第十章城市基礎設施與基本公共服務.ppt

第十章城市基礎設施與基本公共服務 一 城市基礎設施基本內涵 城市基礎設施 為城市生產和居民生活提供公共服務的工程設施 是城市生存和發(fā)展 順利進行各種經濟活動和其他社會活動所必須具備的工程性基礎設施和社會性基礎設施的總稱 城市基礎設施按服務性質可分為三類 生產類和生活類 軟性 服務 制度 機構等 硬性 物質設施等 第一節(jié)城市基礎設施概述 我們通常講的基礎設施多指工程性基礎設施 主要包括 二 城市基礎設施的性質與特點 準公共物品性 基礎超前性城市基礎設施是城市所有設施和結構中的一部分 對城市生產和生活的物質承載與支持具有基礎性作用 需要其在一般的經濟產品和服務行為運營之間就存在 從而要求城市基礎設施 相對于一般的設施建設具有基礎超前性 內容上 城市的建設都是在一定城市基礎設施條件的基礎上開始的時序上 基礎設施的建設相對于主體功能性建筑來說具有一定超前性 要適當領先于經濟發(fā)展整體系統性基礎設施只有達到一定規(guī)模 才能提供服務或者說才能有效地提供服務一旦要進行基礎設施項目投資 就必須使這個項目的規(guī)劃范圍和廣度 達到能夠形成一個全面的 完整的基礎設施系統的標準既要考慮基礎設施是城市整體的一部分 又要保持自身發(fā)展的完整性和協調性自然壟斷性 電力 電信 自來水 管道 煤氣等 成本沉淀性 建設成本收回需要時間 一 城市基礎設施供需原理 第二節(jié)城市基礎設施經濟學原理 每一消費者消費量 總消費量總消費量支付價格 消費者支付價格總和每一消費者愿意支付價格可由各自需求曲線得到 即T L NM所代表的數量R 即為公共物品的最優(yōu)數量最優(yōu)標準 每個消費者邊際收益之和 邊際成本 二 城市基礎設施定價原理 二段定價法 對于自來水 電力 通信等公共事業(yè) 其成本隨產量的擴大而遞減 邊際成本 MC 定價 P MC時 符合效率原則 不符合公平原則 生產者虧損P5BAP1 平均成本 AC 定價 P AC時 符合公平原則 不符合效率原則 消費量短缺 二階段定價法 先對消費者收取固定費用 再根據消費數量收取費用 生產者損失減少到P3FEP4消費者承擔固定費用相對降低 其余損失由政府補貼 高峰定價法統一價格模式 季節(jié)價格模式 按照不同季節(jié)的需求 制定不同的價格 使產量隨價格而變動 從而減少虧損 高峰季節(jié) P1 MC 消費量從Q1將為Q 1平時季節(jié) P2 AC 消費量從Q0增至Q2這時 高峰季節(jié)與平時季節(jié)消費量差額為Q2Q 1 小于統一定價時的差額Q0Q1 提高了經濟效率 分時定價模式 按照一天不同時段的需求 制定不同的價格 就能促使高峰時段的需求轉移至非高峰時段即 DP減為D P 而D0增至D 0 使消費量的差額進一步縮小 高峰時段 P3 MC 消費量從Q1降到Q3非高峰時段 P4 MC 消費量從Q0增至Q4這樣 按P MC定價 消費量的差額Q4Q3更小了 說明分時價格比季節(jié)價格達到了更高的經濟效率 三 城市基礎設施效益評價原理 區(qū)位集合覆蓋最大 托里加斯 1971 等人提出 核心就是找出設施數的最小值及其位置 使得每一個需求點上都有一臺設施 t 約束條件 t 貝爾林以下面的方式系統地表述了此問題 約束條件 t 達斯金和斯特恩的表述是從冗余覆蓋入手的 約束條件 t 服務最大覆蓋選址雖然區(qū)位約束覆蓋問題正在受到越來越多的關注 但其要求所有需求點都被覆蓋是一個非常嚴格的約束條件 因為超過預算的大量設施在區(qū)位約束覆蓋問題中被認為是非常必要的 將p臺設施分配到網絡的各個位置 以在給定的時間或距離標準內 使最多的人口得到覆蓋 在數學上 這個問題可以表述為 約束條件為 一 城市基礎設施與城市經濟發(fā)展 城市基礎設施是城市存在與發(fā)展的基礎 在城市經濟發(fā)展中發(fā)揮極其重要的作用 這種重要作用不僅體現在生產有形產品和提供有價值的服務等直接經濟效益上 還體現在由外部經濟性等帶來的間接經濟效益上 直接經濟效益方面 很多基礎設施提供部門 提供的產品本身就是生產資料或生產過程中比不可少的服務與產品 如電力 自來水 熱力 煤氣供應等間接經濟效益方面 一些基礎設施不參與直接生產 