試論美國卡特政府時期城市政策改革的影響

1、    試論美國卡特政府時期城市政策改革的影響    解菲摘要詹姆斯·卡特總統(tǒng)在其任期內(nèi)的一項重要作為就是關(guān)于城市政策改革的頒布，這一時期的城市政策成果主要是1978年和1980年的兩份城市政策報告?；仡櫩ㄌ卣鞘姓咧贫ㄟ^程的主要事件和主要參與者，分析卡特政府城市政策以及這期間關(guān)于城市問題的重要研究，并分析聯(lián)邦支出的匯總數(shù)據(jù)關(guān)于城市政策的空間分布部分，以及城市政策審查的注意要點，均對卡特政府城市政策的研究具有重要意義。關(guān)鍵詞詹姆斯·卡特 城市政策 改革 聯(lián)邦基金k11 a 1009-5349（2016）18-0160-02一、卡特

2、政府初期城市政策報告的形成詹姆斯·厄爾·卡特（james earl carter）是美國第39任總統(tǒng)，他在任期內(nèi)堅定地致力于發(fā)展城市政策。卡特在上任兩個月之后，迅速地建立了一個由五名內(nèi)閣部長組成的城市與區(qū)域政策小組（urpg）。該小組最初是由住房與城市發(fā)展部（hud）部長帕特里夏·哈里斯主持，但哈里斯將這項任務(wù)分配給了政策發(fā)展與研究助理部長唐娜·莎拉拉，后者對城市政策工作的進(jìn)展緩慢，在同年8月引起了白宮的不滿，哈里斯在與斯圖爾特一番討論過后決定轉(zhuǎn)移責(zé)任，將城市政策的發(fā)展工作指派給了社區(qū)規(guī)劃與發(fā)展（cpd）助理秘書長羅伯特·恩布里。接到燙手山芋的

3、恩布里立即召集了城市與區(qū)域政策小組機構(gòu)相關(guān)的所有非正式顧問團的成員，形成了任務(wù)團隊，并在小組10月召開周例會之前完成了城市政策的初步報告，同時也妥善解決了先前與白宮間的分歧。這份報告符合國會雙年報告提出的關(guān)于城市政策和新社區(qū)發(fā)展的要求，經(jīng)過一番修訂，恩布里的團隊密切合作及時完成了一份更加完整的國家城市政策最終報告，并于1978年3月送交國會。在隨后的兩年里，政府機關(guān)在政策和行動協(xié)調(diào)執(zhí)行方面向國會提交了新的立法和預(yù)算要求，盡管其中一些關(guān)鍵性要素沒有獲得國會的批準(zhǔn)，這其中值得注意的是，卡特總統(tǒng)其實并沒有提出任何大膽的新城市消費項目，但是大部分的要求還是獲得了國會的支持，總統(tǒng)還簽署了若干執(zhí)行命令以進(jìn)

4、一步推進(jìn)政策目標(biāo)的完成。此外，這一時期可以看到幾個主要的城市政策研究的完成，尤其是三個重要的研究項目反映了聯(lián)邦計劃和政策對城市影響和政策評估方法的改進(jìn)，一個在住房與城市發(fā)展部、一個由蘭德公司主導(dǎo)，還有一個以羅格斯大學(xué)為基礎(chǔ)。這些研究成果的一部分被納入政府更為詳細(xì)具體的1980年城市政策報告中，但大部分只是由于提出的太遲以至于對這份報告影響甚微，更別說還有行政行為的因素在其中。1980年報告中包含了比之前的報告更加徹底的關(guān)于城市問題的數(shù)據(jù)和分析，但是它卻并沒有提供重要的新政策建議。此外，極有可能是由于它的實行過晚以至于沒有產(chǎn)生其應(yīng)有的作用和影響，為了避免這份報告對各政黨的總統(tǒng)提名候選人在競選中造

