關于北京市客運樞紐規(guī)劃建設運營體制的研究1

1、目錄目錄 1研究背景研究背景.3 1.1客運樞紐的發(fā)展歷史與趨勢客運樞紐的發(fā)展歷史與趨勢.3 1.1.1樞紐發(fā)展從單一功能向多功能演變.3 1.1.2交通樞紐成為城市發(fā)展的催化劑.4 1.1.3中國城市樞紐發(fā)展還處于一個起步的階段.5 1.2樞紐概念及分類樞紐概念及分類.7 1.2.1樞紐的基本概念.7 1.2.2核心功能在于換乘.7 1.2.3樞紐分類和等級劃分.9 1.3樞紐是公益性的和準經營性的社會基礎設施樞紐是公益性的和準經營性的社會基礎設施.10 1.3.1國家加大了投資體制改革的力度.11 1.3.2社會基礎設施的界定.11 1.3.3準公共物品.14 1.3.4準經營性項目.15

2、 1.4國內外樞紐建設、運營和管理經驗國內外樞紐建設、運營和管理經驗.16 1.4.1投資和建設經驗.16 1.4.2運營和管理經驗.18 2問題與癥結問題與癥結.21 2.1北京客運樞紐獲得長足發(fā)展北京客運樞紐獲得長足發(fā)展.21 2.2現(xiàn)狀問題分析現(xiàn)狀問題分析.22 2.2.1客運樞紐的發(fā)展滯后于城市發(fā)展要求.22 2.2.2審批程序復雜，建設周期長.24 2.2.3征地拆遷成本逐漸增高.26 2.2.4樞紐建設沒有充分實現(xiàn)交通功能.27 2.3現(xiàn)狀問題癥結分析現(xiàn)狀問題癥結分析.27 2.3.1客運樞紐投融資體制變革滯后于政府職能變革和市場主體成長。.27 2.3.2客運樞紐的定位不清晰.2

3、8 2.3.3客運樞紐規(guī)劃體系尚不健全.29 2.3.4客運樞紐建設管理體制混亂.30 3客運樞紐發(fā)展對策研究客運樞紐發(fā)展對策研究.32 3.1明確政府職能，提出相應的支持政策和投融資模式明確政府職能，提出相應的支持政策和投融資模式.32 3.1.1樞紐建設納入公益性事業(yè)，脫離可經營的業(yè)務.32 3.1.2發(fā)揮政府在樞紐建設過程中的主導作用.33 3.1.3轉變政府職能，強化經濟調節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務職能.34 3.1.4融資方式的決策程序.36 3.2加強部門協(xié)調，理順規(guī)劃、管理和監(jiān)管體系加強部門協(xié)調，理順規(guī)劃、管理和監(jiān)管體系.36 3.2.1實現(xiàn)部門信息共享和公開.37 3.2.2構建交

4、通協(xié)調會議制度.37 3.2.3構建頂層統(tǒng)合機構，強化交委頂層統(tǒng)合功能.37 3.2.4制定相關的規(guī)則.38 3.3健全建設體制，成立樞紐公司健全建設體制，成立樞紐公司.38 3.3.1借鑒高速公路、城市道路和軌道交通建設的經驗.39 3.3.2樞紐公司成立的要求和過程.42 3.3.3樞紐建設的投融資模式.43 3.4拓展市場競爭機制，采取拓展市場競爭機制，采取“場運分離場運分離”運營模式運營模式.45 3.4.1作為樞紐長期經營的手段.45 3.4.2引入市場機制減少運營公司的成本.46 3.4.3實際操作模式.46 4研究結論總結研究結論總結.48 1研究背景研究背景 1.1 客運樞紐的

5、發(fā)展歷史與趨勢客運樞紐的發(fā)展歷史與趨勢 1.1.1 樞紐發(fā)展從單一功能向多功能演變 隨著世界上城市規(guī)模的不斷發(fā)展，城市內的交通方式也在不斷發(fā)生著變化 以適應城市擴展的需要。在城市發(fā)展的早期階段，人員交通運輸?shù)牧勘容^小， 各種交通運輸方式之間是相對獨立的，人們并不需要面對不同交通形式之間換 乘的問題。第二次世界大戰(zhàn)結束以后，世界上的城市進入了一個快速發(fā)展的時 期。城市人口的增加，城市面積的擴展，使得居民在城市中以及城市之問的移 動面臨著困難。地鐵、城際列車等交通方式得到了蓬勃發(fā)展，以前那種不同交 通方式之問簡單的換乘方式也成了人員交通運輸流量的瓶頸。在這種情況下， 產生了交通樞紐這種全新的建筑形

6、式。交通樞紐將兩種以上的交通形式組織在 同一組群建筑中，實現(xiàn)旅客在不同交通工具之間的零換乘(個別情況下是同一種 交通工具的不同線路之間的換乘)，免去了人們在換乘途中提著行李忍受日曬雨 淋之苦。在之后的幾十年時間里，交通樞紐這種建筑本身也在不斷的進化完善， 經歷了一個從簡單到復雜，從單一功能到多功能，從一棟建筑單體到帶動周邊 地區(qū)全面發(fā)展的的演變過程。 最初的交通樞紐就是在功能單一的車站的基礎上向前發(fā)展一步而形成的， 將汽車站引入火車站內部，縮短了兩種不同交通方式之間的換乘距離。在數(shù)十 年以后的今天，交通樞紐的形式已經大為完善了，功能也日趨復雜化。以國內 新建或在建的交通樞紐為例，新設計的上海人

7、民廣場交通樞紐內的常規(guī)地面公 交設施包括區(qū)域內的 26 個公交站點，52 條公交線路通過。其中，首末站 11 個， 始發(fā)線路 22 條；中途停靠站 15 個，過境線路 30 條。在全部的 52 條線路中， 全日線為 33 條，高峰線 3 條，夜班線 6 條。軌道交通方式包括地鐵一、二號線。 而上海南站交通樞紐聚集了 2 條軌道交通線、20 條市內和市郊公交線路、5 個 出租車上車點等交通方式。在這里，不僅有上海南站火車站、上海南站長途客 運中心、軌道交通 l 號線、軌道交通 3 號線，還有規(guī)劃中以南站為始發(fā)站至嘉 定的軌道交通 ll 線，甚至預留了滬杭磁懸浮上海南站站位置。與傳統(tǒng)的軌道交 通樞

