責任，是部門的執(zhí)法行動上升為政府管理行為；有了部門之間的配合和協(xié)作，大大提高了違法違規(guī)行為的反映速度、制止力度、制止效果和查處效率；有了司法機關的先期介入和后期跟蹤落實，當事人不配合調(diào)查取證工作，阻礙查處工作和暴力抗法的事件將會減少。難執(zhí)法、執(zhí)法難和執(zhí)行難等問題也會得到較大的改善，從而提高了對安全生產(chǎn)非法違法、違規(guī)違章企業(yè)及其負責人、實際控制人的懲處力度和效率。三是有利于重特大事故的防范。分析我國發(fā)生的各類安全生產(chǎn)事故，絕大多數(shù)是有非法違法、違規(guī)違章造成的。一起事故的發(fā)生，從本質(zhì)上來說，那是因為行政執(zhí)法打擊不力，導致企業(yè)抓安全生產(chǎn)態(tài)度消極，心存僥幸，以致隱患累積，釀成事故。只有適時組織開展嚴格的安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法行動，嚴格打擊非法違法行為，嚴格治理重大安全隱患，才能起到懲治一個非法違法企業(yè)，震懾和教育一大片的作用，促使企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任得到落實，進而不斷消除重大安全隱患，有效防范和遏制重特大事故的發(fā)生。實踐證明，對群眾反映強烈，久拖不決，有傾向性的重大安全隱患與問題或非法違法行為，只有通過聯(lián)合多個部門采取共同執(zhí)法行動，一些深層次的安全問題才能得到有效的解決。 二、安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法存在的主要問題及原因分析建立上下協(xié)調(diào)，左右配合的聯(lián)合執(zhí)法機制勢在必行。從效果上看，安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法的確發(fā)揮了積極的作用，但透過表象，隱藏其背后的很多深層次問題還有待解決。一是法律依據(jù)還不夠明確。安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法在一定程度上簡化了法律規(guī)定的復雜程序，高效率的處理了一些棘手的問題。但這種高效率的工作方式，如果把握不好，容易造成違法行政的難堪。司法機關有對行政權力的監(jiān)督職能，如果他們也同時參加行政執(zhí)法，在執(zhí)法中企業(yè)的合法權益一旦受到侵犯就無法得到保護。二是聯(lián)合執(zhí)法的制度和機制尚未完善。安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法目前在很多地方還處于嘗試和探索的階段，雖然一些地方在文件上初步建立了執(zhí)法監(jiān)管的共同責任機制，采取了聯(lián)合執(zhí)法的形式，但共同的責任機制還沒得到很好地落實，往往存在責任不清、安監(jiān)部門責任重、相關部門“出工不出力”等問題。一些地方機關單位已“先期介入行政執(zhí)法存在執(zhí)法程序不公正”等理由，不愿意開展聯(lián)合執(zhí)法。三是聯(lián)合執(zhí)法行動方案未作認真的籌劃。安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法可分為常規(guī)性、專項性、突發(fā)性等啟動機制，每一種啟動機制都有其目標要求、核心內(nèi)容和實施方案?，F(xiàn)有的“聯(lián)合執(zhí)法”往往一哄而上，看似轟轟烈烈，大張旗鼓，而實際執(zhí)法效果不佳。究其原因，主要是因為事前未指定相應的周密的聯(lián)合執(zhí)法具體實施方案，沒有明確具體參與部門、工作分工、各環(huán)節(jié)階段目標內(nèi)容，尤其是“執(zhí)法鏈”上的各執(zhí)法環(huán)節(jié)不能有效地銜接，影響執(zhí)法成效。四是聯(lián)合執(zhí)法覆蓋面廣。由于聯(lián)合執(zhí)法參與人員都是從各執(zhí)法單位臨時抽調(diào)組成的，他們在聯(lián)合執(zhí)法行動中還要承擔本部門的一些工作，往往經(jīng)歷和時間都不能滿足聯(lián)合執(zhí)法的要求。同時由于經(jīng)費、車輛緊張等方面的問題，致使大部分執(zhí)法行動持續(xù)時間都不會很長，監(jiān)管的覆蓋面僅是冰山一角，特別是對偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些非法違法行為，往往成為聯(lián)合執(zhí)法的空白。五是濫用聯(lián)合執(zhí)法行政資源。聯(lián)合執(zhí)法這一形式在安全生產(chǎn)領域行政執(zhí)法過程中，可以繞開法律規(guī)定的復雜程序，可以高效地處理一些重大的安全隱患。正因為其管用，所以有些部門往往樂于采用，而有些權勢部門動不動就繞過申請、報批程序，私自開展聯(lián)合執(zhí)法行動，導致“聯(lián)合執(zhí)法”泛濫，結果不僅起不到強化執(zhí)法的預期效果，反而弱化了執(zhí)法，淡化了行政機關的責任心。六是聯(lián)合執(zhí)法效果未能及時跟蹤。在聯(lián)合執(zhí)法檢查之前貨執(zhí)法檢查過程中，相關人員的工作熱情一般比較高，但聯(lián)合執(zhí)法檢查過后，各部門最終的處理結果和效果如何，卻很少有人問津。究其原因，主要是有的部門把聯(lián)合執(zhí)法當成“做樣子、走過場”的職場秀；參與行動的相關執(zhí)法部門自以為是“配角”和“陪襯”，對后續(xù)處理工作不夠關心；尚未建立起一套完備的聯(lián)合執(zhí)法“結案”和復查等管理制度。 