喬新生：關于農村土地承包權流轉的三個問題

1/5喬新生關于農村土地承包權流轉的三個問題在我國農村，隨著資源流轉的不斷加快，權利的沖突問題日益增多。具體到土地承包經營權而言，由于農民在行使承包經營權時，可能會影響到發(fā)包人的權利，所以，農業(yè)部根據(jù)農村土地承包法，制定了農村土地承包經營權流轉管理辦法，并將于2016年3月1日起實施。根據(jù)規(guī)定，農村土地承包經營權流轉應當在堅持農戶家庭承包經營制度和穩(wěn)定農村土地承包關系的基礎上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償原則。辦法明確規(guī)定，農村土地承包權流轉不得改變承包土地的農業(yè)用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益?？梢哉f，農業(yè)部的規(guī)定解決了農民行使土地承包經營權，進行土地流轉時可能面臨的諸多問題。譬如，當農民轉包或者互換土地時，如果發(fā)包人為不同的集體經濟組織，必然面臨著轉包或者互換合同的效力問題。一般來說，未征得合同當事人一方同意，另一方當事人不得轉讓、轉包、互換。農業(yè)部將農民行使土地承包經營權的范圍限定在同一集體經濟組織內部，解決了因為土地承包經營權流轉而產生的法律障礙。為農民行使土地承包經營權解決了現(xiàn)實問題。2/5然而必須指出，這種通過限制農民土地承包經營權流轉范圍來化解矛盾的做法，可能會最終損害農民的利益。首先，將土地的流轉限定在農業(yè)用途，固然可以有效地保護農業(yè)用地，但是，在農業(yè)作為弱勢產業(yè)，投入產出比與其他產業(yè)相比缺乏優(yōu)勢的情況下，可能不利于大規(guī)模提高農民的收入。其次，農村土地承包法中所規(guī)定“入股”的權利，農業(yè)部嚴格限定為，“實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農業(yè)經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯(lián)合從事農業(yè)合作生產經營”的權利，或者“其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業(yè)生產經營”的權利。換句話說，不論是公司化經營，還是合作化經營，土地承包權作價入股，只能從農業(yè)生產經營中受益。這和許多經濟學家所倡導的農村股份制有很大的出入。坦率地說，由于只能從事農業(yè)生產經營，所以，無論農民采取何種組織形式，其最終收益都不會很高。曾經有一些從事農業(yè)生產經營的企業(yè)為了提高邊際收益，在農業(yè)生產用地上從事房地產開發(fā)，或者以所謂的觀光農業(yè)為幌子，建立大量的娛樂設施，提高單位土地面積的收益。農業(yè)部顯然是看到了問題的嚴重性，所以，將入股經營嚴格限制在農業(yè)生產經營方面。這樣一來，除了在一定范圍內能夠提高農業(yè)的機械化作業(yè)水平之3/5外，對農民增收并沒有太大的幫助。第三，按照新制度經濟學派的觀點，交易成本決定著交易的方式和交易的目的。農村土地承包經營權的流轉同樣存在著交易成本的問題。根據(jù)規(guī)定，農村土地承包經營權流轉需要簽訂合同，而且以轉讓方式流轉的，還要事先向發(fā)包方提出轉讓申請。農村土地承包經營權流轉合同簽訂以后，還要向發(fā)包方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的農村土地承包管理部門備案。在農村交通不便、信息傳遞不暢的現(xiàn)實大背景下。農業(yè)部的規(guī)定雖然有利于穩(wěn)定土地承包經營權流轉法律關系，但在客觀上增加了農民的負擔。多數(shù)農民很可能會在法律規(guī)范之外，尋求通過成本更低的交易方式實現(xiàn)土地承包經營權的流轉。上述這些問題在短期內可能無法解決。承包土地只能用于農業(yè)生產經營是國家的基本國情決定的。由于我國實行農村土地的集體所有制，所以，為了避免土地所有權的轉讓，在設計土地承包經營權時，不得不將土地承包經營權流轉限定在同一集體經濟組織內部。而這樣一來，使得跨地區(qū)的土地承包經營權流轉成為泡影。這說明我國農業(yè)管理部門在制定土地承包經營權流轉制度時，充分考慮到了憲法和法律的規(guī)定，從實際出發(fā)，試圖逐步解決現(xiàn)實生活中存在的問題。但是必須看到，這樣的解決方案不可4/5能從根本上改變農民收入增加緩慢的問題，不可能建立科學的農村土地流轉法律體系。筆者認為，解決中國農村土地流轉問題必須分三步走第一，應當改變農村土地集體所有制，將現(xiàn)在分屬于不同集體組織的土地收歸國有，由國家制定統(tǒng)一的流轉法。第二，在承認并且保護現(xiàn)存的農村農民土地承包經營權的同時，逐步調整土地承包關系的當事人，讓農民根據(jù)自己的實際需要，與統(tǒng)一的政府部門簽訂土地承包合同。第三，建立非營利性的土地承包經營權流轉中介組織，為農民在自愿基礎上進行土地承包經營權的流轉提供服務。也就是說，在明確土地發(fā)包方為國家之后，允許人們跨地區(qū)從事土地承包經營活動。從嚴格意義上說，土地的承包經營和土地的合作化經營、股份制經營只不過是經營方式的不同。在不能夠享有土地流轉增值收益的情況下，無論采取何種經營方式，都難以從根本上改變當今農村土地承包經營狀況。關鍵的問題就在于，國家決策部門應當在充分考慮到農民切身利益的情況下，從根本上改革農村的土地所有制，改變對土地承