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中國水電建設項目管理與國際接軌 2009-10-09清華領導力培訓王克明等九十年代開始建設的二灘水電工程的成功建成說明，國際上長期積累的先進的水電建設項目管理經(jīng)驗，對中國大型項目建設同樣起到了有力的指導和促進作用。1.概述 從一九四九年建國以來，我國大型水電工程建設一直采用自營制方式：由國家撥款，國營工程局施工，建成后移交電力管理部門生產(chǎn)運行，收益上交國家。資金的使用，工程建設的進度、質(zhì)量和成本，名義上都由工程局負責，沒有現(xiàn)代意義上項目管理的概念。八十年代初，隨著對內(nèi)改革，對外開放政策的實施，國家把工作的重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來，水電建設也開始形成高潮。撥亂反正，百廢待興，資金的短缺成為制約水電發(fā)展的關鍵。在當時歷史條件下，對利用外資，包括世界銀行貸款和政府貸款還存在疑慮，特別是在利用國外貸款時，借款人必須履行的一些承諾和條件涉及體制和管理方式的改變，還沒有被人們理解和接受。因此，當時利用外資的直接動因是解決國內(nèi)資金不足，而出乎很多人預想的是，利用外資產(chǎn)生了比解決一時資金匱乏更重要、更深遠的結果，這就是開放促進了改革，在引進外資同時也引進了國外長期在市場經(jīng)濟條件下形成的并為社會公認的規(guī)則，即被稱為國際慣例的市場運作法則以及項目管理的理論和方法。對市場經(jīng)濟規(guī)則和項目管理的理論與方法的接受，也就是中國水電建設管理體制與國際慣例接軌的過程。從水電工程建設來說，大致可分為三個階段。 第一階段：魯布革時期，八十年代初，電力部決定魯布革水電站部份建設資金利用世界銀行貸款。一九八三年成立魯布革工程管理局，第一次引進了業(yè)主、工程師、承包商的概念，使人耳目一新。魯布革局部工程進行國際競爭性招標，將競爭機制引入工程建設領域，日本大成公司中標進入中國水電建設市場，奪走了原本已在中國工程局嘴邊的蛋糕，形成了一個工程兩種體制并存的局面。魯布革沖擊波及全國，人們在經(jīng)歷改革陣痛的同時，通過對比和思考，看到了比先進的施工機械背后更重要的東西，很多人開始反思在計劃經(jīng)濟體制下建設管理體制的弊端，探求工期馬拉松，投資無底洞的真正癥結所在。這一階段的特點是沖擊、突破、反思。 第二階段，水口、廣蓄時期。這一階段在魯布革突破的基礎上，全國有更多的水電站利用外資建設，福建水口、海南大廣壩利用世行貸款，廣西巖灘利用日本政府貸款，廣東廣州抽水蓄能電站利用法國政府貸款等等。因此，水電建設在更廣闊的范圍內(nèi)進行與國際接軌的探索。國外先進的管理體制、管理理論和管理方法為更多的人接受，并在更大的范圍內(nèi)進行更深入的實踐，但在此期間，因為不同的利益要求和認識的局限性，也出現(xiàn)過新瓶裝陳酒的情況，即在一些地方將計劃經(jīng)濟管理理念和方法硬塞進市場經(jīng)濟構架的框架中。因此，這一階段是在探索中前進的時期。 第三階段，二灘時期。二灘水電站的建設期是從九十年代初到九十年代末，正值我國深化改革和擴大開放的關鍵時期，也是確立社會主義市場經(jīng)濟改革目標的關鍵時期，同時也是我國積極創(chuàng)造條件爭取加入WTO的關鍵時期。因為二灘工程是世界銀行歷史上最大的一個貸款項目，要求主體工程和主要永久設備全面實行國際招標，所以二灘就必須作為一個真正的國際工程實施管理，又因為有了魯布革的突破，有了國內(nèi)多個利用外資工程積累的經(jīng)驗，二灘有可能在管理體制和管理方法上更好地按國際慣例辦事。因此，這一階段應當是我國水電建設項目管理和國際全面接軌的時期。 下面分三個階段作進一步分析。 2.魯布革沖擊：邁出艱難的第一步 （1）魯布革工程概況 魯布革水電站位于云南羅平和貴州興義交界處。電站由三部份組成，第一部分首部樞紐攔河大壩為堆石壩，最大壩高103.5米。第二部份為引水系統(tǒng)，由電站進水口、引水隧洞、調(diào)壓井、高壓鋼管四部份組成，引水隧洞總長9.38公里，開挖直徑8.8米，差動式調(diào)壓井內(nèi)徑13米，井深63米。第三部份為廠房樞紐，主付廠房設在地下，總長125米，寬18米，最大高度39.4米，安裝15萬千瓦的水輪發(fā)電機四臺，總?cè)萘?0萬千瓦，年發(fā)電量28.2億千瓦時。 早在一九七七年，水電部就著手進行魯布革電站的建設，水電十四局開始修路，進行施工準備。