但卻是生產正常運行不可或缺的條件 為生產過程提供了支持和技術保障 如電信通信 交通運輸道路 廢水 固體廢棄物的處理設施等 發(fā)揮的是一種總體效益 第三節(jié)城市基礎設施與城市發(fā)展 二 城市基礎設施發(fā)展與效益 城市供水基礎設施發(fā)展狀況城市能源基礎設施發(fā)展狀況城市供熱基礎設施發(fā)展狀況城市市政基礎設施發(fā)展狀況城市交通基礎設施發(fā)展狀況城市環(huán)境基礎設施發(fā)展狀況 一 城市基礎設施產業(yè)化的含義 產業(yè)化 現代漢語詞典 中注釋 化表示轉變成某種新的價值或者狀態(tài) 這里包含兩層意思 發(fā)生性質或本質的變化 即質變發(fā)生某些狀態(tài)的變化 即在原有某些特點的基礎上 再增加某些新的特點 使原有的客觀事物結構更優(yōu)化 功能更顯著聯合國經濟委員會將產業(yè)化定義為 生產的連續(xù)性生產物的標準化生產過程各階段的集成化工程高度組織化用機械代替手工勞動生產與組織一體化的研究和實驗 第四節(jié)城市基礎設施產業(yè)化 從產業(yè)角度看產業(yè)化 指形成產業(yè)的產品 服務或其活動 從不具有產業(yè)性質或狀態(tài) 逐漸轉變到充分具有產業(yè)性質或狀態(tài) 也包括形成產業(yè)產品 服務或其活動 從較少具有產業(yè)性質或狀態(tài) 轉變到較多具有產業(yè)性質或狀態(tài)的過程 兩層含義 某一項理論 技術發(fā)明和一個產品 經過商品化 規(guī)?；?規(guī)范化 專業(yè)化 社會化發(fā)展 形成一個新產業(yè)的過程 產業(yè)的分化 一個產業(yè)從低級到高級 從傳統到現代的不斷完善過程 產業(yè)的進化 城市基礎設施產業(yè)化就是城市基礎設施產業(yè)的市場化 規(guī)?；?專業(yè)化 現代化 標準化 科技化 是全面走向市場 依據市場規(guī)律增加科技含量 進行規(guī)模組合 專業(yè)化分工 集約經營與管理的發(fā)展過程 也是在城市基礎設施自身規(guī)律和市場經濟規(guī)律的雙重作用下 城市基礎設施啟動和運行 產品形成 產品調配 以取得社會和經濟雙重效益為目標的改革過程 城市基礎設施產業(yè)化概念應包括以下幾個方面的理解 應歸結為一種趨勢 一種改革過程需要經歷哪些程序和環(huán)節(jié) 啟動 建造 運行管理 實現過程受到城市基礎設自身規(guī)律和市場運行規(guī)律的雙重作用和制約目的是實現綜合效益的最大化要明確 化 的實質 就要對城市基礎設施產業(yè)發(fā)展階段有個認識 對從事城市基礎設施產業(yè)化的工作有個界定 這實際是城市基礎設施產業(yè)化的標志問題 城市基礎設施產業(yè)化的標志有三個 商品化 技術成果的轉化市場化 市場需求 價格競爭力 可以獲得效益 是一個開拓市場 創(chuàng)造需求和供給的過程規(guī)?；?規(guī)模越大 平局服務成本越小 擴大站點和線路帶來額外收益 已有基礎上再興建和改造則花費較小 二 城市基礎設施產業(yè)化的特征 城市基礎設施產業(yè)化的特征主要包括 多元化投資目前 中央政府 地方政府 中央和地方所屬國有企業(yè)應該 多元化投資 在增加和規(guī)范中央和地方政府投資同時 鼓勵私人投資 加大社會投資力度 積極引進外商投資專業(yè)化資本運營資本運營 利用市場法則 通過資本本身的技巧性運作或資本的科學運動 實現價值增值 效益增長的一種經營方式 社會分工的細化和專業(yè)化程度的提高 社會化管理要符合經濟效率原則 優(yōu)化資源配置 杜絕重復建設 零散建設和建而不用 用而不全現象 使有限物力 財力發(fā)揮最大效用市場化調節(jié) 企業(yè)化經營市場 由市場需求決定供給 按市場規(guī)律和價值規(guī)律 對內企業(yè)化經營 對外市場化調節(jié) 保證優(yōu)質優(yōu)價 實行社會監(jiān)督 提高企業(yè)自主經營積極性 改善服務質量 三 城市基礎設施產業(yè)化類型識別 不同性質的城市基礎設施可以產業(yè)化的程度不一樣 按照不同性質 城市基礎設施表現出不同的產品性質 