賀雪峰著《組織起來——取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村基層組織建設(shè)研究》自序.doc

農(nóng)民如何組織起來？ 一毛主席在1943年所作著名講話組織起來中認(rèn)為，“在農(nóng)民方面，幾千年來都是個體經(jīng)濟(jì)，一家一戶就是一個生產(chǎn)單位，這種分散的個體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而使農(nóng)民自己陷于永遠(yuǎn)的窮苦”，組織農(nóng)民是人民群眾得到解放的必由之路。毛主席的這些話，現(xiàn)在讀來仍然發(fā)人深省。新中國建立后曾通過“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制將中國農(nóng)民組織起來，在不長時間，為中國工業(yè)化提供了大量原始積累，同時也通過組織起來的力量，極大地改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況，尤其是通過大量勞力投入修建了完善的水利設(shè)施，極大地提高了可灌溉耕地面積。人民公社的優(yōu)點是可以集中力量辦大事，并為國家從農(nóng)村獲取用于工業(yè)化建設(shè)的資源提供了有效組織手段。人民公社的問題是對農(nóng)戶個體激勵不足，人民公社后期普遍出現(xiàn)了消極怠工和集體低效的問題。分田到戶以后，人民公社解體，農(nóng)戶的家庭經(jīng)營主體地位重新確立，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制成為具有合法地位的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。農(nóng)村土地的所有權(quán)歸村社集體，農(nóng)民擁有土地的承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民自主經(jīng)營土地，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，因為具有全部的剩余索取權(quán)，農(nóng)民的經(jīng)營積極性被極大地調(diào)動起來。遺憾的是，分田到戶后不久，體制改革所煥發(fā)出來的生產(chǎn)力即釋放殆盡，而“交夠國家的，留足集體的”制度安排，雖然可以讓農(nóng)民有全部的剩余索取權(quán)，卻使得兩個在中國歷史上從來就沒有解決好的頑疾再次出現(xiàn)，一是農(nóng)民若不愿交夠國家的，留足集體的，怎么辦？二是國家和集體無度索取怎么辦？且越是農(nóng)民不愿交，國家就越要多收，越多收，農(nóng)民就越不愿交。農(nóng)民剩余可能因為國家和集體無度索要而所剩無幾。到1980年代中后期，農(nóng)業(yè)中幾乎已是活力不再，以致到1990年代，“三農(nóng)”不僅成為問題，而且成為全黨和全國工作中的“重中之重”。“三農(nóng)”成為問題的一個重要原因是鄉(xiāng)村組織借雙層經(jīng)營“統(tǒng)”的功能加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，其中一部分負(fù)擔(dān)用于各級政府的政績工程，甚至被吃喝掉了，還有一部分用于解決農(nóng)村的公共品供給。在1990年代，農(nóng)村流行的說法是：一稅輕，二稅重，三稅是個無底洞。一稅是指農(nóng)業(yè)稅，二稅指“三提五統(tǒng)”和各種集資，三稅指共同生產(chǎn)費。所謂共同生產(chǎn)費，是指村社集體用于共同生產(chǎn)的費用，比如用于集體灌溉和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費用，在中央為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而明確限制“三提五統(tǒng)”和社會集資的情況下，地方政府普遍通過增加共同生產(chǎn)費來加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以至共同生產(chǎn)費成了一個無所不包的框，沉重得農(nóng)民根本就挑不動。為解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的頑疾，也為徹底解決三農(nóng)問題，中央自2001年開始在全國試行稅費改革，并最終在2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅的改革，不僅徹底取消了數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅，而且取消了“三提五統(tǒng)”，取消了共同生產(chǎn)費。