但由于資金缺乏，工程一直未能正式開工，每年國家撥給工程局的少量資金，大部份用來維持施工隊伍，準備工程進展緩慢，前后拖延7年之久。八十年代初，水電部決定利用世行貸款，使工程出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。魯布革向世界銀行貸款總額度為1.454億美元。根據(jù)世界銀行的要求，魯布革將引水系統(tǒng)工程進行國際競爭性招標，日本大成公司中標。84年11月24日引水系統(tǒng)工程正式開工。與此同時，國家直接投入資金6.9億元，由水電十四局承擔首部樞紐工程和地下廠房工程施工和永久機電設備安裝。1982年11月導流洞正式開工，1985年11月截流，1988年7月大成公司承擔的引水系統(tǒng)工程全部完工，1988年底第一臺機組發(fā)電，1990年電站全部竣工。 （2）一個工程，兩種體制 魯布革的國際招標是在外部條件尚未充分具備的情況下進行的，而且只是電站引水系統(tǒng)進行國際招標，首部大壩樞紐和地下廠房工程以及機電安裝仍由水電十四局負責施工。因此形成了一個工程兩種管理體制并存的狀況。這正好給了人們一個充分比較、研究、分析兩種管理體制差異的極好機會。 對魯布革引水系統(tǒng)進行的國際合同管理和計劃經(jīng)濟下自營制的管理方式可以從以下幾個方面作一番比較： 序號方面?zhèn)鹘y(tǒng)自營制管理方式國際合同管理方式 1)項目參與各方的關系行政隸屬關系或平行協(xié)作關系，魯布革工程管理局和水電十四局同為水電部下屬單位，均為地師級。獨立經(jīng)濟實體之間的經(jīng)濟合同關系，魯布革工程管理局是代理業(yè)主，又是工程師單位，按照和日本大成公司簽訂的合同實施對工程的管理。 2)資金來源國家撥款，實報實銷，由設計院編制多方會審的五定概算核定工程成本，工程局包干。銀行貸款，還本付息。魯布革向世行貸款原定由水電部統(tǒng)借統(tǒng)還，后由云南省電力局償還。 3)施工隊伍的選擇國家統(tǒng)一計劃，水電部指定，工程局執(zhí)行。在水電系統(tǒng)，基本上按地區(qū)分割，由當?shù)毓こ叹殖袚?。一些大工程由主管部門組織大會戰(zhàn)。進行國際競爭性招標，打破地區(qū)界線，甚至打破國界，擇優(yōu)選擇承包商。 4)項目管理方式行政管理方式，施工單位執(zhí)行主管部門批準的施工計劃，定期檢查。合同管理方式，承包商按合同要求施工，業(yè)主聘請工程師對項目實施進行監(jiān)理，并按合同規(guī)定支付。 5)投資分配和組成按五定概?將投資劃分為：a.永久工程；b.臨時工程；c.設備和費用；b、c項和主體工程無直接聯(lián)系。按招標文件中的工程量清單報價，除動員費及稅款外，投標報價都要求分攤到主體工程上。 6)項目管理目標多層次，多元化的多重目標管理 由于自營制是行政管理方式，五定概算基本上是根據(jù)工程進展不同階段，不同工作內(nèi)容劃分，因此主管部門對施工單位從準備階段的臨建房屋面積、設備購置到人員工資、津貼都要管，是一種多層次、多元化、多目標的管理項目經(jīng)理圈子。 綜合化的最終目標管理 國際招標的投標報價基本上體現(xiàn)在主體工程上，主體工程的完成量是進度付款的依據(jù)。承包商的臨建費用、人工工資、管理費、利潤都包含在主體工程報價單的單價中，因此，這是一種綜合化的最終目標管理方式。 7)支付和結算程序事先支付 主管部門按年度計劃下達投資指標，參照本月進度下?lián)芟略峦顿Y。而核實工作往往滯后。事后支付項目管理論壇，除預付款外，承包商按每月實際工程進度，報送完成工程量清單上的實物工程量，經(jīng)工程師核實后進行進度付款。 8)工程效益分配建管分離、收支分離，工程最終效益和施工單位無關。盈虧最終由國家承擔。業(yè)主對工程效益負責。由于魯布革管理局是代理業(yè)主、摸擬業(yè)主，魯布革電站建成后移交云省南省電力局接管。 魯布革引水系統(tǒng)工程進行國際招標和實行國際合同管理，在當時具有很大的超前性，這是在八十年代初我國計劃經(jīng)濟體制還沒有根本改變，建筑市場還沒形成的情況下進行的。一石激起千層浪，魯布革的國際招標實踐和一個工程兩種體制的鮮明對比，在中國工程界引起了強烈的反響。 3.魯布革沖擊了什么？ 一個60萬千瓦水電站在當時的中國也稱不上很大的工程，然而魯布革的建設受到全國工程界的關注，到魯布革參觀考察的人幾乎遍及全國各省市。人們從魯布革究竟看到了什么？ 