公共部門戰(zhàn)略管理電子教案

1、公共部門戰(zhàn)略管理公共部門戰(zhàn)略管理是一個過程,具有鮮明特征,包括戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評價三個功能環(huán)節(jié),分析中國公共戰(zhàn)略管理的特質(zhì)和建立框架，并提出構(gòu)建中國特色戰(zhàn)略管理模式戰(zhàn)略管理，在加快我國全面發(fā)展的進程中發(fā)揮著極為重要的功能。作為一種新模式,公共部門戰(zhàn)略管理途經(jīng)尚未成熟,在實踐應用中出現(xiàn)一些難題,但它對于我國政府管理方式的轉(zhuǎn)變具有重要借鑒作用 ,對于我國公共管理知識體系的創(chuàng)新也具有重要參考價值。在過去二十多年，企業(yè)戰(zhàn)略管理學發(fā)展迅速，新的理論、實踐模式不斷出現(xiàn)。相對而言國外公共管理領域的戰(zhàn)略管理研究則停滯不前，我國在這方面的研究工作也做得不夠。戰(zhàn)略管理是一門應用性很強的學科，在加快我國全面

2、發(fā)展的進程中發(fā)揮著極為重要的功能。 如何更有效益地實踐“三個代表”， 強化黨的執(zhí)政能力，構(gòu)建社會主義和諧社會及實現(xiàn)全面建設小康社會目標等重要戰(zhàn)略，都需要戰(zhàn)略管理理論的支撐和引領，因此，我國公共戰(zhàn)略管理學亟需在學科建設上取得新的突破和進展。本文目的是整合國內(nèi)外相關論述，建立一個戰(zhàn)略管理框架，帶動討論，刺激研究，使我國公共管理領域的戰(zhàn)略管理研究與實踐得到跨越式發(fā)展。一、難以借鑒國外的理論與方法有學者認為，“中國公共管理理論的發(fā)展走的是一條借鑒、吸收、學習與創(chuàng)新的道路即包括西方公共理論的借鑒”。就發(fā)展現(xiàn)狀來看，借鑒國外公共部門戰(zhàn)略管理的理論及方法的確不失為我國戰(zhàn)略管理研究發(fā)展的有效路徑之一。文獻分析

3、卻顯示，國外公共管理領域的戰(zhàn)略管理研究停滯不前，在實踐方面也存在重大問題，我國難以借鑒其理論與方法。首先，國外公共部門的戰(zhàn)略管理本質(zhì)上并非戰(zhàn)略管理，而是戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃是一個狹隘概念，焦點在分析既定目標和編制執(zhí)行方案，是自上而下及工具理性的程序。戰(zhàn)略規(guī)劃涉及分析工作、理性形思考模式與實踐，邏輯性及理性形工序，是工具理性管理的一部分。相對而言，戰(zhàn)略管理的焦點在于如何創(chuàng)造有利條件，從而保證組織得到持續(xù)生存、發(fā)展，乃至實現(xiàn)組織的宏大公共目標。戰(zhàn)略管理可分為“戰(zhàn)略的管理”與“管理的戰(zhàn)略”?！皯?zhàn)略的管理”是一種綜合的過程，涉及動態(tài)了解、抽象分析、智能運用等綜合性及直覺性等戰(zhàn)略思維運作的工作包括基于全局

4、的、前瞻性分析，擬訂實現(xiàn)宏大目標的手段，進行動態(tài)資源調(diào)動，改變組織內(nèi)外部條件與內(nèi)部運作，提高組織對轉(zhuǎn)變中的外部環(huán)境的適應性。這便是企業(yè)戰(zhàn)略管理的定義，而如何達到科教興國或人才強國等便是“戰(zhàn)略的管理”的命題?！肮芾淼膽?zhàn)略”則涉及既定方針與策略應用，焦點在于創(chuàng)造有利條件，目標是完成任務，與傳統(tǒng)的工具理性管理分別不大。也因為戰(zhàn)略管理可分為“戰(zhàn)略的管理”與“管理的戰(zhàn)略”，不少學者便指鹿為馬，把理性管理誤認為戰(zhàn)略管理，或以偏蓋全地把戰(zhàn)略規(guī)劃等同戰(zhàn)略管理;也有學者掌握不足，把戰(zhàn)略等同于政策選擇，或混淆戰(zhàn)略分析與策略分析。有學者提出，西歐各國公共部門在 20 世紀 90 年代已經(jīng)摒棄戰(zhàn)略規(guī)劃，但事實上，戰(zhàn)略

