淺議我國綠色稅收的改革與完善

1、    淺議我國綠色稅收的改革與完善    內(nèi)容提要:我國現(xiàn)行的“綠色稅收”主要是有關(guān)環(huán)境保護的稅收政策與措施,雖然也有助于環(huán)境保護,但其效果卻有限。這主要是因為我國的“綠色稅收”沒有形成完善的制度,各稅種自成體系,相對獨立,且各稅種的設(shè)計存在缺陷,并且沒有設(shè)置專門的環(huán)境保護稅種,此外,各種稅收優(yōu)惠形式單一、不成體系。這些都不利于對環(huán)境和資源進行保護。文章針對這些缺陷和問題做出分析,并對我國“綠色稅收”體系的改革和完善提出建議。關(guān)鍵詞:綠色稅收;生態(tài)稅;環(huán)境稅;可持續(xù)發(fā)展中圖分類號:f813.42文獻標(biāo)識碼:a文章編號:1003-4161(2009)06

2、-0143-04生態(tài)環(huán)境的保護和對資源的合理開發(fā)已經(jīng)成為當(dāng)今世界的主題之一,許多西方國家已經(jīng)建立起可持續(xù)發(fā)展的綠色生態(tài)稅收體系來應(yīng)對生態(tài)環(huán)境惡化和資源利用保護的問題,這樣既可以籌集環(huán)保資金,又能調(diào)節(jié)納稅人的行為。我國也選擇通過稅收政策來保護環(huán)境,促進資源的合理開發(fā)和利用,從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但是,我國現(xiàn)行“綠色稅收”體系還存在著很多的缺陷,這就需要政府對現(xiàn)行“綠色稅收”體系進行改革和完善。1.“綠色稅收”的內(nèi)涵“綠色稅收”一詞雖然被廣泛的使用,但是我國學(xué)術(shù)界對“綠色稅收”還沒有統(tǒng)一的定義,主要觀點有:第一,“綠色稅收”就是指環(huán)境稅收,而環(huán)境稅收則是指所有以保護環(huán)境為目的的稅收措施;第二,“綠色

3、稅收”是指以保護環(huán)境、合理開發(fā)和利用資源、實現(xiàn)綠色消費而征收的稅收;第三,“綠色稅收”就是指環(huán)境稅和生態(tài)稅,是一切有益于環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)的各種稅的統(tǒng)稱。國際稅收辭匯第二版中將“綠色稅收”定義為:“綠色稅收,又稱環(huán)境稅收,指對投資于防治污染或環(huán)境保護的納稅人給予的稅收減免,或?qū)ξ廴拘袠I(yè)和污染物的使用所征收的稅?！笨傊?“綠色稅收”是一個完整的稅收體系,所有環(huán)境保護稅、自然資源稅、為實現(xiàn)特定的環(huán)境目的而籌集資金的稅收,及政府用來調(diào)整和規(guī)制與環(huán)境有關(guān)經(jīng)濟活動性質(zhì)和規(guī)模的稅收手段,都可以納入到這個體系中來。 2.我國“綠色稅收”體系的現(xiàn)狀我國現(xiàn)行“綠色稅收”體系主要包括:資源稅、消費稅、土地使用稅、

4、耕地占用稅、城市維護建設(shè)稅、車船使用稅和車輛購置稅,及其他一些具有環(huán)保效力的稅收優(yōu)惠。資源稅于1984年開征,1993年國家重新頒布了中華人民共和國資源稅暫行條例對資源稅征收做出了調(diào)整。條例改變1984年超額累進稅率的做法,對資源在開采條件、資源本身優(yōu)劣和地理位置等方面存在的級差收入實行差別稅率征收,在調(diào)節(jié)級差收入的同時也促進資源合理開發(fā)利用。消費稅則于我國1994年稅制改革時開征,是根據(jù)特定的財政或調(diào)節(jié)目的對部分產(chǎn)品征稅的稅種。消費稅主要有11類應(yīng)稅產(chǎn)品,與環(huán)境有關(guān)的主要有8種,具體包括:煙、酒及酒精、汽油、柴油、汽車輪胎、摩托車、小汽車、鞭炮、焰火。2006年4月起,國家對消費稅做出了一些

