企業(yè)破產(chǎn)工作存在的問題及其對策

1、企業(yè)破產(chǎn)工作存在的問題及其對策破產(chǎn)工作政策性和敏感性很強，牽一發(fā)而動全身，稍有不慎，將產(chǎn)生強烈的沖擊 波，成為社會不穩(wěn)定因素，也將嚴重影響經(jīng)濟的發(fā)展。近幾年來，江西省新余市 先后有一大批申請破產(chǎn)，全市法院嚴格依照破產(chǎn)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，妥善審 理每一件破產(chǎn)案件，取得了良好的法律效果和社會效果，同時也深切地感受到破 產(chǎn)工作中存在的諸多問題。理性思考這些問題，對統(tǒng)一認識、協(xié)調行動、尋求對 策，規(guī)范今后的破產(chǎn)工作十分必要。一、新余市實施破產(chǎn)工作的概況新余市自1998年始，先后有40多家國有、集體向人民法院申請破產(chǎn)還債。 僅20XX年至20XX年，全市法院就受理破產(chǎn)案件 32起，涉及資產(chǎn)和負債億元，

2、 其中托欠金融機構債務億元，托欠國家稅款、職工工資、勞動保險費和其他債務 達到4288萬元。這些申請破產(chǎn)的，由于長期處于停產(chǎn)和資產(chǎn)閑置狀況，不僅職 工的利益未得到有效保護，而且社會信用受到嚴重損害。同時，的停產(chǎn)致使大量 的職工下崗，給全市的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來了許多不利的因素。為此，全市法院根據(jù)黨委、政府的要求，按照積極、穩(wěn)妥、依法、規(guī)范的原則，認真審結了 每一件破產(chǎn)案件，最大限度地保護債權人的合法權益， 盤活閑置資產(chǎn)，優(yōu)化資源 配置，緩解就業(yè)壓力，促進經(jīng)濟發(fā)展，使破產(chǎn)與培植新的經(jīng)濟增長點結合起來， 確保了破產(chǎn)案件的法律效果、社會效果、經(jīng)濟效果三者的統(tǒng)一。20XX年至上20XX年，全市法院共

3、審結破產(chǎn)案件 33起，清償了拖欠的職工 工資、社保、醫(yī)保等費用1752萬元，國家稅款751萬元，金融機構借款894萬 元，其他債務1293萬元（破產(chǎn)的其他負債已全部核銷），而且政府通過國有土地 使用權出讓，用獲得的土地出讓金、稅金等安置職工1916人，解決了政府和多年遺留的歷史問題。同時，通過對破產(chǎn)的資產(chǎn)公開拍賣，重新優(yōu)化配置資產(chǎn)，培 植新的經(jīng)濟增長點，新設立了一批。據(jù)渝水區(qū)法院統(tǒng)計，該院從 1998年至20XX 年，共受理破產(chǎn)案件37件，已審結34件，破產(chǎn)通過公開拍賣，新設18家，刺 激引導投資6000余萬元，引進外資3000余萬元，創(chuàng)造新的就業(yè)崗位800余個。 如原停產(chǎn)9年的南英味精廠被浙

4、江客商購買，已投入上千萬元進行改造，設立了 江西一力；原渝水機械電器廠、渝水熱鍍廠資產(chǎn)被重新組合設立了江西恒強塑鋼 有限公司；良山鎮(zhèn)一批通過破產(chǎn)，多年閑置資產(chǎn)重新優(yōu)化配置，獲得了巨大的生 機。幾年的實踐證明，通過依法實施破產(chǎn)，不僅維護了社會穩(wěn)定，促進了產(chǎn)業(yè)調 整，激活了閑置資產(chǎn)的效能，而且建立了優(yōu)勝劣汰的有序進退機制， 促進了全市 市場經(jīng)濟體制的建立。二、當前破產(chǎn)工作中存在的問題破產(chǎn)制度盡管在我國確立了十幾年的時間， 但人們對此認識并不多。破產(chǎn)制 度猶如一把雙刃劍，人們從不同的角度去觀察、去體會、去解讀?？隙ǖ挠?、疑 慮的有、否定的也有。觀念、認識的差異產(chǎn)生了對破產(chǎn)制度的價值及功能不同的 評價