5、成潛在爭議，這份報告直到1980年9月政黨提名大會舉行之后才由總統(tǒng)實行。而事實上，城市政策在總統(tǒng)競選中幾乎沒有被提及到。這個時候的城市政策實際上受到住房與城市發(fā)展部的影響不大，卡特總統(tǒng)重新安排哈里斯作為部長，改變了這一機構(gòu)的方向并開始一項新的政策進(jìn)程，稱之為“八十年代的發(fā)展選擇”，強調(diào)了房地產(chǎn)領(lǐng)域的發(fā)展機會和較少關(guān)注城市困境問題。這項政策通過國家和地方政府以及私人開發(fā)商協(xié)會間的一系列協(xié)商過程組成，最終由秘書長辦公室直接操作。二、卡特政府不同時期出臺的城市政策及影響（一）1978年城市政策報告的出臺及影響卡特總統(tǒng)的城市政策首要突出的重點就是中心城市的衰落問題，這在當(dāng)時也是社區(qū)研究的重點強調(diào)之處，

6、它并沒有從整體視角來看待城市問題，其建議的轉(zhuǎn)變雖然有利于城市資源的分配，但是沒有提出對此需要聯(lián)邦整體支出的主要增加量。城市政策的實施目的是為了使中心城市衰落現(xiàn)狀得以改善，能夠不再需要聯(lián)邦政府的援助，并加強他們的經(jīng)濟和財政基礎(chǔ)。重點是針對和利用聯(lián)邦基金和各級政府與私營部門之間的強有力的伙伴關(guān)系。1978年城市政策報告為卡特政府實現(xiàn)其對國民的承諾奠定了較為廣泛政策基礎(chǔ)，重點突出了九項政策：1.鼓勵并支持關(guān)于改善地區(qū)規(guī)劃、管理能力有效性、現(xiàn)有聯(lián)邦計劃的協(xié)調(diào)程序的政策，簡化規(guī)劃、調(diào)整資源并減少文書工作；2.鼓勵各州成為協(xié)助城市區(qū)域發(fā)展的合作伙伴；3.鼓勵社區(qū)組織和志愿者協(xié)會更大程度上的參與；4.針對最

7、困難的社區(qū)提供財政救濟；5.為相對貧困的社區(qū)提供強有力的激勵措施以吸引私人投資；6.提供就業(yè)機會，主要針對私營企業(yè)、長期失業(yè)者和城市弱勢群體；7.針對那些受歧視歷史傳統(tǒng)影響而處于不利地位的地區(qū)，增加更多的機會；8.在城市、縣和其他社區(qū)擴大并改善社會和保健服務(wù)；9.改善城市生活環(huán)境和城市生活的文化審美方面，并減少城市擴張。以下是卡特政府城市政策中在立法上的提出，其中一部分在正式提出之前就已經(jīng)實行完成了。總的來說，這項計劃將耗資約83億美元，其中有72億美元用于提供就業(yè)和內(nèi)城投資。其中有些政策最初是“不批準(zhǔn)”的狀態(tài)，但后來在適當(dāng)?shù)那闆r下，所有的其他政策也都通過某種形式得到了國會的批準(zhǔn)：1.建立一個

8、國家發(fā)展銀行以保證在衰落地區(qū)的投資；2.建立勞動密集型公共工程計劃；3.福利改革。該政策還包括四個額外的建議也被卡特政府放入所實施的行政命令中。這些建議后來一個也沒有被里根政府所保留。1978年城市政策報告是在社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口和經(jīng)濟活動區(qū)域變化、更廣泛的中心城市衰落危機下所提出的。（二）1980年城市政策報告的出臺及影響一些新的城市研究規(guī)劃在1979至1980年間進(jìn)行，在一定程度上影響了卡特政府對城市政策的重新思考。一個是由蘭德公司主導(dǎo)的重點強調(diào)研究聯(lián)邦政策和計劃對城市的一系列影響作用，該政策主要是受到經(jīng)濟發(fā)展管理局和幾個基金會的資助，其最基本的結(jié)論是：“聯(lián)邦政府的政策中，包括資本投資、