5、調(diào)整:第一,擴大了消費稅的征稅范圍,增加了對環(huán)境造成破壞的產(chǎn)品,如木制一次性筷子、實木地板等的課稅;第二,增列了成品油稅目,進一步對成品油的消費進行調(diào)節(jié);第三,調(diào)整了部分稅目稅率,包括小汽車、摩托車、汽車輪胎等幾個稅目,特別是對汽車實行“放小限大”,上調(diào)大排量汽車稅率,下調(diào)小排量汽車稅率,加強了消費稅的環(huán)保作用。城鎮(zhèn)土地使用稅于1988年11月開征,是國家在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍內(nèi),以實際占用的土地面積為計稅依據(jù),按規(guī)定的稅額對擁有土地使用權(quán)的單位和個人課稅的稅種。2007年2月6日,國家稅務(wù)總局和財政部又聯(lián)合發(fā)布通知規(guī)定:城鎮(zhèn)土地使用稅新的征收標(biāo)準在原來征收標(biāo)準基礎(chǔ)上提高兩倍。城鎮(zhèn)土

6、地使用稅主要是為了促進合理節(jié)約地使用土地,因此在一些與環(huán)境保護相關(guān)的土地使用方面,例如市政街道、廣場、綠化地帶等公共用地;林業(yè)系統(tǒng)的森林公園、自然保護區(qū);環(huán)保部門的公共設(shè)施,如垃圾站、污水處理站、廁所等給予稅收優(yōu)惠,免征城鎮(zhèn)土地使用稅。耕地占用稅于1987年開征,是對占用耕地建房或從事其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的單位或個人,以其占用的耕地面積為計稅依據(jù)征稅的稅種,主要目的是為了限制濫占耕地行為,促進耕地的合理利用。2007年12月1日國務(wù)院頒布新的耕地占用稅暫行條例,將外商投資企業(yè)和外國企業(yè)納入征收范圍,同時提高了征稅標(biāo)準,加強了耕地占用稅的環(huán)保作用。城市維護建設(shè)稅是政府以繳納增值稅、消費稅和營業(yè)稅的單

7、位和個人所繳納的“三稅”稅額為計稅依據(jù)征收的特定目的稅種,其目的在于加強城市維護建設(shè),保證穩(wěn)定的城市維護資金來源。該稅具有?？顚Ｓ玫奶攸c,是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資的一項重要渠道。據(jù)資料顯示,城市建設(shè)維護稅用于環(huán)保投資占城市維護稅的45%左右。車船使用稅和車輛購置稅是對購置使用車船進行課稅的稅種。機動車船的使用需要對能源進行消費,因此車船使用稅和車輛購置稅能夠提高車船能源消費的成本,在一定程度上起到抑制能源消費的作用,具有一定的環(huán)保意義。除了以上這些主要的綠色稅種之外,我國現(xiàn)行“綠色稅收”體系還包括其他一些具有環(huán)保效力的稅收優(yōu)惠,主要包括對節(jié)能、治污等環(huán)保技術(shù)和環(huán)保投資的稅收優(yōu)惠,限制污染產(chǎn)品和污

8、染項目的稅收措施,對“三廢”企業(yè)的稅收減免,及促進自然資源有效利用的稅收優(yōu)惠等。具體來看,在鼓勵節(jié)能、治污等技術(shù)項目方面,我國政府規(guī)定,凡在我國境內(nèi)投資符合國家產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)改造項目的企業(yè),主要包括節(jié)約能耗、加強資源綜合利用和三廢治理等方面的技術(shù)改造,其項目所需國產(chǎn)設(shè)備投資的40%可從企業(yè)技術(shù)改造項目設(shè)備購置當(dāng)年比前一年新增的企業(yè)所得稅中抵免。在鼓勵節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)方面,對企業(yè)生產(chǎn)銷售低污染排放小汽車(達到歐洲標(biāo)準)減征30%的消費稅。在鼓勵科研投入方面,當(dāng)年發(fā)生的研究開發(fā)費用比上一年增長10%以上(含10%),并且當(dāng)年盈利的企業(yè),其研究開發(fā)費用實際可按150%的比例在企業(yè)所得稅稅前超額扣除;在鼓