5、。也正是由于認識的差異，造成人們在破產(chǎn)實施中的心態(tài)差異和巨大的利益 沖突。盡管近幾年來，破產(chǎn)工作在各級黨委、政府的領導下，嚴格依照法律規(guī)定， 取得了較為明顯的法律效果、經(jīng)濟效果和社會效果，但受各種因素的制約，破產(chǎn) 實施中還存在著一些帶共性的問題。 這些問題如不解決，不僅會影響破產(chǎn)工作的 順利實施和進一步深入，而且將對改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局產(chǎn)生影響。這些問題 主要表現(xiàn)在：（一） 對破產(chǎn)認識上存在誤區(qū)認識上存在的誤區(qū)，一度影響和制約著破產(chǎn)工作有序、健康地進行，歸納起 來，主要有以下幾種：1、破產(chǎn)就是逃債破產(chǎn)是指債務人不能清償債務的情況下， 作出某種宣告，并依法對其財產(chǎn)進 行清理、分配的行為，是一種

6、積極的清償債務的行為，目的是保障債權人利益， 維護社會信用，促進資源合理配置。經(jīng)營不善、資不抵債，依法可以申請破產(chǎn)， 但破產(chǎn)不是還債的唯一途徑。能夠通過加強管理、深挖潛力、調整產(chǎn)業(yè)結構或改 制等方式盤活資產(chǎn)、激活的，就不應該選擇破產(chǎn)之路，否則，就是社會資源的極 大浪費。對此，一些或其主管部門的領導缺乏足夠的認識，在沒有對復蘇重振采取有效措施的情況下，為逃避債務壓力，而向法院申請破產(chǎn)，有的甚至在向政府 請求破產(chǎn)的書面報告中，直接表明破產(chǎn)理由就是因為法院要強制執(zhí)行等。這種借破產(chǎn)逃避債務的行為在法律上是一種惡意損害債權人利益的行為，也是不負責任的行政消極行為。2、破產(chǎn)就是甩包袱經(jīng)營虧損，必然帶來職工

7、工資、醫(yī)保、社保金被拖欠，職工生活難以保障， 再就業(yè)困難，直接引發(fā)職工上訪等諸多社會問題。 面對這些社會問題，一些及其 主管部門束手無策，于是申請破產(chǎn)，通過破產(chǎn)來“甩包袱”。破產(chǎn)固能可以甩掉 上述包袱，但抱著“甩包袱”的目的和心態(tài)來破產(chǎn)， 就背離了破產(chǎn)制度設立的積 極意義。從另一個方面說，為甩包袱而破產(chǎn)，導致破產(chǎn)實施速度太快，在失業(yè)人 員的保障制度又尚未建立起來的情況下，較短的時間內(nèi)把大量失業(yè)人員推向勞動 力市場，極有可能影響社會生活的正常秩序， 危害經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境，結果是 和部門甩了 “小包袱”，而政府和社會卻背上了 “大包袱”3、為破而破、一破了之破產(chǎn)從經(jīng)濟學角度講，是經(jīng)營不善、成本過

8、高、效益低下的體現(xiàn)，也是在市 場競爭中失敗的證明，直接表明經(jīng)濟資源配置不當，應當予以重新安排。從這個 意義上來說，破產(chǎn)既是的終結，又是經(jīng)濟資源得以重生的開始，是經(jīng)濟擺脫困境， 再造輝煌的一個轉機，具有積極意義。破產(chǎn)制度作為調節(jié)市場經(jīng)濟的重要法律手 段，具有迅速盤活閑置資產(chǎn)，優(yōu)化資源配置，調節(jié)經(jīng)濟結構的經(jīng)濟功能，而一些 及其主管部門對此認識不夠，他們在受“破產(chǎn)逃債”和“甩包袱”思想的支配 下，忽視破產(chǎn)制度的應有的價值功能，對破產(chǎn)制度的認識往往停留在“破”字上， 認為破一個了一個，沒有把破產(chǎn)與發(fā)展生產(chǎn)力結合起來， 與培植新的經(jīng)濟增長點 結合起來，與建立健康有序的市場經(jīng)濟體制結合起來， 從而使破產(chǎn)制