第一，打破壟斷引進競爭。魯布革首先給人的沖擊是大型工程施工打破了歷來由主管部門指定施工單位的做法，施工單位要憑實力進行競爭，?業(yè)主擇優(yōu)而定。魯布革引水系統(tǒng)進行國際競爭性招標標底價為14958萬元，工期為1597天，有15家購買了招標文件，8家進行了投標。魯布革引水系統(tǒng)原為水電十四局的工程，已經(jīng)作了大量施工準備，但是在投標競爭中，日本大成公司投標價為8463萬元，工期為1545天。十四局和閩江局及挪威聯(lián)合的公司投標價為12132.7萬元，比大成公司高了30%。日本大成公司以最低評標價中標。水電十四局在大量工人因工程不飽滿而窩工的情況下，眼看已到手的工程給了一個外來戶。引水系統(tǒng)是魯布革水電站的卡脖子工程，當時國內(nèi)隧洞施工技術還比較落后，施工器具主要還是手風鉆，人們以將信將疑的態(tài)度接受了一個外國承包商到中國進行水電工程施工的事實。 第二，開放門戶開闊眼界。日本大成公司是國際著名承包商，施工技術先進、施工管理嚴格。1984年7月31日工程師發(fā)布開工令后，1984年10月15日就正式施工，從下達開工令到正式開工僅用了兩個半月時間。隧洞開挖僅用了兩年半時間，于1987年10月全線貫通，比計劃提前五個月，1988年7月引水系統(tǒng)工程全部竣工，比合同工期還提前了122天。實際工程造價按開標匯率計算約為標底的60%。大成公司先進的施工機械、精悍的施工隊伍、先進的管理機制、科學的管理方法引起了人們極大的興趣。大成公司雇傭中方勞務平均424人，勞務管理嚴格，施工高效，均衡生產(chǎn)。當時曾流傳過在大成公司施工的隧洞里，穿著布鞋可以走到開挖工作面的佳話。魯布革工程管理局作為代理業(yè)主又是工程師的機構設置，按合同進行項目管理的實踐，也使人耳目一新。所以當時到魯布革被稱為不出國的出國考察。 第三，對比反思發(fā)人深省。魯布革水電工程施工節(jié)省工程成本，保證工程質(zhì)量，特別是提前竣工的事實，使人們從根本上改變了水電工程工期馬拉松，投資無底洞的固有看法。魯布革井井有條的施工管理和人們習慣的走進大工地，腳踩人民幣的印象形成強烈對比。而同樣在魯布革，即便到八十年代中期，魯管局和十四局簽訂了甲、乙方工程承包合同，執(zhí)行國內(nèi)工程甲乙方投資包干有關規(guī)定，但因為投資包干合同缺乏實施細則和可操作性，有了問題還得請水電部解決，還沒有脫離行政管理的框框。從對比中人們認識到并不是大型工程建設項目注定要拖工期、超概算，而是因為缺乏良好的體制和科學的管理。人們還認識到，不管是什么社會制度，搞大型工程建設都有它自己的經(jīng)濟規(guī)律，大型工程項目施工要降低造價、縮短工期、保證質(zhì)量是人們多年追求的目標，現(xiàn)在魯布革做到了。人們開始認真了解和學習國外在市場經(jīng)濟條件下實行的項目管理的機制、規(guī)則、程序和方法。 第四，催人奮起促進改革。日本大成公司從國外帶來的先進的施工機械和管理比當時中國工程局要優(yōu)越得多，但是實踐的結果，并沒有因為巨大的差距而使人們喪失信心，反而堅定了改革的信心，增加了改革的勇氣，因為日本大成公司承包工程，在現(xiàn)場日本人僅二、三十人，雇用的400多人都是十四局的職工，中國工人不僅很快掌握了先進的施工機械，而且在中國工長的帶領下，創(chuàng)造了8.8米隧洞獨頭月進尺373.5米的優(yōu)異成績，超過了日本大成公司歷史的最高紀錄，達到世界先進水平。使大成公司魯布革工程事務所長大為欽佩和贊賞。因此，當時來魯布革參觀的人都說外國人能干的事，中國人一樣能干好！水電十四局近水樓臺先得月，在地下廠房施工中學習大成經(jīng)驗，成立廠房工程指揮所，改革施工管理體制，調(diào)整勞動組合，落實經(jīng)濟責任，實行科學管理，施工人數(shù)從662人減少到429人，勞動生產(chǎn)率成倍增加，不僅挽回了拖延三個月的工期，而且提前半年完成土建部分施工，為提前發(fā)電奠定了基礎。魯布革的實踐激發(fā)了人們對基本建設管理體制改革的強烈愿望。 4.魯布革的歷史功績和局限性 在中國水電建設發(fā)展和改革過程中，魯布革都占有一定的歷史地位，發(fā)揮了其重要的歷史作用。魯布革像一塊石頭，一石激起千層浪，魯布革沖擊波遍及全國，在中國工程界引起了強烈反響。魯布革又像一面鏡子，反映出計劃經(jīng)濟條件下基本建設管理體制和管理方式的弊?。