9、勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,在改良土壤、草地,開發(fā)荒山及充分利用自然資源的技術(shù)使用費和在節(jié)約能源和防治環(huán)境污染方面提供的專有技術(shù)所收取的使用費,可以按百分之十的稅率減少征收外商投資企業(yè)和外國企業(yè)的所得稅,其中技術(shù)先進或者條件優(yōu)惠的可以免征。1985年國務(wù)院在批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委關(guān)于開展資源綜合利用若干問題的暫行規(guī)定的通知中提出開展資源綜合利用,規(guī)定對“三廢”為原料生產(chǎn)的產(chǎn)品和企業(yè)給予相應(yīng)所得稅減免的優(yōu)惠。1994年稅改后,政府基本保留對資源綜合利用的稅收優(yōu)惠,并且有新的發(fā)展。在增值稅方面,政府規(guī)定對企業(yè)在生產(chǎn)過程中采用“三廢”材料的產(chǎn)品實行增值稅即征即退或者減半征收政策,對廢舊物資回收經(jīng)營企業(yè)免征增值稅,

10、購貨企業(yè)可按普通發(fā)票票面的10%計算抵扣進項稅額;在企業(yè)所得稅方面,企業(yè)利用“三廢”或資源綜合利用目錄中的資源為主要原料進行生產(chǎn)的,可減征或免征企業(yè)所得稅;而在其他稅種方面也采取鼓勵資源有效利用的措施,如經(jīng)批準開山填海整治的土地和改造的廢棄土地,從使用的月份起免繳土地使用稅5到10年。3.我國“綠色稅收”體系存在的問題3.1從數(shù)量上看近年來綠色稅收的效果資料來源:中國統(tǒng)計年鑒20042006和國家稅務(wù)總局網(wǎng)站: .由表1可以看出,雖然幾種主要與環(huán)境有關(guān)的稅種的征收額從絕對值來看都呈上升趨勢,但是從相對值來看,其合計占稅收總額的比重卻基本上呈現(xiàn)下降趨勢?？梢娊陙?我國綠色稅收的發(fā)展滯后于經(jīng)濟的

11、發(fā)展,甚至出現(xiàn)倒退的情況,我國“綠色稅收”體系與經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r并不相稱,因此加快綠色稅收構(gòu)建的工作已迫在眉睫。3.2各主要綠色稅種及稅收優(yōu)惠存在的問題在我國,資源稅開征的目的主要是為了調(diào)節(jié)不同質(zhì)量條件的資源之間的單位級差收入,而不是環(huán)保目的,因此其環(huán)保作用有限。其問題有:第一,資源稅的征稅范圍過于狹窄。現(xiàn)行的資源稅只對礦產(chǎn)品開采和鹽的生產(chǎn)征稅,而水、森林、草原、灘涂、地?zé)岬染哂兄卮笊鷳B(tài)環(huán)境價值的資源卻沒有被納入資源稅的稅收調(diào)節(jié)范圍內(nèi);第二,資源稅開征的目的并不符合可持續(xù)發(fā)展的要求。因為我國目前對煤、石油、天然氣、鹽等資源征收的資源稅屬于級差資源稅,僅僅是為了調(diào)節(jié)企業(yè)間的級差收入,而不是為了保證資

12、源的有效利用,對資源的保護作用有限;第三,計稅依據(jù)還不夠科學(xué),因為現(xiàn)行資源稅只是以銷售量或自用量為計稅依據(jù),而不是以開采量為依據(jù),這容易導(dǎo)致開采者的濫采亂伐,造成資源的巨大浪費;第四,單位稅額設(shè)置偏低,納稅人具體適用的單位稅額主要取決于資源的開采條件,沒有將開采資源所造成的環(huán)境影響納入計稅設(shè)置中,因此企業(yè)缺乏減少資源開發(fā)對環(huán)境污染的動力,這也使得資源稅對資源的保護作用有限。消費稅存在的問題主要是征收對象過于狹窄,一些對環(huán)境有污染的商品并沒有被納入到征收對象中。目前我國消費稅征收對象僅限于五大類、11種消費品,與環(huán)境有關(guān)只有8種,而一些污染環(huán)境的消費品如電池、塑料袋、一次性餐飲容器、氟利昂等均未