具體的城市基礎設施產業(yè)化類別識別過程如下所示 看一種城市基礎設施的效用是否具有不可分割性 如果有 則轉入第二步分析看這種城市基礎設施的消費是否具有非競爭性 如果有 則轉入第三步分析看該種城市基礎設施的受益是否具有非排他性 如果有 則該種城市基礎設施為純粹的公共產品 四 城市基礎設施的產業(yè)化配置 具有公共物品性質的城市基礎設施配置城市現代化時間 古代近代現代空間 各種要素朝著城市地域不斷聚集的過程考察城市是否發(fā)展有兩個指標 衡量城市經濟數量增長狀況的人均GDP或NI等硬指標 國民生產總值 簡稱GNP 國民生產凈值 簡稱NNP 國民收入 簡稱NI 個人收入 簡稱PI 個人可支配收入 簡稱DPI PDI 衡量包括城市管理活動在內的全部公共產品配置狀況的指標 它們是城市經濟賴以高效運行的制度框架和物質技術基礎 重要衡量指標 具有準公共物品性質的城市基礎設施配置美國經濟學家布坎南指出 在私人物品和公共物品之間的準公共物品為 俱樂部產品 在消費上具有這樣的特點 有限的非競爭性在一定的消費容量下 單個會員對俱樂部物品的消費 不會影響其他會員對同一物品的消費 然而 一旦超過臨界點 非競爭性就會消失 擁擠就會出現 局部的排他性俱樂部物品對于俱樂部的全體成員來說是非排他的 但對于非會員來說則是排他的 我國經濟學界普遍認為 混合物品 是指產品和服務兼具公共物品和私人物品的性質 在消費上具有非競爭性和排他性 或具有外部性 供水 供氣 供熱 供電 收費的道路 橋梁 污水和垃圾處理等如果以政府為主供給 社會免費提供給消費者 因無法避免人們過度消費 而導致該產品的個人邊際效用和社會邊際效用 低于其邊際成本因政府征稅和管理 產生新的成本 而導致政府供給效率損失采用市場供給的方式 使用者只有購買才能消費 同樣存在收費損失 例如 建設收費設施 配備管理人員等都將直接消耗社會資源 以收費機制限制消費還可能影響經濟運行效率因此 實踐中需要將市場供給方式下的收費成本和收費的效率損失 與政府供給方式下的征稅成本和稅收的效率損失 記性評價比較 采用成本最小的配置方式 一般 排他成本越大 替代性越強的混合物品 其收費效率損失越大 越適合政府提供 具有私人物品性質的城市基礎設施配置具有競爭性 排他性消費者在消費這些設施和服務時 相互之間存在利益沖突 增加為一個消費者服務 邊際成本大于零設施和服務的提供者只對支付使用費用者提供這種產品和服務 而將不付費者排斥在消費之外 綜上 城市基礎設施存在兩種配置方式 政府配置部分公共物品 關系國計民生 涉及重大政治利益市場配置混合物品 私人物品 五 基礎設施產業(yè)化發(fā)展的常用模式 BOT模式 Build Operate Transfer 暫時私有化 基本思路 由政府或所屬機構對項目的建設和經營 提供一種特許權協議 作為項目融資基礎 由本國公司或外國公司 作為項目投資者和經營者 安排融資 承擔風險 開發(fā)建設項目 并在有限的時間內經營項目獲取商業(yè)利潤 最后 根據協議將該項目轉讓給相應的政府機構 法人招標模式法人招標 通過招標方式選擇公用設施項目的法人 股東 大型公共項目不規(guī)定特定項目期限 末期不需要移交項目設施把市場機制引進融資領域 將使市場化后的公共產品價格降低 使居民受益 還可增加透明度 避免道德問題儀標方式 規(guī)模較小項目節(jié)約前期費用無法達到使公共產品價格最低比較 實施時間 前期費用 公共產品價格增加水平 PPP模式 Public Private Partnership 含義 政府公共部門和私人部門合作完成基礎設施的投資和建設 滿足經濟與社會發(fā)展對基礎設施的要求 優(yōu)點 將市場機制引入基礎設施的投融資領域大多基礎設施不能商業(yè)化 政府不可以完全退出投資領域政府 投入要小于傳統方式投入 兩者之間差值是政府收益TOT 轉讓經營權 模式 Transfer Operate Transfer 含義 政府部門或國有企業(yè)將已建好項目的一定期限的產權和經營權 有償轉讓給投資人 由其進行運營管理 投資人在一個約定的時間內通過經營收回全部的投資和得到合理的匯報 并在合約期滿之后 再交還給政府部門或原單位的一種特殊形式 一 城市基本公共服務的概念和范圍 第五節(jié)城市基本公共服務 