9、采購、稅收結(jié)構(gòu)、甚至是管理規(guī)劃，均鼓勵這些工作發(fā)展方向是從東北地區(qū)向南方和西方推進(jìn)、從中心城市向郊區(qū)甚至是非大都會區(qū)推進(jìn)?！痹诖酥蟮闹黝}中，一個重要的研究項目是由住房與城市發(fā)展辦公室顧問諾曼和國務(wù)卿凱瑟琳主導(dǎo)下，對城市影響方法的數(shù)據(jù)分析以及相當(dāng)多的聯(lián)邦政策和規(guī)劃產(chǎn)生的更廣泛的影響分析。在這個項目下進(jìn)行了十多個實際發(fā)展項目的影響研究，這些研究認(rèn)識到，城市影響不是簡單的與美元的流動成正比，不同的支出結(jié)構(gòu)隱含著不同的費用乘數(shù)，也認(rèn)識到，不同的方案、方法會導(dǎo)致州和地方政府及私企不同的反應(yīng)。這項工作還強調(diào)了更為廣泛的聯(lián)邦政策產(chǎn)生的城市影響，例如，收入轉(zhuǎn)移、稅收、管理等，這些政策在實際發(fā)展項目中需要更多

10、的理解與更大力度的貫徹實施。如上所述，1980年城市政策報告沒有提供重要的新方案建議，但它的研究部分較之1978年版的城市政策報告更為詳細(xì)。這些加強并擴張的調(diào)查結(jié)果與1978年政策報告中的中心城市部分相關(guān)聯(lián)，但在考察郊區(qū)和城郊間關(guān)系方面又有點跑遠(yuǎn)了。1980年城市政策報告使得歧視和種族隔離的影響越來越受到重視，介紹了在大城市發(fā)展鼓勵能源效率化和環(huán)境可持續(xù)性的想法?？偟膩碚f，1980年城市政策報告在重申并強調(diào)了1978年城市政策報告中的九項主要政策之外，還重組了更為詳細(xì)的五大主題建議：1.加強城市經(jīng)濟；2.擴大就業(yè)機會和工作調(diào)動力度；3.促進(jìn)財政穩(wěn)定；4.為那些受歧視、低收入等處于不利環(huán)境的人群

11、提供更多機會；5.鼓勵節(jié)能和無害環(huán)境的城市發(fā)展模式。這一時期的城市政策研究工作雖然擁有有所創(chuàng)新的優(yōu)秀觀點，尤其是格里克曼的想法，但不幸的是，提出過晚以至于不能充分的反映在1980年城市政策報告之中，盡管這些建議對于實際正在實施中的卡特政府城市政策會有顯著影響。值得我們注意的是，在1978年至1980年間，有許多關(guān)于城市問題的重要研究并沒有內(nèi)置在卡特政府城市政策和計劃內(nèi)，這些研究提供了一個更復(fù)雜難懂的問題，即聯(lián)邦政策如何在實際上施行來與城市的變化和人民對幸福的認(rèn)知相互影響。雖然一些新的定量研究是必要的，而且新的定量研究在國家趨勢的背景下應(yīng)涵蓋所有的領(lǐng)域，包括聯(lián)邦資金分配與許多其他經(jīng)濟的分析和社會