9、度失去了其 應有的積極的功能和潛在的經(jīng)濟價值。4、輕債權人利益破產(chǎn)，社會首先關心的也是顧慮最多的問題是下崗職工安置問題。由于政府的公益目標與心理的影響，使許多人對破產(chǎn)工作的效能產(chǎn)生了認識上和法律上的 錯位，認為破產(chǎn)就是要解決好職工問題，職工不上訪、不鬧事就是實現(xiàn)了穩(wěn)定， 達到了破產(chǎn)的目的。為了安置職工，一些部門或領導常常違背法律的規(guī)定， 做出 侵犯債權人利益的行為，如強令債權人放棄債權，要求債權人放棄擔保物優(yōu)先受 償權，有的甚至向法院提出超出法律規(guī)定以外的財產(chǎn)處理和分配要求等。這種直接干預民事主體處分民事權利的行為， 違背了民事法律規(guī)范的基本原則，也不符 合破產(chǎn)法規(guī)定的破產(chǎn)債權依法、公平受償?shù)?/p>

10、基本精神。破產(chǎn)的職工問題是個十分 重要的問題，但解決職工問題，必須有一個原則和前提，必須依照法律和政策， 另外還有一個責任定位問題。破產(chǎn)后，自身不能也無力解決職工問題，債權人也 沒責任和義務，職工安置的責任隨著破產(chǎn)的宣告而直接轉移到了政府部門。（二）政府行為色彩濃厚，破產(chǎn)規(guī)范化程度不高目前，破產(chǎn)中的政府行為普遍明顯，且色彩濃厚。具一，由于破產(chǎn)涉及到破 產(chǎn)職工的安置、職工生活保障等一系列現(xiàn)實問題，加之當前我國社會保障制度又 極不完善，作為肩負社會管理職責的政府就不得不參與和干預破產(chǎn)，從而客觀地也是自然地使破產(chǎn)成為一種政府行為而不是行為。 其二，破產(chǎn)法規(guī)定破產(chǎn)申請既 可由債權人提出，也可以由債務人

11、提出，均出于債權人與債務人對自身利益維護 的可行性考慮。但在破產(chǎn)實踐中，由于與政府的產(chǎn)權聯(lián)結關系及隸屬關系， 雖為 獨立法人，但政府的意志以及一些既定的政府行為目標， 往往就虧損的存在與消 滅、破產(chǎn)后如何處置破產(chǎn)財產(chǎn)、債權人的債權受償范圍與數(shù)額等作出事先設定與 安排，并不遵從債權人與債務人的選擇， 也不注重法律的規(guī)定，忽視了人民法院 的破產(chǎn)裁判權，也使一些并未達到破產(chǎn)界限的或有復蘇可能的被政府出于功利目的和樹立典型的意念，強行宣告破產(chǎn)。其三，破產(chǎn)工作是一項法律性和政策性很 強的工作，破產(chǎn)的申請、清算組和債權人會議的成立，財產(chǎn)的清算和處置以及破 產(chǎn)的宣告等，均須經(jīng)過法定的程序并嚴格依照法律政策的

12、規(guī)定進行， 但在具體破 產(chǎn)工作中，卻往往出現(xiàn)政府或行政主管部門直接決定宣告破產(chǎn)，債權人會議形同虛設，清算程序走過場，“政府空盤子”的非正常破產(chǎn)的現(xiàn)象， 這種行政直接干 預破產(chǎn)程序或破產(chǎn)行政化的作法和問題， 導致破產(chǎn)行為的法律坐標觀念不強，規(guī) 范化程度不高。（三）破產(chǎn)職工安置機制不暢通1、沒有建立有效的職工安置機構。當前，在國有和集體申請破產(chǎn)后，一般 由上級行政主管部門或政府從各個部門臨時抽調人員建立職工安置機構，但由于工作人員臨時抽調，機構臨時組成，加上抽調的人員對職工安置相關的法律、政 策知識不熟，工作經(jīng)驗不足，現(xiàn)有的職工安置機構還不能有效地行使政府安置工 作的職能。這種臨時性、不規(guī)范的安置