8、紐站不同，鐵路上海南站在國內首次實現(xiàn)鐵路、公交、軌道交通立體連接。 而規(guī)劃中的上海虹橋交通樞紐以及北京東直門交通樞紐則更是將 7 種不同的交 通方式綜合在一個交通樞紐之中。 國際上交通樞紐規(guī)劃研究的發(fā)展趨勢是從過去單純的樞紐設計轉變?yōu)闃屑~ 的綜合開發(fā)。在早期的地鐵建設過程中，車站僅作為客流的集散點和換乘點， 并沒有進行綜合的開發(fā)規(guī)劃。車站的設計也是以方便交通出行為目標。但隨著 經濟和汽車產業(yè)的發(fā)展，城市向外蔓延，人們越來越多地依賴小汽車，造成交 通擁堵、環(huán)境污染、社區(qū)歸屬感差等一系列的社會問題。最初為解決交通污染 問題，減少人們對小汽車的依賴，各國政府從改善換乘、停車和公交形象等方 面對樞紐站

9、進行了大力的改造，但始終難以提高公交的使用效率。 在 20 世紀 70 年代后，許多城市開始嘗試對樞紐站周邊進行綜合開發(fā)。通 過混合的土地開發(fā)，和樞紐站周邊良好的出行、生活和工作環(huán)境，再加上樞紐 站自身的交通優(yōu)勢，吸引越來越多的人到樞紐站周邊工作和生活，提高了公交 的使用效率，緩解了交通擁堵和環(huán)境污染的狀況。此外，通過采取有效的政策， 由樞紐開發(fā)所帶來的經濟效益也可以在一定程度上補償?shù)罔F運營的虧損。 1.1.2 交通樞紐成為城市發(fā)展的催化劑 在交通樞紐建設的初期就通過高起點規(guī)劃區(qū)域布局，把車站人流、物流、 資金流、信息流整合起來，使交通樞紐變?yōu)榻洕鷺屑~。交通樞紐由于其匯集大 量人流，交通便利的

10、優(yōu)點，很自然的對商業(yè)具有很大的吸引力。甚至這種商業(yè) 的聚集效應還不斷的向周邊地塊輻射，帶動整個區(qū)域的發(fā)展。 這種做法在國際上已經有了許多成功的范例。目前國內新建和在建的交通 樞紐也都是按照這個思路進行設計的。以上海南站交通樞紐為例，上海南站尚 未正式啟用，附近地區(qū)的商鋪、房產等已經先熱起來，許多有關上海房產分析 文章中已多了一個“南站板塊”的新名詞。包括地下和站廳在內共 76 萬平方 米面積的上海南站商鋪則未開先熱。目前上海南站小面積商鋪租金平均每平方 米每天十多元，超過了已經成熟多年的鐵路上海站商圈。百聯(lián)集團、新世界集 團、第一醫(yī)藥商店、第二食品商店等市內外 40 余家商業(yè)企業(yè)率先參加了上海

11、南 站站廳 12 個網點的投標競爭。而位于石龍路上的一個商鋪，一年內日租金從每 平方米 3 元多迅速增至 62 元，可謂近水樓臺先得利。上海南站交通樞紐的出 現(xiàn)，使徐匯區(qū)內環(huán)線外區(qū)域房地產趨熱，“南站板塊”有望成為當?shù)貥鞘行沦F。 不同于鐵路上海站，上海南站周邊有著大量的居住小區(qū)，南站交通樞紐在運營 前就開始拉動二手房市場價格。 在國外也有類似的實例如巴黎的蒙巴那斯交 通樞紐位于巴黎市中心地帶，交通樞紐的建設帶動了周邊區(qū)域的城市更新，昔 日曾經破舊的區(qū)域現(xiàn)在已經形成了高檔商圈。 交通樞紐周邊人群集聚、車流集聚，商機隨之集聚。高級辦公樓宇和大型 商業(yè)設施臨軌道交通樞紐型站點而建，站點與建筑的融通塑

12、造大商圈的概念， 蓬勃匯聚的人氣不斷帶來經營回報以堅挺物業(yè)價值的上漲。在未來，傳統(tǒng)的商 業(yè)模式的潛力已經被發(fā)掘到了極限，而交通樞紐型商業(yè)將成為特色性商業(yè)或區(qū) 域性商業(yè)的導向和指南。關于交通樞紐型商業(yè)，包括三種概念。一是軌道交通 樞紐型商業(yè)中心，主要指公共交通的樞紐干道發(fā)生變化后產生的新興商業(yè)中心。 二是門戶型商業(yè)中心，主要指進出大城市的交通門戶的商業(yè)配套設施建設，如 北京市建設中的東直門交通樞紐。三是建設與快速交通干道配套的通路型商業(yè)， 包括汽車旅館、經濟型旅館以及與交通有關的服務設施，比如交通出口要道、 停車場的商業(yè)設施、匝道口商業(yè)等。 在未來交通樞紐商業(yè)必將會有進一步的發(fā)展與演化，在國外有

13、一些建筑師 不斷的在進行這方面的探索和嘗試。在滿足了交通樞紐建筑對效率和效益的要 求之后，人性化的設計即人的對舒適性要求成為了設計師更高的追求。例如把 更多的自然光線、新鮮空氣、自然的環(huán)境引入到交通樞紐這樣的大體量建筑的 內部從而減輕使用者的壓抑感。在交通樞紐內部流線日趨復雜的情況下增強空 間的可識別性從而減少旅客對文字標識系統(tǒng)的依賴，這也是提高使用效率的有 效途徑。在未來交通樞紐商務區(qū)的功能已經從以交通為主轉化到交通換乘和商 業(yè)并重。人們到這里也許并不是為了出行。交通樞紐商務區(qū)成為區(qū)域的中心， 人們約會、休閑購物的地點。這里的辦公樓也因為其地理位置便利而成為商務 人士青睞的目標。 城市的交通

14、網絡達到一定程度的時候，交通樞紐必然會成為非常重要的城 市節(jié)點，這個城市節(jié)點不僅有交通樞紐，也會產生很多商機。如今，有關軌道 交通引爆的地產商機問題，早已在線路動工之初就被發(fā)展商、投資客和小買家 透支殆盡。在單一的地鐵概念逐漸令大中小投資者普感審美疲勞之際，匯集多 類交通線路、將地鐵概念引申為復合立體交通網絡概念的交通樞紐型商業(yè)橫空 出世。交通樞紐與商業(yè)活動中心結合在一起，融交通換乘、購物、休閑、娛樂， 乃至商務、酒店等多種功能于一體的模式在國內各大城市形成不可阻擋的發(fā)展 趨勢。 1.1.3 中國城市樞紐發(fā)展還處于一個起步的階段 進入 21 世紀以來，中國的大城市逐漸進入了爆炸式發(fā)展的階段。在