取消農(nóng)業(yè)稅后，如何籌集公共事業(yè)和共同生產(chǎn)費用？中央的建議是通過“一事一議”的辦法籌集資金，“一事一議”與“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費的大不同在于，“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費是帶有強(qiáng)制性的收費，“一事一議”則是“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”，采取自愿原則，強(qiáng)制性的因素很弱。因此，通過“一事一議”籌集公共事業(yè)和共同生產(chǎn)費用的辦法在全國絕大多數(shù)農(nóng)村都無法落實，“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”中，“統(tǒng)”的一層因為不再有行使土地集體所有權(quán)的能力，而徹底解體。也是因此，在農(nóng)村調(diào)查時，我們聽到農(nóng)民講“單干以來”就有兩種指代的時點，一是分田到戶以來，二是取消農(nóng)業(yè)稅以來。應(yīng)該說，農(nóng)民相當(dāng)準(zhǔn)確地把握了這兩個時點，分田到戶的單干主要是農(nóng)民具有了經(jīng)營自主權(quán)，村社集體也有一定能力來解決一家一戶“不好辦和辦不好”的公共事務(wù)。取消農(nóng)業(yè)稅后，村社集體統(tǒng)的能力極大地削弱，有些地區(qū)甚至在稅費改革前后取消了村民小組長，單家獨戶小農(nóng)因此不僅要直接面對市場，而且直接面對生產(chǎn)的所有環(huán)節(jié)。 二、當(dāng)前中國農(nóng)村的基本經(jīng)營形式是以“人均一畝三分、戶均不過十畝”為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)營，尤其重要的是，當(dāng)前中國農(nóng)村的小農(nóng)經(jīng)營是在“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的生產(chǎn)隊基礎(chǔ)上，經(jīng)過土地均分而來，這種土地均分，一般為了公平，而按土地肥瘦、遠(yuǎn)近進(jìn)行了細(xì)碎分割，一戶幾畝土地，可能會分散在10多處，每戶小農(nóng)不僅耕地面積狹小，而且地塊分散。這樣的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，在如何解決生產(chǎn)協(xié)作問題上，就完全不同于美國式大農(nóng)場經(jīng)濟(jì)形態(tài)。中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)需要有中國式上層建筑與之相適應(yīng)，這個上層建筑的第一層是農(nóng)民如何組織起來解決共同生產(chǎn)問題，典型是農(nóng)田灌溉、機(jī)耕、植保等等方面需要的合作問題。從目前中國農(nóng)村情況來看，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)還將長期存在，具體地講，9億農(nóng)民和2億多戶小農(nóng)中的絕大多數(shù)人還將在未來相當(dāng)長一個時期依托于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，當(dāng)前中國農(nóng)村以代際分工為基礎(chǔ)的“半工半耕”家庭再生產(chǎn)模式也將長期存在。代際分工基礎(chǔ)上的“半工半耕”，即年齡比較大的老一代在家務(wù)農(nóng)，年輕人外出務(wù)工，由兩代人同時務(wù)農(nóng)和務(wù)工來獲取兩筆收入，從而獲取相對體面的生存條件。正是這種以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕家計模式，使小農(nóng)經(jīng)營具有極其強(qiáng)大的生命力：即年輕人進(jìn)城務(wù)工，他們卻并不將耕地流轉(zhuǎn)出去，（更不用說會賣掉了），而是留給年老父母耕種，父母耕種小塊土地，收入不多，卻可以基本上應(yīng)對家庭一般性人情社會支出，可以解決一家溫飽問題。有了父母的務(wù)農(nóng)收入，年輕人在城市務(wù)工收入就可以儲蓄下來，中國外向型產(chǎn)業(yè)就可能具有廉價而高素質(zhì)的勞動力，從而可以在全球化中立于不敗之地。我們必須以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長期存在為前提來思考中國農(nóng)村基層組織與基層治理。