13、機制，影響了安置的效能。2、職工安置職責不明確。在重職工利益輕債權人利益的思想支配下，在破 產(chǎn)就是要安置職工、解決好職工問題的片面認識下，加之對破產(chǎn)法和職工安置法 律政策以及人民法院的審判職能的不熟悉， 一些部門和領導往往不能正確劃分破 產(chǎn)職工的安置職責，常常將一些本屬于政府或行政主管部門的責任轉嫁給破產(chǎn)清 算組和人民法院，要求人民法院和破產(chǎn)清算組圍繞如何安置職工開展審判和清算 工作，使人民法院處于尷尬地位，也造成清算受阻，審判工作被動。3、沒有職工安置預案或預案操作性不強。申請破產(chǎn)，應當事前制定職工安 置預案，其目的是為了降低破產(chǎn)清算成本， 提高審判效率，保證破產(chǎn)工作不會受 到職工安置的困擾

14、，從而得以順利進行。但實踐中，一些及其主管部門在申請破 產(chǎn)時，有的沒有預案，有的由于對破產(chǎn)、安置職工將遇到的問題缺乏足夠的重視， 制定的職工安置預案一般比較簡單、粗略，操作性不強。隨著破產(chǎn)進程的推進， 一些與職工安置相關的矛盾和問題不斷出現(xiàn)。 為了確保破產(chǎn)的順利實施，法院和 清算組不得不投入大量的精力協(xié)助政府解決破產(chǎn)實施過程中出現(xiàn)的與職工安置 相關的矛盾和問題，從而影響破產(chǎn)清算進程，增加了破產(chǎn)清算成本，降低了審判 效率。4、職工安置費用標準不統(tǒng)一?，F(xiàn)行破產(chǎn)職工安置經(jīng)費，采取“一廠一策” 的渠道解決，即那家破產(chǎn)，便使用那家的政府財政返還的土地使用權出讓金和稅 金來安置職工。這就必然造成了土地使用

15、權出讓金和稅金多的破產(chǎn)，安置職工的 資金就多；土地使用權出讓金和稅金少的破產(chǎn)，則安置職工的資金就少。從而導 致破產(chǎn)職工安置經(jīng)費的不平衡，職工安置費用標準不統(tǒng)一。安置經(jīng)費充足的，則 安置費用標準就高，安置經(jīng)費不足的，則安置職工費用的標準就低，而一些職工 人數(shù)較多，拖欠職工工資、社會保險金數(shù)額較大的破產(chǎn)，往往受安置資金不足的 限制，職工得不到有效安置，即有失公平，也容易引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。（四）部門利益比較突出目前，破產(chǎn)職工安置資金一般是由主管部門支配， 且該筆資金的數(shù)額比較巨 大。在利益的驅動下，一些主管部門以安置職工的名義， 利用支配安置資金和安 置職工的職權，積極為本部門謀取利益。一方面采取

16、多報安置人員數(shù)量、增加安 置支出項目、提高安置標準等手段，要求政府財政部門多返還土地使用權出讓金 和稅金，另一方面則采取壓低安置職工費用標準或不予足額發(fā)放等辦法，截留政府撥付的安置費用，有的甚至在財產(chǎn)分配時以職工要上訪、會鬧事為借口，要求 清算組或人民法院超出法律規(guī)定的范圍多留多分財產(chǎn)或經(jīng)費。上述行為嚴重損害了職工的利益，干擾了人民法院依法獨立辦案，也損害了政府的形象。三、實施破產(chǎn)工程的幾點建議破產(chǎn)工作存在的上述問題無疑對破產(chǎn)法律制度的有效實施和破產(chǎn)工作的順 利開展帶來了相當程度的影響和危害， 而要解決和克服這些問題，需要我們從提 高認識、轉變觀念、明晰責任、建立機制、規(guī)范破產(chǎn)秩序等方面入手。

17、當前，應 著重做好以下工作：（一）樹立正確的破產(chǎn)觀市場經(jīng)濟是以市場為主要配置資源手段的經(jīng)濟形式，它的運行過程自始至終是一個充滿競爭的過程，它要求市場主體按照市場的需求配置資源，它鼓勵先進 淘汰落后，這就必然造成部分市場主體因不適應市場要求而退出市場機制。在市場經(jīng)濟和現(xiàn)代制度條件下，是以相對獨立的產(chǎn)權主體身份參加市場競爭的。 由于 產(chǎn)權是相對獨立的，具體化在某個個人或集團身上，市場競爭的風險也就是這些 產(chǎn)權主體的風險。當一些市場主體配置資源不當， 它必然遭淘汰，從而退出市場 競爭，也即走向破產(chǎn)。因而在市場經(jīng)濟條件下破產(chǎn)具有客觀必然性，而樹立正確的破產(chǎn)觀，對強化市場主體的競爭和風險意識， 建立進退