霍敳几镉窒褚粋€課堂，為中國廣大工程技術和管理人員提供了學習國外先進技術和管理經(jīng)驗的極好機會，在中國演示了現(xiàn)代化項目管理生動的第一課。但是魯布革的實踐也帶有明顯的歷史局限性： 首先是局部性。魯布革實踐的局部性不僅是一個工程局部進行國際招標，實行國際合同管理，更重要的是魯布革的國際合同實施是在周邊環(huán)境基本上仍是計劃經(jīng)濟條件下進行的，例如：大成公司的勞務指定由十四局提供，材料設備、配件采購等也指定十四局承擔。 其次是模擬性。魯布革引水工程施工按國際慣例建立了業(yè)主、工程師、承包商的管理框架。但魯布革管理局是代理業(yè)主又是工程師，真正的業(yè)主云南省電力局在建設期基本沒到位，一直到建成后世行落實還貸計劃時才明確業(yè)主的責任。 最后是外在性，魯布革的項目管理有外加的性質(zhì)。當時，電力工業(yè)管理體制改革還沒起步，產(chǎn)權改革更沒提上日程，人們對國外項目管理的理論和方法的認識和學習，有一個從不自覺到自覺，從被動到主動的過程。因此，魯布革的管理體制改革和項目管理更多的表現(xiàn)為外部的要求。 5.在實踐中探索：水電項目管理逐步規(guī)范化 八十年代中期到九十年代，隨著改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，先后一大批水電站開工，其中比較突出的是被譽為水電的五朵金花；即巖灘(1985.3開工)，漫灣(1986.5開工)，隔河巖(1987.10)，水口(1987.3)，廣蓄(1989.9)。在這些電站的建設中，一方面魯布革的經(jīng)驗在國內(nèi)水電系統(tǒng)推廣和水電建設管理體制改革潮流結合；另一方面一些利用外資的工程，在建設實踐中進一步和國際慣例磨合，在體制改革和項目管理方面積累了更加豐富的經(jīng)驗。 (1)全面推行招標合同制 魯布革引水系統(tǒng)工程進行國際競爭性招標對降低工程成本，保證工程質(zhì)量加快工程進度起了立竿見影的效果，在時間就是金錢，效率就是生命的背景下，很快被工程建設單位和主管部門接受，當然也給了包袱沉重，僧多粥少的施工單位以極大壓力，加速了施工單位內(nèi)部機制的改革。 在水電系統(tǒng)推行招標合同制，引入競爭制，打破了地區(qū)甚至行業(yè)的界線，取得了明顯的效果。廣州抽水蓄能水電站一期工程裝機容量120萬千瓦，水電十四局在激烈的競爭中以其在魯布革豐富的地下工程施工經(jīng)驗和先進的施工設備一舉中標。1988年9月26日開工，1993年7月第一臺機組投入商業(yè)運行，比國家批準的建設工期提前4個月，與國際上6座同類電站相比，工期提前1-2年。云南漫灣水電站裝機125萬千瓦，將電站施工準備工程分為13個小標，主體工程分為4個大標，機電分為主機、主變和安裝三個大標和若干小標，全部招標工程報價的總和低于工程概算和標底，承擔施工的單位有水電三局、八局、十四局，葛州壩工程局和云南送變電工程公司。由于分項分標發(fā)揮各自的優(yōu)勢，使十幾項準備工程同時開工，贏得時間，工程提前一年截流。 招標合同制的推行和完善經(jīng)歷了一個曲折的過程。首先是建筑市場還沒形成，缺乏市場準入規(guī)則和相應的企業(yè)資質(zhì)審定制度。招標單位又往往忽視對投標人的資格預審，讓少數(shù)缺乏足夠資質(zhì)的承包商進入市場競爭，甚至中標。第二競爭缺乏規(guī)范的市場程序，在僧多粥少的情況下，競相壓低招標，有的投標人是先把標拿到手再和業(yè)主討價還價。第三，國內(nèi)招標缺乏比較成熟的合同范本，缺乏國際合同的嚴密性和完整性，實施中碰到問題還得找上級主管部門解決。第四，改革不配套，施工企業(yè)改革艱難，自有資金不足，難以形成市場競爭能力，法制建設和中介機構的建設滯后，影響了招標合同制的有效實施。 (2)業(yè)主的地位和作用逐步明確 電力工業(yè)屬于國家基礎產(chǎn)業(yè)，在計劃經(jīng)濟條件下，電力生產(chǎn)和施工企業(yè)都是全民所有制，沒有業(yè)主的概念。魯布革利用外資，第一次引進?業(yè)主的概念，為水電建設體制改革打開了缺口。而集資辦電的政策則給新體制的推廣創(chuàng)造了條件。1985年，國務院出臺關于鼓勵集資辦電和實施多種電價的暫行規(guī)定打破了國家獨家辦電的壟斷局面，為多家業(yè)主的形成奠定了基礎，在八十年代初期，水電建設中出現(xiàn)過四種管理體制：即由施工企業(yè)實行工程項目總承包，以設計為龍頭實行總承包，用行政辦法組建甲方機構負責工程項目建設，由業(yè)主單位負責工程項目建設。