中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不同于美國式大農(nóng)場經(jīng)營，一個美國農(nóng)場的耕地規(guī)?？赡艹^中國若干行政村，或者說，中國幾百戶小農(nóng)經(jīng)營面積只相當(dāng)于美國一個農(nóng)場主的經(jīng)營面積。美國農(nóng)場主的私人決策，對于中國小農(nóng)來說，就成了數(shù)百農(nóng)戶的公共決策。小農(nóng)經(jīng)營利潤微薄，風(fēng)險很大，以自愿為基礎(chǔ)的集體決策成本極高，自下而上的決策成本幾乎會高到無法承受地步，因此，在當(dāng)前中國農(nóng)村，幾乎沒有真正自下而上小農(nóng)合作成功的例子。美國農(nóng)場主的合作，是三個農(nóng)場主商議一條河流灌溉的分配，是就2億立方米的水源進(jìn)行水量、水權(quán)的分配。中國小農(nóng)經(jīng)營規(guī)模太小，根本無法就河流進(jìn)行流域管理與使用，農(nóng)戶因此只能通過打井這樣的微型水利，通過私人品來解決灌溉問題。這種辦法不僅成本極高，而且難以持續(xù)。分散的中國小農(nóng)需要組織起來，除了應(yīng)對生產(chǎn)中的需要以外，還有如何面對市場的問題。小農(nóng)戶與大生產(chǎn)的矛盾以及小農(nóng)戶與大市場的矛盾，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的兩對基本矛盾。解決矛盾的方向有二，一是將小農(nóng)戶組織起來，形成農(nóng)戶的聯(lián)合或合作，比如組織合作社，或形成有效率的集體經(jīng)濟(jì)組織，二是隨著越來越多農(nóng)民進(jìn)城，而推動土地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營，從而解決農(nóng)戶與大生產(chǎn)和大市場的矛盾。在目前中國有9億農(nóng)民仍然需要依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實條件下面，農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城是較為緩慢的，而更加緩慢的是農(nóng)民真正將耕地流轉(zhuǎn)出去。也就是說，在未來30年，中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)還將長期存在，這是我們思考中國農(nóng)村基層治理的基本前提。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民如何解決與大市場的矛盾？可行的辦法是合作。讓農(nóng)戶通過合作，降低與市場對接的成本。但合作本身是有成本的，從事糧食作物生產(chǎn)的小農(nóng)，利潤十分薄弱，小農(nóng)合作成本高，利潤少，合作會很困難。實踐中，則幾乎沒有農(nóng)民通過合作來生產(chǎn)糧食以對接市場的成功先例。相對來說，種植經(jīng)濟(jì)收物，風(fēng)險雖大，收益往往也比較高，農(nóng)民通過種植經(jīng)濟(jì)作物來獲得較多利潤，從而可以支付得起合作成本，并因此與市場形成有效率的對接。經(jīng)濟(jì)作物多是鮮活農(nóng)產(chǎn)品，不耐儲存，對市場銷售的要求高，對市場價格反應(yīng)特別敏感，因此也有更高的合作需要。恰恰又是因為經(jīng)濟(jì)作物價格波動幅度比較大，與利潤較高相對應(yīng)的是風(fēng)險比較大，風(fēng)險大也就使得每有一次風(fēng)險，農(nóng)民合作即面臨一次解體的危機(jī)，最終，能夠在市場波動中維持下來的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織寥寥無幾。中國大國農(nóng)業(yè)特征決定了中國耕地的90%要種植大宗農(nóng)產(chǎn)品，絕大多數(shù)農(nóng)戶也都是要生產(chǎn)糧食。與經(jīng)濟(jì)作物不同，大宗農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食作物的重要特點是耐儲存，價格穩(wěn)定，品質(zhì)相對單一，從銷售來看，基本上是國家保護(hù)價收購，從產(chǎn)前環(huán)節(jié)看，種子、農(nóng)藥、化肥，基本上都是標(biāo)準(zhǔn)化的大宗商品，因此，從事大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的小農(nóng)恰是對市場不敏感，而不存在與大市場對接困難（基本上沒有這個需要）的農(nóng)戶，這部分農(nóng)戶占全國農(nóng)戶的90%，耕種大約90%的耕地。