13、被納入消費稅的征收對象。此外,現(xiàn)行消費稅也沒有對清潔型能源和污染型能源做出劃分,因此現(xiàn)有消費稅的環(huán)保作用有限。城鎮(zhèn)土地使用稅的主要問題有兩方面:第一,課稅范圍過窄,僅包括城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū),位于其他區(qū)域的土地均不屬于城鎮(zhèn)土地使用稅的調(diào)節(jié)范圍。另外,城鎮(zhèn)土地使用稅的免稅范圍過寬,除對國家機關(guān)、人民團體、軍隊、財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位、宗教寺廟、公園等的自用土地免稅外,還對個人所有的非營業(yè)用地免稅,這不符合提高土地利用效率的目的;第二,城鎮(zhèn)土地使用稅的單位稅額過低,目前城鎮(zhèn)土地使用稅的稅率為定額稅率,主要按照城市的大小將適用稅額分為4個等級,大城市的年稅額為每平方米0.510元,中等城市

14、為每平方米0.48元,小城市為每平方米0.36元,縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)為每平方米0.24元,與土地所能獲得的商業(yè)價值比較,土地的稅收成本根本微不足道,不利于對土地資源的節(jié)約。耕地占用稅存在的問題與城鎮(zhèn)土地使用稅相似。其一是征稅范圍狹窄,一些珍貴的環(huán)境資源,如濕地等,并沒有被納入進來;其二是耕地占用稅按納稅人實際占用的耕地面積以定額稅率一次性征收,單位稅額的高低按照耕地所在地區(qū)人均耕地面積的多少確定,最低1元/平方米,最高10元/平方米,經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、人均耕地特別少的地區(qū),征稅定額最高可上浮50%,與不斷升高的耕地的地價相比,耕地占用稅的稅額太低,這導(dǎo)致大量耕地資源被過度占用。城市維

15、護建設(shè)稅的問題主要在于其計稅依據(jù)上。城市維護建設(shè)稅是以增值稅、消費稅和營業(yè)稅實繳稅額為計稅依據(jù),因此,此稅為附加稅,稅基不穩(wěn)定。一旦“三稅”發(fā)生減免,必然會減少城市維護建設(shè)稅,這樣園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等城市建設(shè)資金的來源也就無法得到保證。車船使用稅和車輛購置稅最大的問題在于其征稅的數(shù)量與其對環(huán)境的影響之間沒有聯(lián)系。例如在車船使用稅中規(guī)定,機動車船主要按照輛或載重噸位征收,而不是按照排污數(shù)量征稅,對車輛對于環(huán)境的損害程度則沒有考慮,納稅人的稅收負擔(dān)與車輛對環(huán)境的污染程度毫無關(guān)系。此外,車船使用稅的征收額度也比較輕,而車輛購置稅更是一次性征收,對環(huán)境保護作用更小。所以利用車船使用稅和車輛購置稅來減輕

16、大氣的污染作用有限。我國的稅收優(yōu)惠形式單一,對綠色產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠項目較少,且不成體系,主要是為鼓勵企業(yè)有效利用資源和綜合回收“廢棄物”而制定的。雖然也有助于環(huán)境保護,但更主要的還是出于經(jīng)濟目的,環(huán)保作用有限。4.構(gòu)建和完善我國綠色稅收體系的措施41構(gòu)建和完善我國“綠色稅收”體系須堅持的原則第一,循序漸進原則:我國目前的綠色稅收體系存在的缺陷和遺漏很多,而綠色稅收又是一個完整的多層次體系,并且不同時期環(huán)境政策的目標(biāo)和側(cè)重點也不同,不同環(huán)境保護稅種的開征條件和難易程度也是不一樣的。因此,要構(gòu)建和完善我國的綠色稅收體系就必須要根據(jù)當(dāng)前實際情況,循序漸進,有計劃、有步驟地來完成。第二,收入中性原則:收