探索的實踐證明，由業(yè)主負責項目資金籌措，工程建設、生產(chǎn)經(jīng)營和資金償還的全過程，以電站整體效益為出發(fā)點，有利于克服過去建設過程中不注重經(jīng)濟效益的弊病，有利于促進生產(chǎn)力的發(fā)展。 中央和地方合資建設的第一個水電站是云南漫灣水電站，由水電部和云南省政府簽訂關于漫灣電站建設投資包干合同。并成立了漫灣工程管理局，作為建設單位(被授予地師級)。與省電力局簽訂承包委托書，漫灣管理局與承包單位簽訂承發(fā)包合同。類似的還有福建水口水電站、廣西巖灘水電站等，這種指定業(yè)主的做法反映了當時政企不分，產(chǎn)權不清的狀況，帶有模擬業(yè)主的特點，而指定業(yè)主和新建的建設單位特別是平級的建設單位之間則往往會發(fā)生角色混淆、職責不清的情況。 實踐證明：科學的項目管理體制必須以明晰的產(chǎn)權結構，成熟的市場條件和健全的法制環(huán)境作為前提和支持條件。因此，廣蓄聯(lián)營公司作為更加符合國際慣例的業(yè)主在我國改革開放較早市場環(huán)境比較成熟的廣東出現(xiàn)就是理所當然的了。 廣蓄聯(lián)營公司由廣東省電力公司總公司、國家能源投資公司和廣東核電公司作為股東方，按政企分開，投資所有權和經(jīng)營權分離的原則組建，廣電總公司占80%股份，其它二家合占20%股份。廣蓄公司作為廣州抽水蓄能電站的業(yè)主，負責電站籌資建設和營運、還貸以及國有資產(chǎn)的保值增值全過程的管理。廣蓄聯(lián)營公司充分發(fā)揮了業(yè)主在工程實施中的核心地位和主導作用，采?小管理、大承包，利用市場經(jīng)濟辦法，引進競爭機制，優(yōu)化社會資源配置，全部采用招標方式選擇施工單位，并第一個成建制的聘請工程監(jiān)理單位，不僅對工程施工還對工程設計進行監(jiān)理。因此，廣蓄電站項目管理取得的成功首先是管理體制改革的結果。 (3)建設監(jiān)理規(guī)范化、專業(yè)化 八十年代末至九十年代初，在項目實施過程中，出現(xiàn)過由電力局下屬的建設單位和投資方組建的聯(lián)營企業(yè)自行監(jiān)理或聘請第三方監(jiān)理兩種情況。而在組織項目監(jiān)理單位時，也出現(xiàn)了由以設計院為主和以工程局為主組建的以及兩者結合組建三種情況。在由設計單位擔任監(jiān)理時，又有承擔本項目設計工作的設計單位承擔監(jiān)理和其它單位承擔監(jiān)理的兩種模式。 通過廣泛的、多樣的實踐，水電建設管理體制改革逐步趨于統(tǒng)一。隨著業(yè)主和項目管理單位各自的地位和職責逐步明確，工程建設監(jiān)理的內(nèi)容也逐步完善和規(guī)范化，通常被概括為三控制一協(xié)調(diào)，即對工程的進度、質(zhì)量和成本進行控制，協(xié)調(diào)工程實施中各種矛盾和關系。在這一階段，很多工程都由建設單位自行組建項目管理單位，專業(yè)化程度不高，缺乏獨立性、公正性、權威性。而廣蓄最早成建制地聘請工程監(jiān)理單位，并取得成功，它的經(jīng)驗促進了水電項目監(jiān)理專業(yè)化和規(guī)范化的進程。 廣蓄的項目監(jiān)理進行了國內(nèi)招標，由水電中南勘探設計院和葛州壩工程局組成的中南水電咨詢公司中標，承擔廣蓄電站項目監(jiān)理的任務，包括對水電十四局施工的監(jiān)理和對廣東省水電設計院設計的監(jiān)理。監(jiān)理工程師長駐工地，根據(jù)與業(yè)主合同對工程質(zhì)量、進度、安全和經(jīng)濟進行監(jiān)督管理，同時對設計進行監(jiān)理，設計圖紙均先由工程監(jiān)理審查后發(fā)給施工單位，監(jiān)理工程師組織設計單位進行技術交底。工程監(jiān)理有權向施工單位發(fā)布開工令、停工令。施工單位制定的施工方案，須報監(jiān)理同意后才能實施。對20萬元以內(nèi)的工程費用增減監(jiān)理有權決定。施工單位每月報完成工程量和進度款均先由工程監(jiān)理審核簽字后聯(lián)營公司方予付款。工程監(jiān)理還協(xié)助聯(lián)營公司進行施工招標，參予對投標商資格審查以及評標議標書等。 (4)水電建設項目管理取得明顯績效 以業(yè)主負責制、招標合同制和建設監(jiān)理制為中心內(nèi)容的新的水電基本建設管理體制在實踐中取得了明顯的績效。