5、規(guī)劃還是“戰(zhàn)略的管理”的實踐核心。不同國家有不同的政策制訂及執(zhí)行系統(tǒng)，嘲但戰(zhàn)略擬訂是西歐政客的不可分享的特權(quán)，四公共部門管理者只需考慮如何實現(xiàn)既定政策的目標，進行部門戰(zhàn)略規(guī)劃 即執(zhí)政黨構(gòu)建公共組織的遠景宏愿，管理者則設計項目與方案以保證在時而緩變、時而劇變的環(huán)境中有效益地執(zhí)行行動計劃，達到既定目的。戰(zhàn)略擬訂特權(quán)的不可分享保證了戰(zhàn)略管理流于形式與戰(zhàn)略規(guī)劃的奉行。此外，美國(1993 年政府績效與結(jié)果法案規(guī)定聯(lián)邦政府部門必須進行戰(zhàn)略規(guī)劃，句而個別地方政府也因為成功執(zhí)行戰(zhàn)略規(guī)劃而達到理想發(fā)展，故此，西歐公共部門繼續(xù)進行戰(zhàn)略規(guī)劃是可以理解的。但公共部門的 “戰(zhàn)略的管理”亦因此帶著戰(zhàn)略規(guī)劃的狹隘性、片面

6、性、局部性，未能發(fā)揮戰(zhàn)略管理的功效。其次，有學者在介紹國外公共部門戰(zhàn)略管理時提到：“在公共管理教育領域，自從 2o 世紀 90 年代以來，戰(zhàn)略管理成為西方尤其是美國大學 mpa 及mpp 等研究生教育的一個重要課程領域(核心課程或必修課程)”。與此同時，許多學者及管理顧問正致力在全球公共管理領域推廣戰(zhàn)略管理。表面上，國外公共部門戰(zhàn)略管理的教學與實踐發(fā)展驕人。然而，筆者經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)上分析美國重點大學的公共部門戰(zhàn)略管理教學大綱，發(fā)現(xiàn)有兩大問題：第一，教學內(nèi)容與科目不符， 名為戰(zhàn)略管理的課， 實則是有關戰(zhàn)略規(guī)劃或政策研究的;第二，課程所列出的參考書目并沒有多少以戰(zhàn)略管理為專題的文獻，而不少公共部門戰(zhàn)略管

7、理的文獻沒有名副其實的闡述戰(zhàn)略管理的內(nèi)涵。筆者也在香港參與跨國管理顧問的戰(zhàn)略管理項目， 察覺所謂的“戰(zhàn)略的管理”還只是“管理的戰(zhàn)略”?？傃灾?，國外公共部門戰(zhàn)略管理的教學與實踐的發(fā)展并不理想，借鑒便無從說起。二、中國公共戰(zhàn)略管理的特性既然借鑒無從說起，出路便只有反思與創(chuàng)新。首先是要反思我國公共管理的特性。西歐國家的公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃是在特有政治框架下進行的，以美國為例，其政治制度建基于資本主義和個人主義，許多政策與戰(zhàn)略皆為政治利益交換的結(jié)果，并沒有照顧美國人民的根本利益，也缺乏長遠利益的戰(zhàn)略考慮。相對而言，我國政策制定權(quán)力集中，國家發(fā)展的政略清晰。是故，我國公共管理領域的戰(zhàn)略管理， 是一個整體的活

8、動， 涉及的是全局的統(tǒng)一發(fā)展，維護的是全國人民的根本利益。由于我國公共管理有這樣的特性，戰(zhàn)略管理便屬于系統(tǒng)工程，而并非西歐國家公共部門層面的戰(zhàn)略管理或戰(zhàn)略規(guī)劃。掌握了上述整體性、全局性與統(tǒng)一性的特點，還需注視兩個重點。(一)整體及全局性的特質(zhì)中國的公共戰(zhàn)略管理，性質(zhì)與卓越跨國企業(yè)的戰(zhàn)略管理相近。許多跨國企業(yè)雖然有許多不同業(yè)務的子公司(群)，但整體發(fā)展而言，政略與戰(zhàn)略皆由總公司領導層統(tǒng)一制訂，繼而進行戰(zhàn)略管理。此外，由于各行業(yè)環(huán)境及業(yè)務本質(zhì)的獨特性，故跨國企業(yè)管理層下放戰(zhàn)略管理權(quán)利，但要求子公司(群)的戰(zhàn)略發(fā)展和總部的吻合，并制訂指標，以計量子公司(群)的戰(zhàn)略管理對整個集團業(yè)績表現(xiàn)的影響。 在企