這個意義上講，對中國絕大多數(shù)小農(nóng)來講，小農(nóng)戶與大市場的矛盾并非一個真實的問題，這個問題可暫時擱置。但這個90%小農(nóng)戶在產(chǎn)中環(huán)節(jié)，或生產(chǎn)環(huán)節(jié)中與大生產(chǎn)的矛盾，或他們需要的基礎(chǔ)生產(chǎn)條件的矛盾，卻是真問題。如何讓小農(nóng)戶生產(chǎn)方便是取消農(nóng)業(yè)稅后的關(guān)鍵問題。生產(chǎn)領(lǐng)域的合作，在取消農(nóng)業(yè)稅之前的“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”體制中，恰是村社集體可以相對有效解決的問題。 三、通過集體統(tǒng)的層次不僅可以解決生產(chǎn)合作的問題，而且可以解決生活合作的問題。組織起來的重要方面還在于社會秩序的再生產(chǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)，中國城市化速度明顯加快，農(nóng)村人口大量流入城市。與人口進(jìn)城相伴隨的是人財物流出農(nóng)村，農(nóng)村留下來的老弱病殘居多。在這個意義上講，作為一個社會系統(tǒng)，因為人財物的流出，農(nóng)村內(nèi)生秩序能力下降，系統(tǒng)穩(wěn)定容易出現(xiàn)問題，更重要的是，外出農(nóng)民并未融入城市，而大多與農(nóng)村有千絲萬縷的聯(lián)系，比如父母和子女留守農(nóng)村，他們僅僅是年輕時進(jìn)城務(wù)工，年老時還要回來。也就是說，穩(wěn)定有序的農(nóng)村對進(jìn)城農(nóng)民也是極為重要的。在人財物流出的情況下，如何保持農(nóng)村秩序是一個極其關(guān)鍵的問題。在農(nóng)業(yè)稅費已經(jīng)取消、且雙層經(jīng)營中集體一層基本解體的情況下，維持基層秩序的資源便大成問題，再加上農(nóng)村人財物流失所導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)生秩序能力不足，使得外來資源變得極為重要。從某種意義上講，維持農(nóng)村基本秩序的途徑有三個，一是發(fā)育農(nóng)村社會組織，比如建設(shè)老年人協(xié)會等等，二是充分發(fā)揮基層組織的作用，比如配備相對健全的村組干部隊伍，三是配置必要的治理資源。遺憾的是，在當(dāng)前農(nóng)村政策的實踐中，健全的村組干部隊伍正在遣散，國家給農(nóng)村投入的資源越來越多，但這些資源大多要么直接由各部門幫農(nóng)民修建了公共設(shè)施比如水、電、路、橋和圖書館，要么直接發(fā)到農(nóng)戶，村組集體除極低的村組干部報酬和極少的辦公經(jīng)費以外，幾乎沒有任何可以支配的資源，由此導(dǎo)致農(nóng)民自下而上的公共品需求偏好無法與國家自上而下的資源轉(zhuǎn)移對接起來，更無法讓基層組織在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用并因此使基層組織得到能力的訓(xùn)練與強(qiáng)化。立足中國9億農(nóng)民和農(nóng)村人財物不斷流出將是一個長期過程的現(xiàn)實，基于農(nóng)村構(gòu)成了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池的戰(zhàn)略定位，在農(nóng)村基層的內(nèi)生秩序能力將長期不足的情況下，維持農(nóng)村基本秩序是中國現(xiàn)代化所必需要面對的問題。解決問題的辦法，唯有自上而下自外而內(nèi)，由國家和城市向農(nóng)村輸入資源。這種資源的輸入，目標(biāo)不是為了讓農(nóng)民致富，也不是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是維持農(nóng)村基本的穩(wěn)定局面。其中最重要的是，要通過這種資源輸入，加強(qiáng)農(nóng)村內(nèi)生解決問題和保持穩(wěn)定的能力。首當(dāng)其沖就是要建設(shè)一個強(qiáng)有力的農(nóng)村基層組織體系，以在農(nóng)村發(fā)展中以不變應(yīng)萬變。衡量國家對農(nóng)村輸入資源效果的最重要標(biāo)準(zhǔn)是看這種資源輸入是否加強(qiáng)了農(nóng)村基層組織：若加強(qiáng)了，這種資源輸入就是有效的，若沒有加強(qiáng)，這種資源輸入可能就是無效的。取消農(nóng)業(yè)稅后，在資源輸入方式和鄉(xiāng)村體制改革舉措上都存在著嚴(yán)重的方向性錯誤，從鄉(xiāng)村體制改革來看，普遍的思路是，既然不再向農(nóng)民收稅了，還留下健全的基層組織干什么？