15、北京、 上海這樣的大城市里短時間里出現(xiàn)了許多交通樞紐，而更多的交通樞紐也在規(guī) 劃之中，這些交通樞紐的建設對緩解城市交通的壓力起到了很大的作用。這些 建成的項目中有成功的實例也有失敗的教訓。由于交通樞紐在中國還是一個新 生事物，所以在建設的過程中免不了出現(xiàn)一些失誤和遺憾，但這也為以后的項 目積累了寶貴的經驗。 無論在上海、北京和中國其他城市，新建的這些交通樞紐在很大程度上解 決了居民出行的換乘問題，減少了交通換乘站對城市道路和土地的占用，緩解 了城市道路擁堵的程度。一些交通樞紐在設計之初就是與周邊區(qū)域同步規(guī)劃的。 另一些則是只設計了交通樞紐。無論哪種情況，交通樞紐的建設對周圍區(qū)域的 影響力是顯而

16、易見的。 由于在國內交通樞紐的設計建設還處于一個起步的階段，前段時期內設計 建成的交通樞紐在規(guī)模和功能布局上與國外先進的交通樞紐建筑相比還存在著 一定的差距。有些乘客在不同交通工具之間的換乘距離過長，甚至行人要通過 室外穿過建筑前的廣場來進行換乘，造成廣場環(huán)境的混亂，失去了建設交通樞 紐的意義。同時，也會影響到這個區(qū)域的商業(yè)價值。 還有些交通樞紐未能處理好交通功能與商業(yè)開發(fā)的關系，只是將這兩種不 同的功能上下疊加。這種簡單的處理未能充分發(fā)揮交通樞紐對商業(yè)的促進作用。 真正高效的交通樞紐商業(yè)，應當在一定程度上與樞紐本身相滲透，但又不影響 到樞紐功能的正常運轉。這種既合且分的做法在尺度把握上是比較

17、困難的。首 先設計師要對乘客的類型要有精確的分析，哪些是潛在的顧客，哪些只是匆匆 過客。商業(yè)與交通區(qū)域的比鄰，可以吸引潛在的顧客，而不影響那些趕時間的 乘客。商業(yè)距離太遠，對換乘顧客缺乏吸引力，融合太多也會造成功能上的混 亂。在確定這個尺度的過程中，設計經驗和心理學的知識在這里都是非常重要 的。 國內首個“城市交通樞紐型”購物中心，位于上海兩條主要軌道交通的交 匯點一中山公園站，其中軌道交通二號線連接上海虹橋、浦東兩大機場，軌道 交通三號線則途經上海的兩個火車站。在同一幢建筑體內，顧客可以通暢地到 達地鐵、輕軌、公交車站、出租車站和停車場，實現(xiàn)多種交通方式的垂直“零 換乘”。 總面積達到 32

18、 萬平方米的購物中心，涵蓋了大型百貨、大型超市、 餐飲以及書城、影院等不同商業(yè)設施。其中，僅百貨類品牌及專賣店就超過 1800 個，約占上海所有 3600 多個中外百貨品牌的一半。此外，大樓的 12 層至 60 層，還配備了建筑面積 24 萬平方米的辦公樓和 44 萬平方米的五星級酒 店。 目前上海共有 4 條軌道交通線路，長度為 120 多公里，在軌道交通樞紐站 已發(fā)展出人民廣場、徐家匯等大型商務區(qū)。按照 2002 年發(fā)布的上海城市交通 白皮書的規(guī)劃，到 2010 年前，上海將建成總長度為 400 公里的軌道交通線路。 在上?！笆晃濉币?guī)劃綱要中，也首次明確披露了上海將在未來 5 年大力發(fā)展

19、 交通樞紐型商業(yè)。 虹橋綜合交通樞紐中心是上?！笆晃濉币?guī)劃建設的一大亮點。其位于上 海市中心以西約 13 公罩的虹橋機場西側，總規(guī)劃面積 2626 平方公罩。為了 促進長三角地區(qū)社會經濟進一步快速發(fā)展，增強上海對長三角的輻射和帶動作 用，上海市政府提出了虹橋綜合交通樞紐的建設設想。項目涵蓋高速、城際鐵 路，磁浮交通，城市軌道交通等各類軌道交通設施，公交巴士、長途巴士、出 租車、停車場庫等在內的道路交通系統(tǒng)以及虹橋航空港等多種交通方式，設 計的綜合性堪稱空前。虹橋綜合交通樞紐的建設，將使上海出現(xiàn)一個大型的以 對外交通為主要功能的綜合交通樞紐，增加一個以交通生活服務為主的大型現(xiàn) 代服務業(yè)集聚區(qū)項

20、目。在上海的西部，靠近外環(huán)線，將出現(xiàn)一個日流量在 40 萬 一 60 萬人次的既流動又相對“恒定”的“移民”城市。因此，對虹橋交通樞紐 周邊 8 平方公里土地開發(fā)功能定位的基本出發(fā)點，就在“以人為本”，最大限 度適應和滿足來往于上海與國內外旅客的出行、住宿、餐飲、娛樂、休閑、觀 光、商務等多層次的需求。 至 2010 年，上海將出現(xiàn)十大軌道交通樞紐型商務集聚地：上海新客站、上 海南站、靜安寺、常熟路、徐家匯、上海體育館、人民廣場、虹口體育館、東 方路、東安路。這十大新增軌道交通樞紐型商業(yè)集聚地中，目前還有不少處于 萌芽之態(tài)：舊公房密集，建筑物未拆平。但從業(yè)已開工建設和剛剛獲得批復的 若干條軌道

21、交通線路可知，在不久的未來，它們都將成為上海新一輪財富的集 聚地。 上海交通樞紐型商務區(qū)，包括三種概念。一是軌道交通樞紐型商業(yè)中心， 主要指公共交通的樞紐干道發(fā)生變化后產生的新興商業(yè)中心。作為大型軌道交 通樞紐中心，五角場在“十一五”商業(yè)規(guī)劃中已經被明確定為“城市商業(yè)中心” 。而此前一直表現(xiàn)較平淡的中山公園地區(qū)，也將得益于軌道交通規(guī)劃，定位為 區(qū)域樞紐型商業(yè)中心；二是門戶型商業(yè)中心，主要指進出上海的交通門戶的商 業(yè)配套設施建設，如上海南站交通樞紐及虹橋綜合交通樞紐中心；三是建設與 快速交通干道配套的通路型商業(yè)，包括汽車旅館、經濟型旅館以及與交通有關 的服務設施，比如交通出口要道、停車場的商業(yè)設