9、業(yè)戰(zhàn)略管理， 戰(zhàn)略管理者經(jīng)過對內(nèi)外部環(huán)境的綜合分析，可以制訂多層次戰(zhàn)略，包括最高層次的總戰(zhàn)略，第二高層次的管治性發(fā)展戰(zhàn)略及引導協(xié)調(diào)戰(zhàn)略等，第三個層次的功能戰(zhàn)略 包含核心能力戰(zhàn)略、市場發(fā)展戰(zhàn)略、財務戰(zhàn)略、研究戰(zhàn)略、研究發(fā)展戰(zhàn)略、運籌戰(zhàn)略、購材戰(zhàn)略、物流戰(zhàn)略、人力資源管理戰(zhàn)略及資訊科技戰(zhàn)略等;這些功能戰(zhàn)略各自包含不同的策略及行動方案。我國的公共戰(zhàn)略管理也同樣包含三個方面：(1)高層次的總政略，如“帶領全國各族人民實現(xiàn)國家富強、民族振興、社會和諧、人民幸福 ”(2) 第二高層次(為達到總政略目標而擬訂)的管治性發(fā)展戰(zhàn)略如“(黨)把握方向， 謀劃全局，提出戰(zhàn)略，制定政策，推動立法，營造良好環(huán)境”(而非

10、什么都管)，引導協(xié)調(diào)戰(zhàn)略如“加強黨的執(zhí)政能力建設深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政策法規(guī)， 整合社會管理資源。 建立健全黨委領導、 政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局 ”(3) 功能戰(zhàn)略，即不同地域、部門、單位依照其獨特職能、外部環(huán)境和內(nèi)部條件進行功能戰(zhàn)略的管理，目的是各盡其能，致力達到總政略目標。(二)國家政制框架的含義中國是人民民主專政的社會主義國家，只有公共戰(zhàn)略管理或國家戰(zhàn)略管理，而沒有公共部門的戰(zhàn)略管理，因為所有國家、政府、社會的部門、企業(yè)及事業(yè)組織的政略(即至高層次的目的)都是一致的“不斷完善社會主義的各項制度， 發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟， 發(fā)展社會主義民主， 健全社會主

11、義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學技術的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”。所擬訂及執(zhí)行的管治性戰(zhàn)略與功能戰(zhàn)略會有所不同，只因系統(tǒng)層次不同及部門職能有別而已。是故，在我國進行戰(zhàn)略分析與推行戰(zhàn)略管理，必須從系統(tǒng)工程角度考慮;而不同地域或部門所進行的局部性政略導向的功能戰(zhàn)略管理，也必須和整體的戰(zhàn)略管理相配合，有違整體政略或戰(zhàn)略的， 如憲法早以法律的形式確認了的國家與公民權(quán)責， 便必須修改?？偠灾?， 國家的政制直接影響公共管理領域的戰(zhàn)略管理。 由于我國國情獨特，故西方國家的公共部門戰(zhàn)略管理概念在我國的應用，有必要

12、反映我國國情的獨特性， 乃至客觀而言， 我國公共戰(zhàn)略管理是系統(tǒng)工程， 是一個整體的活動，在我國進行的是公共戰(zhàn)略管理或國家戰(zhàn)略管理，而非公共部門戰(zhàn)略管理。三、三極戰(zhàn)略管理模式上文提出，我國公共戰(zhàn)略管理的框架包含三個層次：高層次總政略，第二高層次管治性及引導協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，和第三層次功能戰(zhàn)略。但這都只是從靜態(tài)角度分析的結(jié)論，如何進行戰(zhàn)略管理尚要從動態(tài)角度考慮。自 20 世紀 60 年代，開放系統(tǒng)論與“新科學群”驅(qū)使社會科學家從嶄新角度分析社會現(xiàn)象，也迫使戰(zhàn)略管理學者從動態(tài)角度重新評估組織外部環(huán)境變遷的規(guī)律、含意與啟示。 因此， 有不少學者將研究重點放在戰(zhàn)略思維戰(zhàn)略思維涉及動態(tài)了解、抽象分析、智能運用等綜

13、合化、直覺化及非理性化等思維能力的應用。在未來營運環(huán)境變得更為動蕩時，戰(zhàn)略思維便會更為重要。故此，戰(zhàn)略思維應該是 21 世紀中國公共戰(zhàn)略管理的核心屬性。此外，從開放系統(tǒng)論的視角看，子系統(tǒng)的運作 即政府、市場及社會三大子系統(tǒng)的任務、戰(zhàn)略、策略與日常運作 必然影響整體中國公共管理系統(tǒng)的戰(zhàn)略管理。故此，中國公共戰(zhàn)略管理者便有三個特別任務：(1)要全面深入分析方方面面的矛盾，加以化解，使子系統(tǒng)能配合整體的戰(zhàn)略發(fā)展;(2)由于中國公共管理是一個龐大系統(tǒng)，因此要避免主觀地或頻繁地推行戰(zhàn)略管理，否則會引起反效果，如激化尚未化解的矛盾;(3)要應用工具理性管理，優(yōu)化整體中國公共管理系統(tǒng)，使政府、市場及社會三大