因此，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組、減少鄉(xiāng)村干部、取消村民組長，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”推向市場等等做法，都是在極大地削弱農(nóng)村基層組織的力量。這種思路和做法的錯誤在于，他們沒有看到，在農(nóng)村人財物流出的背景下，農(nóng)村基本穩(wěn)定與秩序的維持存在巨大困境；沒有意識到，健全的基層組織對于維持中國農(nóng)村基本穩(wěn)定與秩序的極端重要性。因此，現(xiàn)在不是要削弱農(nóng)村的基層組織，而是要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。況且，進(jìn)入21世紀(jì)，與農(nóng)村人財物大量流出農(nóng)村相關(guān)，城市工商業(yè)快速發(fā)展使國家也有了越來越多可以轉(zhuǎn)移進(jìn)入農(nóng)村的資源。不是將農(nóng)村基層組織作為向農(nóng)民提取資源的制度設(shè)施，而是作為向農(nóng)民提供公共服務(wù)維持農(nóng)村基本秩序的制度設(shè)施，我們就應(yīng)該創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化既有的農(nóng)村基層組織，使其服務(wù)于新時期的新需要。因為對基層組織存在偏見，自上而下的轉(zhuǎn)移支付要么直接補(bǔ)到農(nóng)戶，要么通過“條條”專政，由各部辦委局直接到農(nóng)村建設(shè)公共品，這些公共品與農(nóng)民需求脫節(jié)。因為農(nóng)民無法有效表達(dá)對公共品需求偏好，公共品建設(shè)就成為政府部門的政績工程、形象工程。國家的錢花了，農(nóng)民的事情卻沒有辦好。鄉(xiāng)村基層組織這個塊塊，正是對接國家資源與農(nóng)民需求的關(guān)鍵點和關(guān)節(jié)點。20多年村民自治制度建設(shè)也為這種對接提供了極好的實踐條件。河南鄧州發(fā)明的“4+2”工作法，被2010年中央1號文件吸收（本村重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯(lián)席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，以及決議公開、實施結(jié)果公開），就是一個比較好的以自上而下資源輸入為基礎(chǔ)的基層組織建設(shè)制度安排。遺憾的是，在實踐中，很多地方忽視了“4+2”是農(nóng)民通過民主來表達(dá)其公共品需求偏好從而分配自上而下資源的辦法，而不是“一事一議”的改頭換面，也因此，一些地方推廣“4+2”出現(xiàn)了形式化的問題。有國家的資源輸入，這種資源輸入可以加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，同時又可以與農(nóng)民自下而上的需求偏好相對接，則即使在農(nóng)村人財物流出的背景下，農(nóng)村仍然可以大體保持穩(wěn)定。若是，則中國因為有了農(nóng)村這個穩(wěn)定的大后方和現(xiàn)代化的戰(zhàn)略縱深，中國現(xiàn)代化的重心就穩(wěn)，中華民族的偉大復(fù)興就一定可以實現(xiàn)。 四、當(dāng)前農(nóng)村基層組織建設(shè)的重點不在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不在于讓農(nóng)民致富，而在于如何防止農(nóng)村人財物流出背景下農(nóng)村基層的失序。中國現(xiàn)代化是一個長期過程，農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，維持農(nóng)村基本秩序，就是要從中國現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性條件出發(fā)，從大局出發(fā)，從一般性方面出發(fā)，來建設(shè)好中國當(dāng)前的基層組織，并以此為基礎(chǔ)，來將農(nóng)民組織起來。要達(dá)到此目標(biāo)，農(nóng)村基層組織建設(shè)和三農(nóng)政策實踐應(yīng)尤其重視以下幾點：1、農(nóng)民組織起來的核心問題不是與市場對接，而是在解決以農(nóng)田灌溉為代表的產(chǎn)中環(huán)節(jié)的合作問題。2、農(nóng)民組織起來不是為了致富而是為了維持底線秩序。解決農(nóng)民生產(chǎn)生活基本秩序，是當(dāng)前基層組織建設(shè)的最重要的也最基礎(chǔ)的功能。3、農(nóng)村基層組