12、住房市場指標(biāo)等。但對城市政策新的審查將建立在那些早期進(jìn)展之上，如新審查重點應(yīng)放在作為一個整體的都市區(qū)，試圖用數(shù)據(jù)來研究如何將不同類型的聯(lián)邦政策和程序用以影響政策實施效率和不同類型城市的幸福感等，不同于狹隘的中心城市與郊區(qū)關(guān)系這種政策前期工作重點。此外，審查應(yīng)超越之前那種“地方為基礎(chǔ)的方案”，并檢查其他支出方案，如稅收支出等，因為稅收政策的空間影響更為廣泛。三、結(jié)語理論上來說，一個城市的政策應(yīng)該協(xié)調(diào)聯(lián)邦機構(gòu)以保證二者的工作目的方向是一致的，同時，應(yīng)該允許總統(tǒng)當(dāng)局評估城市政策是否應(yīng)該影響聯(lián)邦計劃正在城市地區(qū)的進(jìn)行的事情，并將其政治偏好的重點放在他們的實施之上。但卡特政府由于沒有前車之鑒，因此一些立

13、法在開始時沒有被通過、一些聯(lián)邦機構(gòu)，尤其是住房與城市發(fā)展部精簡程序。但隨著卡特、恩布里等人的不斷努力，城市政策更為完善詳盡，盡管有一些關(guān)于城市的研究成果由于各種原因沒有被加入到1980年城市政策報告之中，但這份報告仍舊為城市的改革作出一定貢獻(xiàn)，尤其是其在中心城市加大投資力度等方面?？傮w而言，卡特政府實施的城市政策作為美國第一個較為全面的國家城市政策，倡議超越城市政策審議活動，促進(jìn)全國社區(qū)委員會和國家經(jīng)濟發(fā)展會議之間平衡性的增加，在保護美國社區(qū)的基礎(chǔ)上，強調(diào)唯意志論、分權(quán)、公共私營合作企業(yè)，在中心城市衰敗問題上希望形成一種新的伙伴關(guān)系。但實際上，這是不可能的，因為在公共私營伙伴關(guān)系最崇尚局部控制

14、的上世紀(jì)70年代想要權(quán)力下放和私有化，以此使地方政府和社區(qū)組織獲得更多的自主權(quán)，整個過程中，更多的聯(lián)邦資金被用于在相對便宜的地方一級項目管理中實施小規(guī)模排列，而地方政府與社區(qū)想要調(diào)整聯(lián)邦關(guān)系，倡導(dǎo)參與建立城市政策合法化的努力卻難有效果。雖然口頭上社區(qū)通過分權(quán)給予公共私營合伙企業(yè)，但事實上是一個新的伙伴關(guān)系也沒有，反而，它主要是作為卡特政府為城市、經(jīng)濟、工業(yè)發(fā)展的其他政治組織和私營部門提供知識的聯(lián)邦服務(wù)機構(gòu)。因此，在20世紀(jì)80年代早期，漸進(jìn)式分權(quán)和私有化形的政策環(huán)境，使得地方政府、社區(qū)困難群體和工會呼吁聯(lián)邦政府介入城市社會和經(jīng)濟投入。所以，卡特政府這一城市政策，表面上未有成效，但在本質(zhì)上是加速

15、了尼克松政府的社會政策下放，并且為里根政府緊縮政策奠定了基礎(chǔ)。綜上所述，卡特政府的城市政策在當(dāng)時而言是順應(yīng)了城市發(fā)展的時代潮流，作為美國第一個較為全面的國家城市政策，它不可避免的有其不足點，實施中也困難重重，城市政策中的直接目標(biāo)都未有特別顯著的成效，但卡特政府的城市政策實質(zhì)上卻對城市發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，無論是權(quán)力下放，還是地方與聯(lián)邦關(guān)系調(diào)整，甚至后來的緊縮政策都是以卡特的城市政策為基礎(chǔ)才產(chǎn)生的，這也是卡特政府的城市政策值得研究的意義所在。注釋：u.s.department of housing and urban development（hud）. a new partnership to

16、conserve americas communities：a national urban policy.the presidents urban and regional policy group report（march）.washington，dc：u.s.department of housing and urban development，1978.hanson royce.“carters urban policy.”in the evolution of national urban policy 1970-1980： lessons from the past （39-62）

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