促進電信市場有效競爭的監(jiān)管政策建議.doc

電信經濟專家委員會2008冬季論壇發(fā)言之三促進電信市場有效競爭的監(jiān)管政策建議工業(yè)和信息化部電信研究院政策與經濟研究所 副總工程師 何霞一、關于電信有效競爭的理論與實踐1有效競爭理論有效競爭是指規(guī)模經濟與競爭活力相協調，從而形成有利于長期均衡的競爭格局，電信有效競爭并不僅僅是在基礎電信市場，還包括整個的電信市場和增值市場。電信經濟的基本特點，要求在適當的集中和競爭之間形成均衡，以促進有效競爭，實現整個社會福利的最大化，當然并不是這個市場上充分的競爭就是最有效的。判斷有效競爭的標準是基于不同的市場，從結構、行為、績效3個方面進行綜合評價。2世界各國有效競爭的情況各國有效競爭的結構基本上是從3個大的方向來塑造的。（1）由于網絡經濟和網絡規(guī)模性，帶來市場上多家運營商存在，尤其是基礎市場和網絡層面，所以需要引入SMP，就是主導運營商的概念，這樣扶持運營商形成市場的有效競爭；（2）同時需要引入民營化，不斷的增加新的主體，使得電信市場主體是在不斷增加，并且在結構的基礎上加強行為的管理，行為管理也是以主導運營商的行為管制為核心進行一些有關的市場上不正當行為的管制；（3）采取電信監(jiān)管和反壟斷監(jiān)管相結合的方式，尤其反壟斷監(jiān)管在行為監(jiān)管當中發(fā)揮更重要的作用。國外例如歐盟、澳大利亞、韓國、日本等一些國家，是通過以市場的開放和引入新的運營商，加強事前電信監(jiān)管和事后反壟斷監(jiān)管，這些國家實行立體型監(jiān)管的體系，進行市場結構的調整。從整個全球的情況來看，電信管制有一定的調整，縱向的功能分離和橫向的融合監(jiān)管已經是目前最新的發(fā)展趨勢。二、重組后的市場結構與監(jiān)管問題1中國電信資產重組沒有改變中國移動一家獨大的市場格局2008年中國電信運營商重組之后，中國的電信市場監(jiān)管存在什么樣的問題？我們可以看到，2007年中國移動的收入占了47.29%，到2008年7月變成了50%，到2008年底可能更高。從用戶市場上可以看到，2007年7月是40%，2008年是45%，也就是說用戶市場和收入都在增長。用戶新增數2007年中國移動占69.96%，現在占85%多，因此整個市場不管是從用戶還是從收入，重組之后電信市場的集中度在進一步加劇。因此我們對于這個市場進行初步的分析和評估，認為目前雖然有固定市場、移動市場、寬帶市場，但是中國電信市場競爭結構突出的矛盾還是在移動市場，造成失衡的原因主要在于技術的代替、網絡的效應、非對稱市場準入的限制以及企業(yè)自身的經營能力。2對重組后市場競爭格局的初步分析我們看到重組和發(fā)放3G牌照改善了市場結構，基本上是改善了在技術網絡和技術業(yè)務層面國有資本之間的資源配置，為市場走向有效競爭奠定了很重要的基礎。結構經過重組之后，預計未來各項業(yè)務和企業(yè)收入都會繼續(xù)增長，并趨于優(yōu)化，經過競爭資費也會下降，消費者會得到更多的益處。但是未來35年內，中國移動仍然是整個移動市場和電信市場的主導者，因此中國移動不管是在水平市場還是在縱向市場，不管是在移動市場還是在整個電信市場，它的優(yōu)勢都是非常明顯的。它的低成本可能會帶來價格的競爭優(yōu)勢，這樣對于其他運營商的發(fā)展是不利的。從產業(yè)鏈來說，它的優(yōu)勢對于產業(yè)鏈的均衡發(fā)展是不利的。因此我們認為過于失衡的市場結構不管是對創(chuàng)新、產業(yè)、企業(yè)發(fā)展都是有一定的障礙。電信重組對整個市場結構雖然有所改善，但是還需要進行一定的調整，尤其需要對2G市場的主導運營商實施非對稱管制，并且對整個競爭行為進行監(jiān)控，同時還要制定市場開放的政策，使整個中國電信市場朝著格局優(yōu)化的方向發(fā)展。