18、有序的市場機制，規(guī)范 破產(chǎn)工作十分重要，也是當前擺在我們面前的一項緊迫任務。要樹立正確的破產(chǎn) 觀，一方面要求在實施破產(chǎn)中始終以市場為導向，以盤活閑置資產(chǎn)、優(yōu)化資源配 置、發(fā)展生產(chǎn)力、維護社會信用、建立健康有序的市場機制為目標，堅決摒棄“破 產(chǎn)逃債”、“甩包袱”、“為破而破”的思想，做到以“破”促“立”；其次， 市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，它要求破產(chǎn)以合法性為前提，嚴格依照破產(chǎn)法以及相關法 規(guī)、政策進行，盡最大限度保障債權人利益，同時維護好職工的合法權益，力戒 地方保護主義或部門保護主義；第三，要按照實事求是的原則處理破產(chǎn)中出現(xiàn)的 問題，力戒急功近利，搞短期行為和利益驅動；第四，要加大對破產(chǎn)法律制度的

19、宣傳力度，進一步提高全社會對破產(chǎn)法律制度價值和功能的認識，增強各利益主 體尤其破產(chǎn)職工的風險意識和依法辦事、 依法維權的自覺性，以確保破產(chǎn)工程依 法、順利實施。（二）弱化破產(chǎn)實施中政府行為的功利性，強化人民法院的破產(chǎn)裁判權，依 法界定破產(chǎn)工作的政府行政行為和人民法院的司法行為破產(chǎn)工程是一項司法和行政職能兼具， 司法行為與行政行為交互的工程，就 依法破產(chǎn)還債、維護社會信用而言，它是一項嚴格的司法活動；就破產(chǎn)后的職工 安置及其它社會問題的處理而言， 它又是一項政府工程。因此，正確界定破產(chǎn)工 作中哪些屬于政府職能、哪些屬于法院職責，十分必要。破產(chǎn)裁判權是人民法院 審判權的重要組成部分，破產(chǎn)申請的審查

20、與受理、破產(chǎn)宣告、清算組的組成、債 權人會議的召開、財產(chǎn)清算及依法處置等都必須在人民法院的主持或監(jiān)督指導下 進行。作為社會管理者和行政權力行使者的政府應避免介入人民法院具體的司法 活動，作為投資者或所有權人的行政主管部門， 也無權處理其投資實體的破產(chǎn)事 宜，均只能依據(jù)破產(chǎn)法律、法規(guī)行使其相應的權利并履行相應的義務， 而不能超 越法律、法規(guī)所規(guī)定的范圍。（三）建立暢通的破產(chǎn)職工安置機制在目前社會保障體系尚未完全建立的情況下， 破產(chǎn)職工安置只能由國家干預 解決。政府和主管部門始終應采取得力措施，利用多種渠道，協(xié)調各方面關系， 妥善解決破產(chǎn)職工的重新就業(yè)及其與之息息相關的權益問題。當前應迫切建立暢通

21、的職工安置機制。1、建立有效的職工安置機構。職工安置機構改臨時組成為相對固定。安置 機構的工作人員采取臨時抽調和相對固定選調的形式組成，即從主管部門產(chǎn)生的工作人員屬于臨時性的，安置工作完成以后即退出安置機構； 從政府其他部門選 調的人員相對固定，選擇法律、政策熟悉，工作經(jīng)驗豐富的人員組成。相對固定 的人員負責所有國有或集體破產(chǎn)后的職工安置工作，同時要制定比較完善的職工 安置工作制度，加強對工作人員破產(chǎn)法以及與職工安置相關的法律、法規(guī)、政策的教育培訓等，提高安置工作人員素質。2、明確職工安置職責。職工安置是各級政府履行社會管理職能，保障破產(chǎn) 職工的正常生活和重新就業(yè)，維護社會安定的一項重要工作。明確職工安置職責， 一方面要界定破產(chǎn)職工安置的責任主體，即各級人民政府及所屬行政主管部門， 具體工作由破產(chǎn)安置機構負責進行；二是要界定職工安置工作的范圍。具體如下： （1）與職工簽定解除勞動關系及安置合同；（2）處理黨團組織