這和在舊體制下進行的水電建設形成鮮明的對比。如青海龍羊峽水電站，總裝機容量128萬千瓦，1976年2月開始籌建，1978年7月開挖導流洞，1987年10月第一臺機組發(fā)電，從正式開工到第一臺機組發(fā)電歷時10年，1987年全部投產(chǎn)，總工期達12年，而在新體制下，以五朵金花為代表的水電工程建設，從開工到投產(chǎn)發(fā)電一般只用5-7年時間，其中廣蓄工期僅用4年多時間。據(jù)統(tǒng)計，這些工程與自營工程相比，勞動力人數(shù)減少1/2-1/3，勞動生產(chǎn)率提高1-3倍，工期減少1-2年，投資得到控制，質(zhì)量明顯提高，取得了顯著的經(jīng)濟效益。到九十年代五朵金花先后投產(chǎn)，完成了一個完整的建設周期。因此人們就有可能更全面地進行總結對比，從經(jīng)驗上升到理論，從廣泛的多樣化的試驗和探索逐步集中統(tǒng)一，使水電工程建設的項目管理走向規(guī)范化、制度化、法制化、國際化。 (4)二灘：與國際慣例全面接軌 a、二灘工程概況 二灘水電工程是我國二十世紀建成的最大的水電站，它位于四川省西南部，是長江上游金沙江一條支流雅礱江上的一個梯級電站，壩址離攀枝花市僅48公里。電站樞紐由三部分組成，第一部分是一座高240米的混凝土雙曲拱壩。第二部份為一座規(guī)模宏大的地下廠房，主廠房長285米，寬25.5米，高65米。主廠房內(nèi)裝有6臺55萬千瓦的水輪發(fā)電機組，總裝機容量330萬千瓦。第三部份為二條泄洪洞。工程總投資285億人民幣，其中外資9.3億美元。另外二灘送出工程由四川省電力公司作為業(yè)主，向世行貸款2.7億美元。所以二灘工程共用世行貸款(包括由世界擔保的聯(lián)合融資)共12億美元，為世行有史以來最大的項目貸款。二灘電站于1991年9月14日正式開工，1993年11月26日提前14天截流，1998年8月第一臺機組發(fā)電，同年11月第二臺機組發(fā)電，次年其余四臺機組相繼投產(chǎn)，比預定工期提前一年。電站于2000年全部竣工。工程質(zhì)量優(yōu)良，得到業(yè)內(nèi)人士一致稱贊。工程投資控制在概算之內(nèi)。二灘電站裝機容量約占四川電網(wǎng)總裝機容量的1/4。年發(fā)電量可達170億千瓦時，為川渝電網(wǎng)主干電站。二灘電站的建設是在新的歷史條件進行的。建設者在工程實踐過程中對國際工程的項目管理進行了多方面的探索，在和國際接軌的道路上邁出了一大步。 b、按國際慣例建立項目管理機構 二灘水電站于1987年開始籌建。為了給項目利用世行貸款建立體制保障，適應世行要求，貸款人必須是獨立經(jīng)濟實體的要求，也為了電力工業(yè)體制改革的需要，1987年7月，國家計委下文，決定成立二灘水電開發(fā)公司。要求二灘水電站建設必須認真貫徹改革精神，吸收魯布革和水口水電站的經(jīng)驗，明確二灘水電項目由水電部和四川省合資建設，部份資金利用世行貸款，明確合資雙方按投資比例擁有產(chǎn)權，分電分利，確立二灘公司負責建設資金的籌措和償還，負責項目的建設和管理，負責電廠的運行、電力銷售并滾動開發(fā)雅礱江水能資源。從而明確了二灘水電開發(fā)公司的業(yè)主地位。 按照國際慣例和世界銀行的要求，二灘公司在項目正式開工以前，在進行國際招標同時就籌劃建立項目管理機構，按FIDIC合同文件說明，業(yè)主組建工程師機構，可以有二種形式，即聘請一個工程師機構或者以自己的職員組建。鑒于在二灘建設期，建設二灘水電站是公司的主要職責，而且水電部下文將原魯布革管理局全建制合并入二灘公司，增加了公司管理能力，也因為當時國內(nèi)缺少專業(yè)化、有經(jīng)驗的項目管理機構，所以公司決定以自己的職員為主組建二灘工程公司作為二灘項目管理單位。根據(jù)FIDIC的規(guī)定，二灘水電開發(fā)公司和二灘工程公司簽訂了業(yè)主和工程師之間的咨詢服務合同，合同以FIDIC范本作為依據(jù)，業(yè)主還將與工程師所訂合同的內(nèi)容，對工程師的授權，業(yè)主、工程師的機構設置及各級人員職責和權力范圍都通知承包商。業(yè)主還和二灘工程的設計者成勘院簽訂了設計服務合同。并按FIDIC的規(guī)定，二灘工程公司作為業(yè)主和承包商之間打交道的唯一渠道，設計圖紙要經(jīng)工程師審核和批準，設計單位不直接對承包商。二灘的項目管理機構在整個建設過程中，始終發(fā)揮了重要作用。 