14、子系統(tǒng)形成一個運轉(zhuǎn)如一的高效體(highperformingentity)。第一及第二個特別任務要求戰(zhàn)略管理者運用戰(zhàn)略思維，了解外部環(huán)境和內(nèi)部條件，分析根本的矛盾及矛盾轉(zhuǎn)化的本質(zhì)、方向及速度，做出初步的政略、戰(zhàn)略決策，繼而進行相關的戰(zhàn)略管理，即全面的環(huán)境分析、強弱危機綜合分析、戰(zhàn)略擬訂、編制執(zhí)行方案及戰(zhàn)略執(zhí)行等活動。第三個特別任務則要求戰(zhàn)略管理者重視及推行理性形管理。理性形管理是指 20 世紀建基于傳統(tǒng)工具性管理理論(in_strumentallyrationalmanagemem)。從科學管理到管理科學、目標管理及全面優(yōu)質(zhì)管理，此等管理理論要求管理者從客觀角度分析管理現(xiàn)象與現(xiàn)象的因果關系，從

15、而采用符合邏輯分析的觀點與假設，做出管理規(guī)劃，建立機制，引用科技，制訂行動方案，監(jiān)管控制，評估衡量效率、效益。國外研究發(fā)展中國家的行政問題的文獻揭示，管理不善是一個普遍現(xiàn)象，而行政改革不斷。正是為了改變行政系統(tǒng)非工具性理性運作的問題。換言之，我國要進行系統(tǒng)工程的戰(zhàn)略管理，便必須強化公共管理系統(tǒng)的工具性理性管理。諾貝爾獎獲得者西蒙在 1976 年介紹了理性的世界觀 、 研究 法及 應用手 段。 西 蒙 論 述了兩 個層 面的 理性：內(nèi)涵 理 性(substantiverationality)和工具性理性(instrumentalrationality)。內(nèi)涵理性是有關如何理性地找出應該辦好的事，

16、而工具性理性是有關如何把事情辦好。兩者相輔相承：若管理者決定做一些不該做的事，卻成功地應用工具性理性將不該做的事情辦得很好，其后果是可以極為嚴重的;若管理者基于內(nèi)涵理性找到應該做的事，卻未能應用工具性理性把應該辦的事情辦好，則徒勞而無效益。在現(xiàn)實生活中還有另外兩種情況：(1)管理者能夠?qū)?nèi)涵理性與工具性理性結(jié)合， 找出應該做的事而辦得很妥當， 是為卓越的表現(xiàn);(2)決定做不該做的事情而且辦得一團糟， 這正是平庸世界的普遍現(xiàn)象， 雖可笑，但無可避免。王大海教授的論文便揭示了當今中國公共管理系統(tǒng)的多樣化問題導致戰(zhàn)略管理變?yōu)槊环鋵嵉倪^程。這反映我國急迫需要進行理性形管理，使公共管理系統(tǒng)的運作，趨

17、向合理、邏輯及效能化;同時，也要致力發(fā)展戰(zhàn)略思維能力，以便找到應該辦好的事情和糾正工具性理性管理問題的解決辦法，從而提高管理能力及效能?？偫ǘ?，中國公共戰(zhàn)略管理包括三個方面：(1)戰(zhàn)略思維;(2)政略、管治性戰(zhàn)略及功能戰(zhàn)略的管理;(3)工具性的理性形管理。換言之，我國應該推行的是“三極戰(zhàn)略管理模式”(thetriomodelofstrategicmanagement)：即將戰(zhàn)略思維、戰(zhàn)略管理及理性形管理作為三位一體的考慮，在面對全國整體發(fā)展過程出現(xiàn)挑戰(zhàn)時，便按實際情況應用戰(zhàn)略思維、戰(zhàn)略管理與理性形管理，或三者組合應用：在某些情況下重點執(zhí)行理性形管理，某些情況下揉合戰(zhàn)略思維及理性形管理，或戰(zhàn)略思維、戰(zhàn)略管理并重。四、結(jié)語本文提出，我國必須應用三極戰(zhàn)略管理模式 即將戰(zhàn)略思維、戰(zhàn)略管理及理性形管理作為三位一體的考慮，缺一不可。三極戰(zhàn)略管理的實踐，涉及公共管理、政治、社會等領域的敏感而又深層的問題和矛盾，而研究過程中亦會暴露個別領導、部門或群眾的問題，現(xiàn)實的應用過程充滿艱辛。千里之行，始于足下，學者首要進行的便是應用多層次、多層面定性分析法