3電信監(jiān)管存在的問題經過10年的改革和發(fā)展，已經構建了電信監(jiān)管的制度架構和政策體系，并且取得了非常大的成就，但是問題還是很突出的。從電信企業(yè)來說，國有股一股獨大造成了治理結構和機制缺乏效率。在基礎電信市場上國有企業(yè)的產權單一也難以形成有效競爭，在電信監(jiān)管基礎層面上，國有企業(yè)間的競爭也不是真正的市場競爭，這樣會導致監(jiān)管的政策受到相應的制約，并弱化整個實施的有效性。目前市場的結構是有所改善的，也在朝著好的方向發(fā)展，但是要把握好重新配置。網絡資源的重新配置為全業(yè)務的經營創(chuàng)造了比較好的條件，但是短期內不能解決企業(yè)競爭力的問題。并且實現有效競爭還需要相應的制度和相應的監(jiān)管政策的保障。從產業(yè)來看，我國電信行業(yè)自主創(chuàng)新能力是比較低的，目前TD的產業(yè)政策與國家對整個電信監(jiān)管的政策是有一定沖突的，現階段是需要一個平衡的目標和扶持的政策。我們再次呼吁，需要一個獨立的監(jiān)管體系。中國電信監(jiān)管雖然有很多特殊性，但是中國應與國際接軌，將來也應該走向橫向監(jiān)管的監(jiān)管體制。三、進一步開放市場，引入新的競爭主體目前我國電信監(jiān)管是從職能監(jiān)管向競爭性監(jiān)管過度的階段，促進競爭應該是未來35年這屆政府很重要的政策重點。因此，我們認為重組只是解決了市場結構問題，形成市場有效競爭還需要相應的保障措施，如果把電信放在整個信息化大的框架中看，沒有一定量的競爭，很難為信息化的發(fā)展提供很好的基礎。并且可以看到，國家市場化的機制也是在遞進改革，同時全球也是通過競爭在不斷的發(fā)展產業(yè)，因此競爭仍然是產業(yè)的主線。1開放的政策目標我們認為“活躍競爭”是最核心的目標，但還有兩個目標：（1）推動自主創(chuàng)新；（2）國有企業(yè)的做大做強，這兩個目標也是我們必須要考慮的。因為管制是多元的，因此對目前重組之后存量市場，由于市場的結構存在非均衡的發(fā)展，應該采取一些管制的政策、競爭性的政策。除了出臺一些有利于結構調整的政策之外，還必須進行行為的管制，在這個基礎之上要進一步開放市場，同時國企要進行相應的改革。因家應對整個的電信監(jiān)管采用配套性和系統性的措施，任何一個措施很難奏效，一個系統性政策的配套才能使這個市場逐步地走向良好的市場競爭格局。2建立非對稱監(jiān)管的原則和思路原則有4點：（1）促進有效競爭，優(yōu)化市場結構；（2）有利于電信產業(yè)的持續(xù)、健康、均衡的發(fā)展；（3）有利于TD發(fā)展和實現國家自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略；（4）保證消費者長遠的利益。思路：從中國電信業(yè)的實際出發(fā)，借鑒發(fā)達國家先進的經驗，以實現有效競爭為基點，通過對相關的主導運營的非對稱管制政策，促進市場有效的競爭，合理配置現有的網絡資源，促進TD產業(yè)的發(fā)展，提高自主創(chuàng)新的能力，增強整個電信產業(yè)的國際競爭力，促進消費者的福利。 四、從規(guī)范市場競爭行為角度推動非對稱管制政策實施1加強主導運營商價格行為的監(jiān)管目前存在的不正當的競爭行為，需要加強主導運營商價格行為的監(jiān)管，嚴懲企業(yè)的不正當的行為。2加強對主導運營商產業(yè)鏈的行為管制主導運營商壟斷性過強，對整個產業(yè)鏈的創(chuàng)新和發(fā)展都是非常不利的。綜上所述，我們建議：（1）對存量市場保持政策的連續(xù)性，我們過去有了非對稱的管制，如果有效，可以繼續(xù)的延續(xù)，但是要不斷地推進新的政策，突出改變企業(yè)之間的經濟利益，促進消費者福利的增加，提高整個市場的績效；（2）將市場結構優(yōu)化和