2012年 國家基本公共服務體系 十二五 規(guī)劃 基本公共服務是建立在一定社會共識基礎上 由政府主導提供的 與經濟社會發(fā)展水平和階段相適應 旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需要的公共服務 享有基本公共服務屬于公民的權利 提供基本公共服務是政府的職責 基本公共服務的范圍一般包括保障基本民生的教育 就業(yè) 社會保障 醫(yī)療衛(wèi)生 計劃生育 住房保障 文化體育等領域的公共服務 廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關聯的交通 通信 公用設施 環(huán)境保護等領域的公共服務 以及保障安全的公共安全 消費安全和國防安全等領域的公共服務 城市基本公共服務包含三層含義 基本公共服務是公共服務中最基礎 最核心的部分 與人民群眾最關心 最直接 最現實的切身利益密切相關 城市基本公共服務是政府公共服務職能的 底線 由政府負最終責任 城市基本公共服務的范圍和標準是動態(tài)的 隨著經濟發(fā)展水平和政府保障能力的提高 其范圍應逐步擴大 標準應不斷調整 規(guī)劃 突出體現 學有所教 勞有所得 病有所醫(yī) 老有所養(yǎng) 住有所居 要求 將范圍確定為公共教育 勞動就業(yè)服務 社會保障 基本社會服務 醫(yī)療衛(wèi)生 人口生計 住房保障 公共文化等領域的基本公共服務 范圍受經濟發(fā)展水平限制 不同地區(qū)不一樣浙江省 不同時期不一樣 表10 8 10 9陜西省 范圍有所縮窄 表10 10 二 城市基本公共服務的需求和供求 需求公共服務的需求 在城市生活的社會公眾 在一定價格水平上 對公共服務有支付能力的需求 基本公共服務需求主要受以下幾個因素的影響 社會文明程度文明程度越高的國家或地區(qū) 對公共服務的需求數量越多 水平也越高居民的基本素質和文化水平居民素質越高 對公共服務的需求數量 質量 水平要求越高居民的收入水平居民收入水平的提高 對教育 醫(yī)療 社會保障 其他社會福利保障等各方面的需求也會提高 供給公共服務的供給 包括供給的內容 數量和質量 應根據公共服務的需求內容 需求量以及需求結構來決定 屬于混合性質產品 受益者眾多 具有明顯內部效益 外部效益具有投資大 收益率低等特點供給主體 政府輔助主體 非營利組織 個人捐贈等主要的發(fā)達國家和地區(qū)大都根據自身歷史傳統和現實國情 構建了各具特色的基本公共服務供給模式 盎格魯 撒克遜國家的自由主義基本公共服務均等化模式以德國和法國為代表的保守主義基本公共服務均等化模式以斯堪的納維亞國家為典型代表的社會民主主義基本公共服務均等化模式以新加坡為典型代表的強制儲蓄型基本公共服務均等化模式 中國財政體制 分稅制財政管理體制 財政支出按事權劃分中央財政 主要承擔國家安全 外資和中央國家機關所需經費 調整國民經濟結構 協調地區(qū)發(fā)展 負責宏觀調控所需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出 地方財政 主要承擔本地區(qū)政權機關運轉所需支出 本地區(qū)經濟 社會事業(yè)發(fā)展所需支出 稅種劃分 事權和財權相結合原則中央稅 維護國家權益 實施宏觀調控所必需的稅種中央與地方共享稅 同經濟發(fā)展直接相關的主要稅種地方稅 適合地方征管的稅種分設國家與地方兩套稅務機構 中央稅和共享稅由國家稅務機構負責征收 地方稅由地方稅務機構負責征收 因此 需要根據服務的受益人群 劃清不同領域 不同層次的基本公共服務是由上一級政府還是本地政府提供 西方發(fā)達國家 不同層級政府之間的事權和財權分工 一般都遵循英國學者巴斯特布爾的 財政支出三原則 來作出劃分 受益原則中央政府 受益對象是全國民眾的 一些設施支出超出了其支出城市 大型水庫 發(fā)電站 港口等 地方政府 受益對象是地方居民的行動原則中央政府 政府公共服務的實施 在行動上必須統一規(guī)劃的領域或財政活動地方政府 政府公共活動在實施過程中必須因地制宜的技術原則中央政府 規(guī)模龐大 技術難度高的地方政府 規(guī)模較小 技術難