大城市戶籍制度改革方案的可行性分析

1、    大城市戶籍制度改革方案的可行性分析    石紅溶摘要：隨著社會發(fā)展和時代的進步，城鎮(zhèn)化成為不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢。然而，由于戶籍制度的限制，農(nóng)民工難以在城市獲得各種公共服務(wù)與福利?！胺e分入戶”正是推動戶籍制度改革、促進農(nóng)民工落戶的新政策。但該政策并不完善?！胺e分入戶”指標難以確定，實施難度較大。“積分入戶”政策不利于形成健康的城市發(fā)展模式，不利于實現(xiàn)社會的公平正義。本文在評估“積分入戶”政策的基礎(chǔ)上提出一些建議。關(guān)鍵詞：戶籍制度積分入戶 農(nóng)民工2015年，中國城市化率達到56.1%，中國已經(jīng)成為城市社會。然而，由于戶籍制度的限制，農(nóng)民工雖然進入城市務(wù)

2、工，卻難以獲得戶籍相關(guān)的各種公共服務(wù)與福利。農(nóng)民工大部分流向大城市，尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)大城市。但是，這些城市的政府為了避免財政壓力，希望通過限制性政策來達到控制城市人口的目的。為了規(guī)范和推進戶籍制度改革，2014年7月30日，國家發(fā)布國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見，提出“積分入戶”政策，為特大城市的改革提供了一種路徑。從理論上看，“積分入戶”以達到某標準為入戶的標準，企圖促進城市化有序地進行。事實上，這套標準就是變相的入戶門檻，有知識、高技能的人才能入戶，而普通農(nóng)民工難以擺脫流動人口的身份。因此，我們認為，“積分入戶”政策沒有完全兼顧效率與公平，只能在一定時期內(nèi)促進我國的城市化，從長期

3、來看，不利于我國城市化進程順利推進。一、積分入戶政策的制定與實施為了加快戶籍改革的步伐，解決農(nóng)民工的落戶問題，2009年，廣東省中山市率先推行流動人員積分制管理進行試點；2010年6月，廣東省人民政府發(fā)布關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導意見（試行）（粵府辦201032號），在全省實施農(nóng)民工積分入戶。2014年7月24日，國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于進步推進戶籍制度改革的意見（以下簡稱意見）。意見提出，為了“進一步推進戶籍制度改革的要求，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，將“適應(yīng)推進新型城鎮(zhèn)化需要，進步推進戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政

4、策?！庇捎谖覈鱾€城市面臨的情況存在差別，意見要求這次的戶籍改革工作“堅持因地制宜、區(qū)別對待。充分考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)的能力，實施差別化落戶政策?！辈⑻岢觥叭娣砰_建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”、“有序放開中等城市落戶限制”、“合理確定大城市落戶條件”、“嚴格控制特大城市人口規(guī)?！钡倪w移指導政策。大城市的工作機會吸引外來人員流入，但卻對人口限制較多；而中小城鎮(zhèn)雖然落戶限制較少，卻由于自身的條件不足，難以吸引流動人口的入住。大城市通常挑選特定人才，具有排斥其他人口的自利傾向。因此，意見明確表示，將改進城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。

5、二、“積分入戶”政策的效率性與公平性分析“積分落戶”制度最初作為一種限制人口進城落戶的策略出現(xiàn)，設(shè)定了包括學歷、工作能力等具有甄選作用的指標，與國務(wù)院提出的“按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達到規(guī)定分值的流動人口”，在一定程度上出現(xiàn)偏頗?！胺e分入戶”看起來提供了一種有序合理的戶籍轉(zhuǎn)變途徑，是促進人口城市化，特別是500萬以上的大城市人口城市化的重要舉措。不僅能有效控制農(nóng)民工入戶的節(jié)奏，避免增加過大的社會支出造成財政壓力，而且能夠較為有效地甄選優(yōu)質(zhì)人才，提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的速度。然而，從長遠來看，“積分入戶”制度卻存在著嚴重的弊端。1“積分入戶”指標難以確定，量化計算造成人力資源