22、施、匝道口商業(yè)等。 1.2 樞紐概念及分類樞紐概念及分類 1.2.1 樞紐的基本概念 在城市軌道交通方面，“樞紐”一般含義指是兩條或者兩條以上軌道線路 交匯的車站。在公共汽電車交通中，把兩條公共汽車線路交匯稱之為“公交樞 紐站”。但有的文獻中把乘客集散、轉換交通方式和線路的場站統(tǒng)稱為“城市 客運樞紐”?，F(xiàn)在經常提到 “換乘樞紐”，但僅僅只有一個概念，國內尚未見 到相關研究。 從詞語的本義上分析，“樞”指得是舊式門的轉軸或承軸臼，乃主門戶開 合之樞，引申為事物的重要部分；“紐”為可解的結、器物上用以提攜或系繩 帶的部件，乃提系器物之紐，引申為有關全局的關鍵，連接，聯(lián)系；“樞紐” 由此用于比喻沖要

23、處或事務的關鍵所在。 在實際生活中，樞紐的概念得到了全 面的應用： 在宏觀層面，對處于要塞位置的城市或地區(qū)，可稱之為樞紐。諸如 “交通樞紐城市” ， “國際樞紐城市”等。 中觀層面，對于一個系統(tǒng)的關鍵點也成為樞紐，如在全國公路主骨架 的規(guī)劃經常提到的“公路主樞紐” 。在交通運輸網絡中起關鍵作用的 綜合性場站，如“運輸樞紐” ， “客貨運樞紐” ， “鐵路樞紐” ，都屬于 這個范疇。 微觀層面，則存在計算機網絡中的“樞紐” （hub） 、水利樞紐（如三 峽樞紐工程） 、電信樞紐、立交樞紐等概念。 由此可知，樞紐的基本詞義和概念的應用是很廣泛的，可以是“大區(qū)域” 含義，也可以為微觀的“點”。但核心

24、是指一個系統(tǒng)和事務的關鍵、沖要處， 具體某一類樞紐內涵又是在一個特指的邊界環(huán)境里確定的。 1.2.2 核心功能在于換乘 從詞語的本義上分析，“換”有兩個方面的意思，一為互易、交換，二為 改變；而“乘”則有坐、騎的意思；“換乘”就是人員轉換運輸工具的行動 3。換乘的本質是一種交通行為。從出行者的角度理解，“換乘”是出行者在出 行過程中改變交通方式或交通工具的交通行為；從城市交通系統(tǒng)角度理解， “換乘”就是不同交通方式或者同一種交通方式內不同交通工具之間交換乘客 的全過程。 現(xiàn)在城市客運樞紐存在一種或者幾種客運量占主導的交通方式，一般是對 外交通方式或者大運量的公共交通，比如軌道交通。一般可以根據(jù)

25、樞紐的主導 交通方式來定位樞紐的核心交通功能。舉例而言，機場樞紐的核心功能在于疏 解進出港交通，火車站的核心功能在于集散火車到發(fā)客流，長途汽車站則在于 滿足長途汽車乘客達到和離開樞紐的要求。 對于大城市而言，主要的客運交通樞紐是基于軌道交通換乘的客運樞紐。 從對“樞紐”和“換乘”的解析，對基于軌道交通的換乘樞紐作如下的理解： 軌道交通是城市和城市交通的一部分，在這個邊界環(huán)境中，不僅是兩 線以上的車站構成是城市交通系統(tǒng)的樞紐，一條線路的中間站也可以 視為城市交通系統(tǒng)中的關鍵沖要處樞紐。 軌道交通換乘就是出行者在軌道交通與其他交通方式之間實現(xiàn)交通行 為的改變，包括出行者通過步行、自行車、小汽車、摩

26、托車等方式到 達或離開軌道交通車站，在不同軌道交通線路之間轉乘，以及在軌道 交通與對外交通（鐵路、飛機）之間轉移。如圖所示。 圖 1居民利用軌道交通出行流程 作為軌道交通，就其特殊性而言，它是大運量的交通方式，車站的集 疏能力往往與接駁的交通工具的特點和周圍的道路系統(tǒng)疏解能力密切 相關，與周圍的開發(fā)強度也有關。這些地區(qū)往往是城市交通系統(tǒng)的 “瓶頸” ，是軌道交通和外部客流聯(lián)系的“咽喉”部位，處理不當容 易造成交通擁擠和混亂。 嚴格意義的講：換乘是出行過程的一個轉換的過程，樞紐則是一個實 體，從交通設計的角度理解，空間的概念應包括三個部分，即：軌道 車站、與其他交通方式換乘的設施（以下簡稱“換乘

27、設施” ） 、疏解道 路系統(tǒng)。 圖 2樞紐的示意圖 1.2.3 樞紐分類和等級劃分 交通樞紐基本功能一般可以分為三種： 交通功能。提供軌道和其它交通工具間的換乘服務。提供人員停留、 車輛的停放和集散空間，包括提供乘客上下車區(qū)域、停車場、乘降泊 位和人行道；提供交通信息服務等。 廣場功能。城市大門的標志景觀（考慮周圍景觀，設置標志物） ；情 趣開放、各種集會活動的開放空間（綠地、植被、噴泉等） ；集散人 流、觀光人流的駐留場所；大型災害避難及逃生場所。 城市功能。擁有一定的城市功能（如商業(yè)、辦公等） ；提供各種方便 的服務（停車場、自行車存車場、公共廁所、公用電話、信息提供等） ；站點與周邊用地

28、融為整體，可以是地區(qū)的發(fā)展核心，城市副中心。 圖 3樞紐的功能示意圖 樞紐在軌道系統(tǒng)中的作用不同，在城市所處的區(qū)位不同，決定了樞紐整體 功能是綜合的，不是單一的，其表現(xiàn)形式一般為： 城市節(jié)點型。城市節(jié)點型。當該樞紐既是地區(qū)或城市的交通中樞，同時車站周邊地 區(qū)又是該地區(qū)的中心商業(yè)區(qū)時，對土地的使用需求很高，這類樞紐就 具有上述三種功能特點。不僅可以“錨固”軌道交通網絡，有效地控 制整個線網的空間形態(tài)；同時這類樞紐作為地區(qū)發(fā)展中心，有可能發(fā) 展成為副中心，是城市由單中心向多中心發(fā)展的關鍵、催化劑，帶動 城市向多中心分散結構發(fā)展。其交通服務的范圍往往是全市性的，具 有快速直接的交通聯(lián)系，可達性好。而

29、且可以引導城市的空間結構的 調整。 交通樞紐型。交通樞紐型。此類型樞紐多為普通類型的車站，滿足交通服務功能， 不具備對城市空間發(fā)展的支撐作用，其作用在于交通網絡和系統(tǒng)的整 合，滿足客流吸引區(qū)范圍內城市居民的交通出行需求，服務于局部地 區(qū)。 客運交通樞紐的主要功能是實現(xiàn)多種交通方式、多個方向線路的銜接，使 乘客能夠迅速、方便、安全地換乘，為構架快速公共電汽車線網提供支持。一 個高效、方便的換乘系統(tǒng)是現(xiàn)代化公共交通系統(tǒng)的基礎，而布局合理的樞紐站 是換乘系統(tǒng)的重要組成部分。目前北京市的換乘系統(tǒng)主要以地面中途站換乘為 主，客運交通樞紐的建設與需要差距很大。根據(jù)北京市的情況，客運交通樞紐 劃分為以下三類