c、全面實行國際招標取得豐富經(jīng)驗 二灘工程宏大，技術先進，且利用世行貸款數(shù)額巨大，所以工程全面實行國際招標。二灘主體工程分二個標，一標主要承擔大壩等地面工程；二標主要承擔地下工程。招標工作從1988年1月31日發(fā)布資格預審通過開始，2月7日發(fā)布資格預審文件，有19家投標商購買并遞交了資格預審文件。二灘公司按國際招標的要求嚴格對19家投標商進行資格預審，從工程經(jīng)驗、商業(yè)信譽、財務能力、施工方案、投入資源等多方面進行嚴格的評審。有6家投標商通過了資格預審，5家投標。二灘公司聘用美國哈扎公司、挪威AGN協(xié)助，對5家投標書進行了嚴格的評審。并在1990年因所謂制裁，世行貸款沒有落實，招標面臨失效的情況下，創(chuàng)造性地通過和承包商進行預談判，明確規(guī)定以世行貸款生效為最終中標的條件，為沖?制裁，爭取貸款，保持二灘國際招標的有效性，保證工程1991年開工奠定了基礎。 二灘永久機電設備國際招標共有十大項，包括6臺水輪發(fā)電機組；計算機控制系統(tǒng)等，利用世行貸款約2.03億美元。在6臺水輪發(fā)電機組招標時，因為當時國內(nèi)能制造的最大單機容量僅32萬千瓦，尚不具備制造55萬千瓦機組的生產(chǎn)能力，為了保證機組質(zhì)量，維護業(yè)主根本利益，又能通過二灘建設引進技術，促進國內(nèi)民族機電工業(yè)的發(fā)展。二灘公司創(chuàng)造性地提出了斜向切割的采購構想，即將參予投標的資格定為40萬千瓦水輪機或44萬千伏安發(fā)電機并有成功運行兩年以上的經(jīng)驗，成功制造過30萬千瓦機組的制造廠家可以參予分包。主承包商對6臺機組質(zhì)量負責，合同價中部份以人民幣支付，并在招標文件中對六臺機組主要部件的制造份額按斜向切割(即六臺機組從第一臺到第六臺逐步增加國內(nèi)制造份額)作了具體規(guī)定。通過激烈競爭，加拿大GE公司中標，中國東方電機廠和哈爾賓電機廠作為合作伙伴。二灘機電設備招標取得很大成功，世行評估招標價為1.89億美元，中標的最低標價為1.41億美元，節(jié)省了主機造價的25%。主機設備平均價格由5727美元/千瓦，降低為4317美元/千瓦。二灘機電招標斜向切割方法獲四川省軟科學二等獎，并為三峽電站機電招標提供了借鑒。 d、建立工程進度、質(zhì)量、投資控制系統(tǒng)，加強風險管理，保證工程按合同工期施工。 二灘電站建設期長達十年，其間國內(nèi)、外環(huán)境和各種條件千變?nèi)f化，因此，對這樣一個巨大的工程項目進行進度、質(zhì)量和投資管理是一個系統(tǒng)工程。二灘的業(yè)主和項目管理單位在吸取魯布革、廣蓄等工程經(jīng)驗的基礎上，進行了新的創(chuàng)新和實踐。 工程進度控制系統(tǒng)：為保證工程按合同工期施工，二灘公司對影響工程進度的因素實行全方位的控制和管理：包括積極籌措資金，保證工程內(nèi)資供應；與設計院簽訂供圖協(xié)議，督促設計院按工程進度要求提供圖紙；工程師用P3軟件建立網(wǎng)絡進度計劃；建立與三個標的例會制度；建立設備采購供貨保證體系，并對所有二灘機電設備從訂貨、生產(chǎn)到安裝全過程進行計算機跟蹤管理；及時解決工程中遇到的問題和合同爭議等等。所有這些措施對工程按合同工期施工起了有力的保障作用。 工程質(zhì)量控制系統(tǒng)：二灘的工程質(zhì)量根據(jù)業(yè)主與工程師的協(xié)議，全權授予二灘工程公司負責。工程師對每一道工序進行認真檢查，每一塊大壩砼必須工程師簽字后才能澆筑，工程師每月對衡量器具進行檢查要求誤差小于0.4%，對批準使用的混凝土配方輸入電腦和實際使用進行核對。工程師對質(zhì)量一絲不茍，決不給大壩留下一點隱患。1996年8月發(fā)生水泥和粉煤灰混儲，造成4000多方混凝土不合格。承包商要求采取辦法補救，工程師堅決下令全部挖除，并采取措施杜絕以后類似事故發(fā)生，二灘工程質(zhì)量優(yōu)良，合格率達100%，大壩型體誤差僅為23毫米，小于理論允許值40毫米，達到了國際先進水平。四年來，大壩安全監(jiān)測系統(tǒng)實測數(shù)據(jù)表明：大壩壩體位移，滲漏各種指標均小于設計值。 投資控制系統(tǒng)：對工程投資的控制從設計階段已經(jīng)開始，二灘聘請國際著名專家組成特別咨詢團為二灘設計優(yōu)化進行咨詢，僅大壩型體優(yōu)化就比混凝土重力拱壩減少200萬立方米。進行競爭性招標也是節(jié)約工程成本的重要途徑。