三、加強安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法機制建設的對策和建議針對上述存在的主要問題，為充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法在安全生產(chǎn)監(jiān)管工作中的作用，防范和遏制重特大生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，提出如下對策和建議：（1） 從法律法規(guī)上明確聯(lián)合執(zhí)法的法定地位和職責 本來，各個行政執(zhí)法機關的職權是法定的，然而在聯(lián)合執(zhí)法過程中，如果大家一哄而上，很容易出現(xiàn)越權辦事，造成“權大于法”，而“權大于法”有損于行政執(zhí)法的公正性，從通行的聯(lián)合執(zhí)法程序來看，基本上采用的還是行政執(zhí)法途徑，動用多個部門行政力量。而代表每個部門行政力量的執(zhí)法人員組成的聯(lián)合執(zhí)法隊伍，盡管表面上看來好像集諸多行政法律條款于一身，但由于眾多執(zhí)法部門的工作人員參與到某一行政執(zhí)法行為中，除了與之相關的執(zhí)法部門的工作人員外，如果其他的人員不具有該行政法規(guī)的執(zhí)法權，也參與這一行政執(zhí)法行為，那么不論其作為還是不作為，都可能涉嫌越權執(zhí)法、程序違法。另外在安全生產(chǎn)研究探討一單一部門行政執(zhí)法過程中，有時也會遇到被執(zhí)行人員抵觸、排斥，甚至抗法的情況，以致行政執(zhí)法難以奏效。基于上述原因，建議盡快從法律法規(guī)上對安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法的權力、義務、責任和約束等方面予以明確，只有這樣才能使聯(lián)合執(zhí)法既合法又能形成工作合力。（二）建立健全聯(lián)合執(zhí)法的工作機制非法違法是安全生產(chǎn)領域的“頑癥”，有著極其復雜的歷史和顯示成因。要徹底解決這一方面的問題，必須要建立健全完善的聯(lián)合執(zhí)法工作機制，建立完善安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法六項基本制度，這既是確保安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法質(zhì)量和水平的重要保障，又是強化企業(yè)全面落實安全生產(chǎn)責任的一項長效措施。一是地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法管理工作制度及高危行業(yè)等專項管理制度。明確聯(lián)合執(zhí)法內(nèi)容、程序、流程、啟動機制、實施方案、執(zhí)法人員素質(zhì)、經(jīng)費保障等問題。二是聯(lián)席會議制度。建議每季度或每個月召開一次，通報聯(lián)合執(zhí)法工作情況，交流工作經(jīng)驗，商討解決聯(lián)合執(zhí)法工作中存在的問題，對聯(lián)合執(zhí)法活動中的違法、違紀行為及時提出處理及整改意見。三是申請報批制度。明確獨立執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法的界限，如果專項監(jiān)管部門認為有必要開展聯(lián)合執(zhí)法的，相關部門要先提請實施聯(lián)合執(zhí)法，經(jīng)聯(lián)席會議或聯(lián)合執(zhí)法領導小組同意后，由牽頭部門具體負責組織實施。四是空擋交叉領域安全監(jiān)管制度。伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會分工越來越細，空擋交叉領域不斷出現(xiàn)在尚未明確具體部門履行安全監(jiān)管之前，確需采取聯(lián)合執(zhí)法實施特殊監(jiān)管。諸如對各類無證或證照不齊，鐵路道口、農(nóng)村地區(qū)安全監(jiān)管，以及海釣、出租車、汽車等空擋交叉領域，應進一步明確安全監(jiān)管主要責任單位，對符合實施聯(lián)合執(zhí)法的情形予以明確界定。五是激勵約束制度。把聯(lián)合執(zhí)法工作納入安全生產(chǎn)責任制考核內(nèi)容，定期進行執(zhí)法考核，對工作成效明顯的，可以采取物質(zhì)和精神兩方面來激勵；對聯(lián)合執(zhí)法過程中失職的，只當“配角”和“看客”的部門和執(zhí)法者，要及時予以通報批評或依法追究責任，從而提高聯(lián)合執(zhí)法的責任意識和工作質(zhì)量。六是復查、反饋和建檔制度。聯(lián)合執(zhí)法過后，明確負責執(zhí)法效果跟蹤復查的部門，并按時向聯(lián)合執(zhí)法領導小組反饋復查情況；各執(zhí)法監(jiān)察部門在依法獨立查處的基礎上，按時向聯(lián)合執(zhí)法領導小組反饋查處落實情況；建立聯(lián)合執(zhí)法檔案，掌握企業(yè)安全生產(chǎn)經(jīng)營狀況和動態(tài)，對屢犯、屢查不改的生產(chǎn)經(jīng)營單位，實施重點監(jiān)控和執(zhí)法調(diào)度。（3） 構建聯(lián)合執(zhí)法信息平臺 聯(lián)合執(zhí)法涉及的部門眾多，監(jiān)管覆蓋面廣，聯(lián)合執(zhí)法機制落實到操作層面，需做大量細致復雜的工作。加之受到現(xiàn)有部門執(zhí)法人員、執(zhí)法經(jīng)費不足等方面因素的影響，做到全方位的聯(lián)合執(zhí)法比較困