30、： （1）綜合客運樞紐：是多條城市軌道交通線路（包括地鐵、輕軌、市郊鐵 路以及鐵路）交匯，并且與市區(qū)多條地面公交線路以及出租汽車、私人汽車等 形成良好銜接關系的、客流換乘量大的客運樞紐。樞紐的位置一般位于鐵路客 站以及軌道交通線路交匯點附近，或者是主要客運走廊的交匯點。例如：東直 門、西直門、六里橋、四惠、北京站、北京西站、北京南站等樞紐。 （2）長途客運樞紐：是多條外埠公路長途客運線路的起訖點，與市區(qū)軌道 交通線路、多條地面公交線路以及出租汽車、私人汽車等形成良好銜接關系的， 進出市區(qū)客流交換量大的客運樞紐。樞紐的位置一般位于快速路和城市對外放 射道路交匯點附近。例如：望京西站、祁家豁子等樞

31、紐。 （3）公交樞紐站：是不同方向多條公交線路銜接，或者是局部區(qū)域多種交 通方式相銜接的公交樞紐站。例如：動物園、一畝園等樞紐站。 根據(jù)北京城市總體規(guī)劃和城市布局發(fā)展需要，考慮主要客流走向及公 交快線系統(tǒng)的布設，經研究確定，2008 年之前應確保建成的客運交通樞紐為 9 處，總用地面積約為 40.1 公頃，其中：應建成的綜合客運交通樞紐 5 處，包括： 東直門、西直門、六里橋、四惠、西客站南廣場；長途客運樞紐 2 處，包括： 菜戶營、望京西站；公交樞紐站 2 處，包括：動物園、一畝園。此外，爭取改 造 2 處樞紐，即北京站和北京南站樞紐，總用地面積約為 3.5 公頃。 1.3 樞紐是公益性的和

32、準經營性的社會基礎設施樞紐是公益性的和準經營性的社會基礎設施 城市交通基礎設施投資的直接依據(jù)是城市發(fā)展的總體規(guī)劃和城市階段性經 濟社會發(fā)展規(guī)劃，雖然城市發(fā)展的需要是城市交通基礎設施投資的根本依據(jù)， 但這種需要是通過政府的規(guī)劃來規(guī)范，而不是市場價格的調節(jié)。因此，規(guī)劃性 或者計劃性，是城市交通基礎設施投資決策依據(jù)上的最大特點。 1.3.1 國家加大了投資體制改革的力度 投資體制改革一向被視為國家經濟體制改革的重點和難點，改革開放多年 來，我國投資體制雖然處于不斷地調整和完善之中，但改革一直未能到位。 2003 年黨的十六屆三中全會召開以后，投資體制改革的進程明顯加快。黨的十 六屆三中全會通過的中共

33、中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決 定中指出：“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，“放寬市 場準入，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行 業(yè)和領域”，“加快推進和完善壟斷行業(yè)改革。對壟斷行業(yè)要放寬市場準入， 引入競爭機制。有條件的企業(yè)要積極推行投資主體多元化。加快推進鐵道、郵 政和城市公用事業(yè)等改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。對自然壟斷 行業(yè)要進行有效監(jiān)管?！?004 年 7 月發(fā)布的國務院關于投資體制改革的決定 中指出：“要按照完善社會主義市場經濟體制的要求，在國家宏觀調控下充分 發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，確立企業(yè)在投資活動中的主體地

34、位，規(guī)范政 府投資行為，保護投資者的合法權益，營造有利于各類投資主體公平、有序競 爭的市場環(huán)境，促進生產要素的合理流動和有效配置，優(yōu)化投資結構，提高投 資效益，推動經濟協(xié)調發(fā)展和社會全面進步?！卑凑丈鲜鲋笇枷?，國家從轉 變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位；完善政府投資體制，規(guī)范政府投 資行為；加強和改進投資的宏觀調控；加強和改進投資的監(jiān)督管理等各個方面， 對投資體制改革提出了全面深入的指導意見。 國務院關于投資體制改革的決定的發(fā)布實施，標志著我國投資體制改 革進入了一個新的歷史時期，是改革開放以來力度最大、范圍最廣、綜合性和 系統(tǒng)性最強的一次改革，為深化城市交通基礎設施投融資體制改革指明

35、了方向。 1.3.2 社會基礎設施的界定 樞紐是城市道路交通系統(tǒng)中重要的社會基礎設施。在我國，城市基礎設施 被定義為既為物質生產又為人民生活提供一般公共條件的公共設施，是城市賴 以生存和發(fā)展的基礎。 城市基礎設施總體上可分為兩大類，即工程性基礎設施和社會基礎設施。 工程性基礎設施包括城市的能源、供排水、交通、通信、環(huán)境和防災等系統(tǒng)。 而社會基礎設施則包括文化娛樂、教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、體育運動、行政管理、 金融保險、商業(yè)服務和公共住房等領域。 按照承擔功能的不同，城市基礎設施主要分六大系統(tǒng)，即能源動力系統(tǒng)、 供排水系統(tǒng)、交通運輸系統(tǒng)、通信信息系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和防災保障系統(tǒng)。 城市交通運輸系統(tǒng)主

36、要有城市航空交通子系統(tǒng)，包括城市航空港、市內直升機 場以及軍用機場等設施；城市水運交通子系統(tǒng)，包括海上以及(或)內河港口、 碼頭；城市軌道交通子系統(tǒng)，包括城際鐵路系統(tǒng)和市內軌道交通系統(tǒng)兩部分， 它們通常是大城市公共交通的主體系統(tǒng)；以及城市道路交通子系統(tǒng)，包括長途 汽車站、高速公路、公交站場、市內加油站、停車場、城區(qū)道路以及橋涵、隧 道等，它們承擔著城區(qū)陸上日?？拓浗煌ㄟ\輸?shù)闹黧w功能。 城市交通基礎設施從分類上可以分成公共產品、準公共產品和私人產品， 或者分成經營性設施和非經營性設施。按照市場規(guī)律，對于經營性資產和私人 產品，它們的投資決策主要依據(jù)市場需求。但是在城市交通基礎設施的投資決 策中，