17、入中性原則要求新的環(huán)保稅開征后,稅負水平不宜有大幅度的上升,應(yīng)從保持稅制改革的穩(wěn)健性和經(jīng)濟效益角度出發(fā),保持與經(jīng)濟水平相適應(yīng),在增加環(huán)保稅收方面負擔(dān)的同時,應(yīng)降低對企業(yè)和消費者行為扭曲性較大的稅收負擔(dān)。第三,?？顚Ｓ迷瓌t:征收的綠色稅收要建立環(huán)保專項基金,由財政部門編制專門的預(yù)算,由審計部門對資金的使用情況進行跟蹤審計,確保資金的合理有效使用。4.2對現(xiàn)有綠色稅種的改革和完善現(xiàn)有的綠色稅種是我國“綠色稅收”體制的基礎(chǔ)。因此,要構(gòu)建成熟完善的綠色稅收體系首先要對現(xiàn)有綠色稅種的進行改革。資源稅的改革和完善要從三方面入手:首先,應(yīng)擴大征稅范圍,將水、森林和草場等可再生但已遭到嚴重破壞的資源納入征稅范

18、圍,以解決我國目前嚴重缺水、土壤沙化、水土流失等問題。然后擴大到所有礦藏和非礦藏資源,再將土地、海洋、地?zé)帷又参锏荣Y源都納入征收范圍,建立一般性質(zhì)的資源稅,弱化原有調(diào)節(jié)級差收益的功能,向所有自然資源開采單位和個人普遍征收,最終實現(xiàn)政府通過征稅調(diào)節(jié)自然資源的供給和需求、進而影響自然資源配置的目的;其次,應(yīng)完善計稅依據(jù)。對從量定額征收的應(yīng)稅資源的計稅依據(jù),由現(xiàn)行的銷售或使用數(shù)量改為實際開采或生產(chǎn)數(shù)量,使納稅人能夠從成本或市場需求出發(fā)合理開采資源,提高資源的開發(fā)利用率,也便于從源頭控制,防止稅款流失;最后,調(diào)整稅率。對所有應(yīng)稅資源普遍調(diào)高單位稅額或稅率,適當(dāng)拉大不同檔次稅率之間的差距,通過提高稅負

19、和運用差別稅率強化國家對自然資源的保護和管理,防止資源的亂采濫用。消費稅的改革則應(yīng)擴大消費稅的征稅范圍,將難以降解和無法再回收利用的材料,用國家頒布的淘汰技術(shù)或落后工藝進行生產(chǎn)、可能會在使用中對環(huán)境造成嚴重污染的各類產(chǎn)品,會對臭氧層造成破壞的氟利昂以及一次性使用產(chǎn)品,如含磷洗衣粉、含氟紙制品、氯氟化碳制品、含汞電池、殺蟲劑、劇毒農(nóng)藥、一次性塑料產(chǎn)品、一次性泡沫餐具等都納入征收范圍。城鎮(zhèn)土地使用稅的改革,一方面應(yīng)擴大城鎮(zhèn)土地使用稅的課稅范圍,將課稅范圍擴大到農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)耕地;另一方面應(yīng)將土地使用稅的計稅依據(jù)改為土地的評估價值,評估價值一般由專門的評估機構(gòu)進行確定,并實行比例稅率,中央可制定較大的

20、稅率幅度,由地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐臓顩r確定具體適用稅率,或者考慮以土地的市場價值計稅。改革耕地占用稅則應(yīng)將耕地占用稅的計稅依據(jù)改為耕地的評估價值或耕地的市場價值;此外還要實行平均稅負較高的地區(qū)差別稅率,拉大差別幅度,起到抑制耕地過度占用的作用。而改革城市維護建設(shè)稅一方面要將其由附加稅改為獨立稅,使其擁有獨立的稅基;另一方面要根據(jù)經(jīng)營活動都市政設(shè)施和社會經(jīng)濟的大環(huán)境中直接或間接受益的情況,將我國境內(nèi)所有取得經(jīng)營收入的企業(yè)和個人,包括外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人都納入到城市維護建設(shè)稅納稅人的范圍中。車船使用稅和車輛購置稅的改革和完善要注意兩方面:一是應(yīng)根據(jù)車船對環(huán)境的污染程度確定不同的差別稅率,分檔征收