6、浪費，隱性成本高，實施難度較大。積分入戶的主要實施對象是農(nóng)民工，然而地方政府為了實現(xiàn)短期內(nèi)地方利益最大化，在指標設(shè)立和權(quán)重上往往沒有體現(xiàn)農(nóng)民工政策的傾斜，雖然入戶人口在增加，實際上城市化速度提高并不顯著。地方政府在進行評估過程中，必須制定了詳實的指標系統(tǒng)，并且將分值加以細化和計算，這本身就需要大量的人力。一個指標系統(tǒng)往往有多達幾十項的計分項，每項都需要提供相應(yīng)的證明資料，需要農(nóng)民工到相關(guān)部門開取證明。同時，受理單位需要對證明進行辨明真?zhèn)危瑯有枰臅r、耗人。農(nóng)民工具有流動性，當涉及到跨地區(qū)的材料證明，由于地區(qū)標準的差異，其效率性往往受到制約。2“積分入戶”政策不利于形成健康的城市發(fā)展模式。地方

7、政府認為農(nóng)民工工作收入低，不能為城市帶來較高的稅收和經(jīng)濟效益，往往被城市管理者忽視。導致居于弱勢地位的農(nóng)民工被排擠，“低端”工作被變相排斥，不僅會增加城市的運營成本，損害城市的活力，是對合理就業(yè)結(jié)構(gòu)的破壞。正如陸銘指出：“因為一個城市要發(fā)展，高技能和低技能勞動者是同時流動的，他們對社會的發(fā)展是互補的。只要他們在當?shù)剡B續(xù)繳納社保、打算在當?shù)亻L期居住發(fā)展，都應(yīng)享受同等落戶權(quán)益。”3.“積分入戶”政策的公平性分析。“積分入戶”政策的本意是促進農(nóng)民工合理有序地在大城市落戶，加速實現(xiàn)城市化。然而，地方政府在積分入戶的標準的設(shè)定上并沒有實現(xiàn)向農(nóng)民工弱勢群體的偏移，反而變相地提高了農(nóng)民工落戶的門檻，不但不利

8、于社會的公平正義，也將成為社會健康發(fā)展的隱患。按照廣東省的積分入戶標準，一是學歷標準，本科及以上學歷計80分，大專計60分，高中及中技中職計40分，初中20分。然而，根據(jù)國家人口和計生委流動人口司對廣東省流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，2010年廣東省農(nóng)民工受小學教育程度的占12.6%，受過初中教育的占59.5%，受過高中或中專教育的占24.2%，受過大專教育的占3.0%，受過本科教育的占0.7%。廣東省超過70%的農(nóng)民工是初中及以下學歷，按照文化程度積分標準，得分很低。二是技術(shù)資格，按照積分標準，初級工計20分，中級工計40分，高級工計70分，技師計90分，高級職稱計110分。然而，根據(jù)國家人口和計生

9、委流動人口司對廣東省流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，2010年廣東省87%的農(nóng)民工沒有技術(shù)資格或職稱，必然得分很低。地方政府以學位、能力不足等各種理由拖延相應(yīng)公共服務(wù)的提供。這也說明了“積分入戶”政策的缺陷。“積分入戶”必須要照顧弱勢群體，增加其普惠性，才能實現(xiàn)其加快城鎮(zhèn)化步伐，達到公共服務(wù)公平的目標。三、完善“積分入戶”政策的意見本文認為，必須通過改革促進地方政府自愿接受當?shù)亓鲃尤丝?，并將他們納入到戶籍之中，才能促進入戶的公平性和效率性。1.逐步給予農(nóng)民工公共服務(wù)和福利。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，2013年末全國農(nóng)民工總量達到2.68億人，農(nóng)民工參保的覆蓋率卻不到五分之一。由于不需要為外來人口提供公共服務(wù)

10、，地方政府的財政負擔大大減輕。2014年7月24頒布的意見中提出：“建立居住證制度。公民離開常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)居住證。符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請登記常住戶口。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制。居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利；以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等權(quán)利?！钡胤秸畱?yīng)保證居住證的含金量，合理給予公共服務(wù)。2.建立地區(qū)問的土地指標交易機制，促進地方政府接納農(nóng)民工入戶。當前，在我國耕地保護政策下，建設(shè)用地的指標還不能跨區(qū)域自由流動，難以實現(xiàn)土地跨區(qū)域“占補平衡”，造成資源浪費。應(yīng)允許農(nóng)民工將其宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)讓給所在城市，而家鄉(xiāng)通過宅基地