37、無論其是不是公共產品或者私人產品，也無論其是否為經營性設施，它 們投資決策的直接依據(jù)并不直接來自市場的需求變化，而主要來自城市的發(fā)展 規(guī)劃。即依據(jù)城市總體規(guī)劃、城市階段性經濟社會發(fā)展規(guī)劃的總體要求和發(fā)展 目標而進行投資決策，即便是經營性私人產品的城市交通基礎設施投資決策， 也要在規(guī)劃或者計劃的指導下做出。因為城市交通基礎設施的投資雖然在各個 不同的系統(tǒng)或者領域中進行，但其服務的對象卻是城市整體。只有服從整體的 需要，城市各個基礎設施的獨立運轉才能保證城市整體運轉的協(xié)調。因此，服 務城市整體發(fā)展的需要是城市交通基礎設施各個系統(tǒng)投資決策的最直接依據(jù)。 也正因為這個原因，有人提出在城市交通基礎設施建

38、設中“投資占三分、管理 占七分、經營占十分，而規(guī)劃則占十二分”。 因此，雖然隨著市場機制在城市建設領域的引入，城市交通基礎設施建設 已打破了完全由政府包辦一切的體制，有收益的基礎設施的具體投資和運營可 以交給企業(yè)運作，政府只需對公益性基礎設施承擔投資責任，但實際上，不論 是企業(yè)投資還是政府投資，具體建什么項目、項目規(guī)模的大小、項目的服務范 圍等規(guī)劃決策還都是由政府做出。這也是政府在市場經濟環(huán)境下主導作用的體 現(xiàn)和要求。 一般要通過具體的融資方式或者融資工具才能從可能的渠道獲得資金。目 前，我國可用于城市交通基礎設施的融資方式主要包括自有資金、銀行借款、 發(fā)行債券、設立基金和項目融資（主要模式是

39、 bot 及其變形）。 表 1常見模式比較 主要模式土地資金管制經營權公共性 boo（建設擁有經營）出賣受讓人價格管制受讓人弱 bbo（購買建設經營）出賣受讓人價格管制受讓人較弱 lbo（租賃建設經營）出租承租人價格管制承租人較弱 bot（建設經營轉讓）出賣承建人價格管制承租人中 bto（建設轉讓經營）出租承建人價格管制發(fā)展商中 合資經營自行建設合資 共同中 管理外包自行建設自行投資 承包人較強 政府獨資自行建設自行投資 自行經營強 建設擁有 經營 公共性 政府獨資 合同限制 政策限制 管理外包 合資經營 建設經營 轉讓 建設轉讓 經營 租憑建設 經營 購買建設 經營 私有性 圖圖 1 不同融

40、資模式的公有與私有程度比較不同融資模式的公有與私有程度比較 隨著城市交通基礎設施投資市場化的不斷深入，城市交通基礎設施的投資 主體越來越多元化，融資方式也越來越多樣化。一方面大大拓展了城市交通基 礎設施建設的資金渠道，也更加穩(wěn)定了城市交通基礎設施的資金來源，但同時 也對投資者選擇適當?shù)耐度谫Y方式提出了更高要求。因此，如何根據(jù)城市交通 基礎設施系統(tǒng)自身的技術經濟特征，在多種多樣的融資方式中選擇合適的融資 方式，確定合理的融資方案，成為投資決策重點考慮的問題。 交通行業(yè)屬性對融資方式的要求 從交通經濟學特性上，可以把城市交通基礎設施所屬行業(yè)分為可經營性基 礎設施和不可經營性基礎設施。這種分類的理論

41、基礎是城市交通基礎設施所提 供產品的公共產品特性以及相應的可銷售性。城市交通基礎設施產品的可銷售 性決定了城市交通基礎設施是否適合市場化，能夠實現(xiàn)多大程度市場化。相應 地，市場化程度的高低則決定了城市交通基礎設施進行市場化融資可能性的大 小。 城市交通基礎設施可銷售性是指產品或服務能夠進入市場進行買賣的潛力 和可能性，也是基礎設施能夠由私營部門通過市場機制提供的可行性。城市交 通基礎設施可銷售性評估的理論基礎是新古典經濟學關于市場失靈的相關理論， 包括公共產品理論、自然壟斷理論和外部性。 世界銀行在1994 年世界發(fā)展報告中，對交通基礎設施的可銷售性進行 了評估。世界銀行所使用的指標包括：競爭

42、潛力、貨物和服務的特征、以使用 費彌補成本的潛力、公共服務義務和環(huán)境的外部性，如表 2 所示。 表表 2 私營部門提供服務的可行性因交通基礎設施構成的不同而不同私營部門提供服務的可行性因交通基礎設施構成的不同而不同 競爭的 潛力 貨物與服 務的特性 以使用費彌補 成本的潛力 公共服務義務 （權益問題） 環(huán)境的外 部因素 可銷售 性指標 城市公共汽車高私人高很多中2.4 城市軌道運輸高私人中中中2.4 干線和支線道路中會員中極少高2.4 城市道路低公有財產中極少低1.8 港口與機場設施低會員高極少高2.0 港口與機場服務高私人高極少高2.6 資料來源：世界發(fā)展報告（1994 年）：為發(fā)展提供基礎

43、設施 ，中國財政經濟出版社，1994 年版。 按最高 3 分，最低 1 分，世界銀行認為，得分在 1.8 以上的都可以采用市 場化的方式進行運作。結果是，除了城市道路是 1.8 分外，大部分交通基礎設 施都在 1.8 分以上，都可以用市場化來推進。由于定價的困難，私營部門參與 市內道路經營的可能性最小。同時，世界銀行還對基礎設施的改革按不同的分 類提出了改革建議，如表 3 所示。 表表 3 交通運輸改革的選擇方案交通運輸改革的選擇方案 中等收入國家 可銷售性指標低收入國家 變革中正在改革的高增長 城市公共汽車2.4c1c1c1c1 城市軌道運輸2.4bbbb 干線和支線公路2.4aa,b-to

44、lla,b-tolla,b-toll 城市道路1.8aaaa 港口與機場設施2.0a,ba,ba,ba,b 港口與機場服務2.6b,c1b,c1b,c1b,c1 注：a：商業(yè)化的公共機構；b：特許或租賃；c：不受規(guī)章限制的私營部門； c1：受市場管制的私營部門；c2：受價格管制的私營部門；d：社區(qū)和使用者自助。 資料來源：世界發(fā)展報告（1994 年）：為發(fā)展提供基礎設施 ，中國財政經濟出版社，1994 年版。 因此，交通行業(yè)的技術經濟特征對行業(yè)自身的融資方式將產生直接的影響。 首先，公共產品特性、可銷售性以及外部性的強度直接決定了投資主體的產生。 對于公共產品程度高、可銷售性差、具有較強外部性