在工程實施過程中，嚴格工程監(jiān)理，認真核實工程量，進行施工方案優(yōu)化，認真對待工程爭議，減少索賠；科學安排資金流，減少資金沉淀和施工期利息，避免和減少外匯風險等等。由于一系列有效措施，二灘的工程投資控制在國家批準概算之內(nèi)。 加強工程風險管理：水電工程施工中面臨諸多風險，包括自然的、社會的和人為的風險。根據(jù)國際慣例，二灘工程從編制招標文件開始就注重對工程風險的管理，在招標文件中，貫徹了業(yè)主承包商風險合理分攤的原則，并要求承包商進行工程保險，轉(zhuǎn)移和分散可能遇到的風險。二灘是中國水電工程中第一個進行工程保險的項目，按合同規(guī)定土建I標、II標承包商分別以自身和與業(yè)主聯(lián)合的名義對本標工程投保工程一切險和第三者責任險，保險范圍包括合同內(nèi)的永久工程、業(yè)主提供的永久設備，承包商進入現(xiàn)場的施工設備和設施、工地范圍內(nèi)第三者。承包商還為其雇員投保雇主責任險，員工在雇用期間，出現(xiàn)意外及工傷由保險公司補償。至1998年底保險公司共賠償各承包商雇主責任事故1089萬元人民幣。風險管理對工程順利實施起了重要作用。 e、爭議評審解決工程糾紛在國內(nèi)是一個創(chuàng)舉 在工程實施過程中，按合同完成工程是業(yè)主和承包商共同利益之所在，但是業(yè)主和承包商是不同的經(jīng)濟實體，有不同的利益要求，在一些問題上出現(xiàn)分歧，產(chǎn)生爭議和索賠，這是很正常的。在計劃經(jīng)濟條件下，有了問題找主管部門解決。市場經(jīng)濟條件下，政企分開以后，有了經(jīng)濟糾紛就上法庭。對于國際合同來說，到國際法庭進行仲裁往往兩敗俱傷，因此八十年代后期國際上出現(xiàn)了爭議評審組(DRB)的形式，在業(yè)主和承包商的爭端提交國際法庭之前，由國際權威中介機構推薦的權威人士組成爭議評審小組，到現(xiàn)場進行調(diào)查，認真聽取各方意見，提出建議，使爭議和糾紛得到合理解決。根據(jù)世界銀行的建議，二灘在招標文件中列入了成立爭議評審組的條款，即由業(yè)主方推薦一名非中國籍人士，由承包商一方推薦一名非承包商所在國人士，然后由這二人共同推薦一名第三方人士，三人組成爭議評審組。這一措施受到承包商的歡迎，在一定程度上解除了他們初到中國承擔工程的疑慮。爭議評審組定期訪問工地，每年1-2次，了解工程情況，并對潛在可能出現(xiàn)的索賠進行關注。對提交DRB的爭議，由DRB舉行聽證會，各方分別闡明自己觀點，DRB在詳細了解情況后，提出自己的建議。二灘的DRB共訪問現(xiàn)場16次召開8次聽證會，對24項爭議提出了建議。絕大多數(shù)為業(yè)主和承包商接受。DRB在二灘的成功實踐不僅使本工程實施中產(chǎn)生的糾紛及時得到較好的解決，保證了工程的順利進展，而且也對國內(nèi)其它工程解決合同糾紛起了示范作用。 f、把可持續(xù)發(fā)展的要求納入項目管理的范疇 大型工程項目建設往往涉及環(huán)境和生態(tài)問題，水電工程還涉及征地移民和大范圍生態(tài)環(huán)境的改變。過去進行工程建設偏重于注意工程自身的經(jīng)濟效益，對社會效益也偏重對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，在世界銀行的幫助下，二灘公司把水電開發(fā)適應可持續(xù)發(fā)展作為公司理念的重要組成部分，使環(huán)境及生態(tài)保護和水電規(guī)劃及建設同步進行。在工程建設全過程中始終地把移民安置和環(huán)境生態(tài)保護放在重要位置，把適應可持續(xù)發(fā)展要求列入項目管理的范疇。 二灘的征地移民涉及遷移人口4.58萬人，其中鹽邊縣約1.2萬人。二灘公司投入資金20余億元，約占工程總成本的10%。十年中重建了一個新的鹽邊縣城。重建了6個鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，二個移民安置區(qū)。安置區(qū)內(nèi)初步做到道路通暢，家家有電燈，能看電視，還相應規(guī)劃建設了中小學、衛(wèi)生院、醫(yī)院等配套設備。按世界銀行的要求，二灘成立了移民特別咨詢小組，按世行非自愿性移民的原則和要求，特咨團每年到二灘進行檢查，不僅審核文字資料深入現(xiàn)場走村串戶，還選擇了550戶移民作為樣板戶進行全過程跟蹤調(diào)