21、;二是對生產(chǎn)、銷售以及購買環(huán)保節(jié)能型車船給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠。4.3設(shè)立新綠色稅種開征“綠色稅收”最根本的目的是為了解決環(huán)境污染和資源浪費的問題。因此,在構(gòu)建我國“綠色稅收”體系時,我國可以根據(jù)當(dāng)前最亟待解決的環(huán)境問題設(shè)計一些專項的環(huán)保稅。我國當(dāng)前最亟須解決的問題是企業(yè)對大氣和水的污染問題、工業(yè)和生活固體廢棄物的污染方面的問題、及對城市環(huán)境和居住環(huán)境造成污染的問題。因此,在現(xiàn)階段政府可以針對這些問題開征稅收:第一,大氣污染稅和水污染稅。目前政府已經(jīng)對二氧化硫征收排污費,在時機成熟時可以實施“費改稅”,開征二氧化硫稅,同時應(yīng)該將征稅范圍擴大到二氧化碳等其他有害氣體。目前政府只對水的開發(fā)和污水排放收

22、費,應(yīng)盡快“改費為稅”,開征水污染稅。第二,固體廢棄物稅。第一步政府可以先對工業(yè)生產(chǎn)排放的廢渣以及各類污染環(huán)境的工業(yè)垃圾征稅,然后逐步擴展到對農(nóng)業(yè)廢棄物、生活廢棄物征稅。具體稅種可有潤滑油稅、舊輪胎稅、飲料容器稅、廢舊電池稅、一次性飲料瓶稅等。第三,對城市環(huán)境和居住環(huán)境造成污染的行為征稅,比如噪音稅、工業(yè)擁擠稅、車輛擁擠稅等。4.4“綠色稅收”征管體制的構(gòu)建完整的稅收體系由稅種稅目和稅收管理體制組成,后者是指確認和保護中央政府和地方政府之間稅權(quán)關(guān)系的法律制度。我國目前采取的是分稅制,即中央與地方政府之間,根據(jù)各自的稅權(quán)范圍劃分稅種和管理權(quán)限,實行收支掛鉤的分級管理財政體制?！熬G色稅收”體系必須

23、配合適當(dāng)?shù)亩愂展芾眢w制?！熬G色稅收”主要針對的是環(huán)境保護問題,而環(huán)境保護問題是一個多層次的問題,既涉及一個地區(qū),也涉及多個地區(qū),甚至?xí)φ麄€國家造成影響。例如,綠色稅收的噪音稅,具有很強的地域性特征,對其的征管也必須依靠地方政府來完成;而諸如江河的水資源污染稅,涉及多個地區(qū),則應(yīng)由中央來行使稅權(quán)比較合適。因此,在綠色稅收的征管上,應(yīng)根據(jù)稅種的實際情況來劃分稅權(quán),保證綠色稅收的有效性?？傊?政府應(yīng)盡快針對現(xiàn)有“綠色稅收”體系的缺陷進行改革和完善,使之正規(guī)化、法律化、體系化,盡快在污染防治、生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮重要作用。但是,政府也要注意到稅收是一種間接調(diào)控手段,在面對一些必須要完全避免的污染行為,尤其是一些危害性特別大的污染行為,及某些已存在的需要完全消除的嚴重污染行為,或是需要快速有效治理的污染行為時,稅收手段的效果就很有限,這個時候直接采取政府管制行為更為有效。因此,政府應(yīng)該制定必要的行政政策法規(guī),作為綠色稅收體系的一部分,配合主要稅種對緊急、重大的污染情況做出處理。注釋 中華人民共和國耕地占用稅暫行條例,第3條、第5條. 楊金田,葛察忠等.環(huán)境稅的新發(fā)展:中國與oecd的比較m.中