45、的基礎設施，顯然政府是 主要的，甚至是惟一的投資主體。而政府作為城市交通基礎設施的投資主體， 其融資方式將主要受制于政府本身的政治約束、行政約束和財政約束。相反， 公共產品程度低、可銷售性好而外部性弱的城市交通基礎設施完全可以按照市 場機制產生相應的市場投資主體，其相應的融資方式則完全遵循市場規(guī)律的約 束。對于介于二者之間的城市交通基礎設施則以政府和其他投資者合作的方式 比較適宜，而相應的融資方式也將主要受市場規(guī)律的約束 1.3.3 準公共物品 綜合現(xiàn)代西方經濟學的有關理論，社會資源可分為公用物品（public goods）、私用物品（private goods）和準公用物品（或稱混合用品，q

46、uasi public goods）三類。純粹的公用物品同時具有三個特征，分別為：效益的不可 分割性，消費的非獨占性，受益的“非排他性”。純粹的公用物品是由政府財 政來提供的。消防、公共照明是純公用物品的典型例子。 客運樞紐是一種社會資源和物質資源，從公共性和市場性劃分，具有“準 公共物品”的特性。一般而言，混合物品既可由私人部門通過市場提供，也可 由政府部門直接提供，或是由政府部門給予補貼的辦法通過市場提供，即在混 合物品的供給中，市場的因素與政府財政的因素兼而有之，而不單由政府包辦； 例如擁擠性的公用物品，市場的供給和政府的供給都是可以選擇的形式，至于 實踐上以何者為主，則可視具體情況而定

47、。但同時，這些公共設施的使用者 （受益人）則要向政府繳納一定的使用費為代價。公交場站設施建設和經營的 資金，一方面來源于向使用者收取的費用，另一方面也有可能來源于政府的補 貼。 表 2公共物品的特征分析 競爭性 排他性有無 有私人品共同資源 無俱樂部產品純公共品 1.3.4 準經營性項目 項目區(qū)分的原則是基于產品或服務的分類理論及投資行為的分類理論。根 據(jù)項目的可銷售性或者說可收費性，包括市場化收費以及政府相應補貼等，把 投資項目分為可經營性項目和不可經營性項目兩大類。根據(jù)這兩大類確定相應 的投資主體。原則上，經營性城市交通基礎設施都應該由市場化主體承擔投資 者的角色，而相應的融資方式則由投資

48、者根據(jù)市場規(guī)律進行選擇，可以綜合采 用各種權益性融資和債務性融資工具。而對于非經營性城市交通基礎設施，其 投資主體依然是政府，相應的融資方式將主要以財政融資為主，并輔助以銀行 借貸或者發(fā)行債券的方式。 表 3城市交通基礎設施項目區(qū)分 項目屬性交通基礎設施投資主體 純經營性項目 收費高速公路、收費橋梁 等 全社會投資 經營性項目 準經營性項目 軌道交通、收費不到位的 公路等 政府適當補貼，吸納各 方投資 非經營性項目敞開式城市道路等政府投資 但是，隨著技術條件的變化和制度演進，城市交通基礎設施的可經營性也 在發(fā)生變化。新增城市交通基礎設施進行投資決策時，首先應該評估其可經營 性程度，并同時研究可

49、經營性實現(xiàn)的機制和方式。對于能夠設計出可收費機制 的項目原則上都應該采取市場化的投資主體，并以市場化方式進行融資。但是， 對于需要在短時間內迅速籌集投資資金進行大規(guī)模投資的城市交通基礎設施， 特別是在某些緊急狀態(tài)下需要進行投資建設的項目，無論這類項目是否可經營， 都是政府責無旁貸的投資任務，而財政資金將成為主要的融資方式。 1.4 國內外樞紐建設、運營和管理經驗國內外樞紐建設、運營和管理經驗 1.4.1 投資和建設經驗 美國 投資主體是以私人為主，政府為輔。美國城市交通基礎設施建設以市場競 爭為主。美國的經濟哲學從來就是“凡民間能做的事情政府絕不插手”，因此 基礎設施服務主要由民間提供。鐵路系

50、統(tǒng)是 19 世紀民間資本利用歐洲資本市場 建立起來的，能源、交通運輸、電信等其他行業(yè)基本上也都由民間投資經營， 甚至許多學校、醫(yī)院也是私立或私人捐贈。惟一的例外是公路全部由政府建設， 但這也算不上是壟斷，因為免費公路只有投入沒有產出，而且政府并不排斥私 人建造。 融資手段也是市場化籌措。市政債券是美國城市交通基礎設施建設最主要 的融資。手段。主要種類包括由發(fā)行主體的全部稅收收入擔保的普通責任債券 和項目收益?zhèn)Ｆ胀ㄘ熑蝹且罁?jù)地方政府的所有收入來擔保和償還的。 地方政府償還債券的能力和意愿取決于其經濟實力、財務狀況和債務負擔。收 益?zhèn)且揽肯蛴脩羰召M或專門的稅收收入來加以償還的。 政府廣

51、泛地為衛(wèi)生保健、高等教育、交通(高速公路、收費公路、港口和機 場)和公用事業(yè)(供水、污水處理、電力、天然氣)等項目發(fā)行收益?zhèn)?。但對?一些收益不足以償還債務的建設項目，如會展中心和路燈系統(tǒng)，地方政府則通 過特定的銷售稅、燃料稅或將兩者結合起來償債。 市政債券是美國證券市場最主要的組成部分之一。為加強市政債券市場的 發(fā)展，美國聯(lián)邦政府甚至地方政府都采取了對購買市政債券的利息收入免征所 得稅的措施。 種種舉措使美國市政債券信用等級、變現(xiàn)能力得到加強，市場容量得以增 加，成為美國城市交通基礎設施建設的最主要的資金來源。 法國和德國 投資主體是以政府主導。法國和德國在城市交通基礎設施投融資體制上非

52、常相似，政府都是建設項目的投資主體。政府在城市交通基礎設施的投資中都 起到了非常大的作用，如城市道路、地鐵等，這些項目完全由政府財政預算投 入，如果財政資金不能滿足投資需求，則由政府向銀行貸款，但貸款數(shù)額必須 控制在財政長期預算收入可償還的范圍內；另一類是經營性的或可收費的項目， 如供水、供氣、污水處理、垃圾處理等，政府允許企業(yè)進入，鼓勵企業(yè)通過市 場融資，但視項目的重要程度，政府提供一定比例的注冊資本金。 對于影響重大的項目主要由中央政府投資。如巴黎的香榭麗舍大街、內外 環(huán)線都由法國政府投資；德國州際高速公路由德國聯(lián)邦政府投資。城市一般性 的基礎設施項目，中央政府投資也占有很大的比重，各級地

53、方政府和企業(yè)承擔 相應的投資責任。如慕尼黑市的地鐵建設與維護，投資的 50來自聯(lián)邦政府、 30來自巴伐利亞州政府、20由市政府籌集。 歐洲國家在基礎設施領域放棄完全的國家所有制是從 20 世紀 80 年代開始 的，其中放棄對電信的政府壟斷只不過是最近三四年的事情。政府放棄對基礎 設施壟斷的理由主要是政府經營的效率低下難以應對經濟全球化的大趨勢，政 府難以籌集所需資金。 目前法國政府在城市交通基礎設施領域推行“委托管理”模式，就是依照 法定程序，通過競爭，選定一家公共企業(yè)或私營企業(yè)對城市交通基礎設施進行 建設和管理，其經營管理過程受政府部門的監(jiān)督。政府將城市交通基礎設施經 營權交給企業(yè)，但擁有對

54、基礎設施的控制權，核實和監(jiān)督合同所規(guī)定的技術、 財務等方面運作情況。企業(yè)通過收費等手段以及其他有利條件來建設和運營， 自負盈虧，承擔風險。具體方式主要有直接管理、租賃管理、托管管理和特許 經營權管理?！拔泄芾怼蹦Ｊ饺〉昧朔e極成效，實現(xiàn)了政企分開，有利于擴 大投資來源和實行嚴格的責任制度，保證了工程質量，提高了管理水平。 法、德兩國城市交通基礎設施投融資的一個非常重要的特點就是進行法制 化管理，城市交通基礎設施的規(guī)劃設計、項目籌資、投資建設、企業(yè)經營及城 市交通基礎設施使用無一例外地法制化，將有關政府部門、相關企業(yè)以及居民 的權利與義務用法律的形式確定下來，杜絕責權不清現(xiàn)象。 法國和德國政府十

55、分重視對項目建設的前期規(guī)劃。對于城市交通基礎設施 建設，政府都要做出長期規(guī)劃，規(guī)劃期可達 10 年，具體項目一般由行業(yè)協(xié)會提 出，由政府(及議會)審批決策。 融資渠道的特征是多樣化。對于經營性城市交通基礎設施項目，法、德兩 國采取多種方式籌集建設資金，包括銀行貸款、項目融資、bot 等國際通行方 式籌集資金。此外，還采取租賃方式建設城市交通基礎設施項目。如擬建一個 垃圾處理廠，政府與私營項目公司簽訂協(xié)議，政府授予項目公司特許經營權， 項目公司負責項目投資、建設和運營。在項目運營期間內（如 50 年），政府每 年償付租金，項目公司則擁有財產所有權和經營權。 國外改革的要點和啟示 國外城市交通基礎

56、設施投融資體制改革有以下一些共同要點： 第一，擴展融資渠道，創(chuàng)新融資方式。城市交通基礎設施項目在增加政府 資金來源的同時，將出資主體轉移到私人部門，努力吸引私人資金投入，采取 特許經營方式或通過讓渡政府部分或全部的投資決策權和投資回收權，來吸引 私人資金的股權參與。 第二，確定固定的融資渠道、融資主體和融資方式，保證資金來源的穩(wěn)定 性。在本國的金融市場環(huán)境下，在確定部分財政資金的專款專用以外，確定政 府部門為融資主體，建立一種制度化的融資行為模式，在市場中介體系支持下， 定期發(fā)行市政債券，并不斷尋找潛在的私人投資者。保證政府資金專款專用， 最主要的就是建立專項基金與專項借款。 第三，提高城市交

57、通基礎設施投融資效益。一方面是提高政府投資決策水 平。包括建立職能明確、權責清楚的城市交通基礎設施管理機構，減少對投融 資建設的不當干預；制定嚴密的城市交通基礎設施建設規(guī)劃和有針對性的投資 計劃；完善城市交通基礎設施的投融資決策機制；對城市交通基礎設施分部門、 分行業(yè)進行區(qū)別管理，對不同類型的企業(yè)，采取不同的管理模式等。另一方面 是積極引進市場競爭機制，支持和鼓勵社會投資者參與基礎設施的投資實施和 運營管理。私人部門主要有兩類參與方式，一類是在運營管理上采用管理權參 與方式，即通過簽訂各類承包合同來使國有部門與私人機構共同擔負某項服務 的責任，以節(jié)約費用，同時提高城市交通基礎設施的運營效率和服

58、務水平；另 一類是前面提到的所有權參與或稱股權參與方式，在引進資金的同時，也引進 私人機構的投資實施效率。 國外城市交通基礎設施投融資的做法和實踐最重要的啟示有三條：一是城 市交通基礎設施投融資體制的市場化改革是一個必然的趨勢，良好的體制是塑 造健全理性投融資行為的基礎和前提；二是城市交通基礎設施的投融資建設和 運營管理必須依靠市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”協(xié)調管 理。完全靠政府管制不行，完全靠市場機制也不行。三是市場化改革對政府在 城市交通基礎設施建設和管理上提出了更高、更嚴格的要求，城市交通基礎設 施投融資行為要在市場利益激勵、市場風險約束以及政府主導和行政監(jiān)管下進 行。

59、1.4.2 運營和管理經驗 目前巴黎、倫敦、東京、紐約、莫斯科、漢堡等大都市都擁有集城市軌道 交通、鐵路、航站、公路客運和市內常規(guī)公交于一體的綜合換乘樞紐。許多大 型樞紐規(guī)劃設計十分注意地下空間的利用，并且將商業(yè)、餐飲和文化、旅游建 筑設施容為一體，實現(xiàn)了多種交通方式快速、舒適的無縫換乘，形成了許多不 同規(guī)模與等級的“交通綜合體”。 為了協(xié)調多種客運方式的關系、推進公共交通為主體的綜合運輸，許多大 城市相繼出現(xiàn)了“交通聯(lián)合會”組織(如巴黎 stp、舊金山 mtc、倫敦 lic)， 致力于客運樞紐建設、經營與管理，包括制定相應的規(guī)則、規(guī)范條例。 香港：香港：香港公交汽車場站主要分兩類：一類是各專

60、營巴士公司自己管理的 首末站（服務性終點站）及停車、保養(yǎng)場站（公共汽車綜合場庫）；另一類是 由路政署管理的樞紐站，分為一般樞紐站和小型樞紐站兩種，樞紐站主要與各 種交通樞紐、商業(yè)中心以及大型公共屋村接駁。 通常各巴士首末站及換乘樞紐均屬于政府，但是一些房地產商也提供一些 這類設施，按照香港設計標準指導和運輸規(guī)劃設計手冊，房地產開發(fā)商在設計 和建設首末站和樞紐的時候需要獲得政府和公交運營商的意見。對于一般的巴 士站而言，巴士運營商在政府批準并免費提供的土地上設立并維護線路牌等設 施，同樣，巴士運營商也要提供并維護路邊換乘樞紐（站）的乘客換乘設施。 哥德堡：哥德堡：瑞典哥德堡市委員會不擁有運營車輛