BOT模式在垃圾焚燒發(fā)電項目的應(yīng)用研究

1、BOT模式在垃圾焚燒發(fā)電項目的應(yīng)用研究     BOT（BulidOperate Transfer )模式是一種專門用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的融資方式，為解決國家專營的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，利用私人資本和國際資本市場的資金,降低政府的風(fēng)險和債務(wù)負(fù)擔(dān)來發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，由政府授予發(fā)起人特許權(quán)，由發(fā)起人成立項目公司進行設(shè)計、融資、建設(shè)、運營，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤，特許期屆滿時，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。 一、我國垃圾處理現(xiàn)狀 目前我國處理垃圾主要有三種方式：衛(wèi)生填埋、堆肥和焚燒資源化利用。根據(jù)建設(shè)部2006年統(tǒng)計資料，截

2、止至2005年底，我國661個設(shè)市城市中建有各類生活垃圾處理場479座，處理能力為25.7萬噸/日，集中處理量為8108萬噸，集中處理率為51.97%。其中：生活垃圾填埋場365座，處理能力21.3萬噸/日，處理量為6924萬噸；生活垃圾堆肥廠46座，處理能力1.18萬噸/日，處理量為345萬噸；生活垃圾焚燒廠66座，處理能力3.22萬噸/日，處理量780萬噸。填埋、堆肥和焚燒的處理能力所占比例分別為85%、5%和10%。 由于政策、資金、技術(shù)、選址、清運、監(jiān)管等因素，我國城市大都采取填埋的處理方式。但填埋后易造成二次污染, 威脅到空氣、土壤、地下水和飲用水的安全。被填埋的垃圾發(fā)酵產(chǎn)生的甲烷氣

3、體易引發(fā)爆炸，還占用大量土地資源，垃圾填埋場周圍臭氣等嚴(yán)重影響大氣環(huán)境。 堆肥處理方式雖達到了一定的資源化目的，但堆肥量太大、養(yǎng)分含量低，長期使用易造成土壤板結(jié)和地下水質(zhì)變壞，所以垃圾堆肥的規(guī)模也難以發(fā)展做大。 焚燒處理是將垃圾置于高溫爐中，使其可燃分子充分氧化的一種方式，產(chǎn)生的熱能可用來發(fā)電和供暖，垃圾爐渣還可以用來制作地板磚、水泥等，產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟效益。垃圾焚燒具有減量化最徹底、無害化程度高、資源利用好的顯著特點。國際上發(fā)達國家和地區(qū)生活垃圾大部分均采取焚燒處理再利用。日本、韓國、新加坡和歐盟大部分國家7080的生活垃圾均焚燒處理，而我國生活垃圾焚燒量僅為3.72，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界水平。 我國

4、落后的垃圾處理方式與社會發(fā)展現(xiàn)狀極不適應(yīng)，已成為制約我國可持續(xù)發(fā)展的重要因素。焚燒處理方式可以 “變廢為寶”、節(jié)約土地資源，綜合考慮其社會、環(huán)保及經(jīng)濟效益,大力建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項目是非常必要的，是解決垃圾圍城這一困境的最佳途徑。 二、BOT模式與垃圾焚燒發(fā)電項目結(jié)合的必要性 垃圾焚燒發(fā)電項目屬城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，它一次性工程投資和運行費用高，運行管理難度大。目前垃圾處理設(shè)施建設(shè)資金和運行費用的缺乏是我國垃圾焚燒處理方式落后于國際水平的主要原因，采用BOT模式來建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項目是解決這一難題的有效方法。它有以下優(yōu)點： （一）有利于減少政府的財政負(fù)擔(dān) 采用BOT模式可以拓寬資金來源，引進外資和利

5、用民間資本，減少政府的財政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)，加快發(fā)展建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項目。 （二）有利于降低參與各方的風(fēng)險 BOT模式的最大優(yōu)點，便是將基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的投資大、回收慢的風(fēng)險由參與各方合理分擔(dān)。它降低了政府風(fēng)險，政府除擔(dān)保和其他激勵措施外，無需承擔(dān)融資、設(shè)計、建造和經(jīng)營風(fēng)險，大多轉(zhuǎn)移給項目公司承擔(dān)。 （三）有利于提高垃圾處理行業(yè)的經(jīng)營管理效率 BOT模式可以發(fā)揮外資和私營機構(gòu)的能動性和創(chuàng)造性，提高建設(shè)、經(jīng)營、維護和管理效率，引進先進的管理和技術(shù)，從而帶動我國垃圾處理行業(yè)水平的提高。 （四）有利于合理利用資源 BOT項目的還貸能力取決于項目本身效益，且大多采用國際招標(biāo)，可行性論證較嚴(yán)謹(jǐn)，避免了無效益項

6、目開工或重復(fù)建設(shè)。 三、BOT模式在垃圾焚燒發(fā)電項目應(yīng)用中存在的問題 （一）政府面臨較大風(fēng)險 在垃圾焚燒發(fā)電項目中，政府面臨的風(fēng)險主要有：當(dāng)政府對此基礎(chǔ)設(shè)施的市場潛力和價格趨勢把握不清時，可能對投資者盲目承諾較高的投資回報率，加大居民和政府負(fù)擔(dān)；如果政府規(guī)劃滯后和監(jiān)管不力，容易造成私營企業(yè)的不規(guī)范參與和競爭，導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的不規(guī)范運作和無序問題；承包商延誤工期，投資超支，籌資困難；承包商破產(chǎn)或不可抗力終止合同，造成垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施不能如期建成并投入使用；少數(shù)不具備資金和技術(shù)實力的環(huán)保企業(yè)，為在建設(shè)期獲取巨額收入，不顧建設(shè)質(zhì)量和建成后的運行狀況，采用不成熟的工藝和設(shè)備，把設(shè)施的運營風(fēng)險全部

7、留給項目本身，實際上是留給了政府。 （二）項目公司面臨較大風(fēng)險 項目公司面臨的風(fēng)險主要有：政府不講信譽和政策不穩(wěn)定，它是項目公司介入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的最大障礙和風(fēng)險；項目設(shè)計和建設(shè)中的風(fēng)險，包括項目設(shè)計缺陷、建設(shè)延誤、超支和貸款利率的變動；項目投產(chǎn)后的經(jīng)營風(fēng)險，包括項目特有技術(shù)風(fēng)險和價格風(fēng)險等2。 （三）BOT法規(guī)不健全 我國目前法律體系不健全，尚沒有成文的BOT法規(guī)，公平競爭的市場環(huán)境尚未形成，環(huán)保產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，不正當(dāng)?shù)氖袌龈偁幒鸵恍┑貐^(qū)地方保護主義仍然存在。這都對新興的垃圾發(fā)電的環(huán)保市場產(chǎn)生不良的影響，挫傷廣大投資者的信心和積極性。 （四）缺乏BOT專業(yè)人才 BOT模式在許多方面都有一

8、套獨特的運行規(guī)則和方法，需要專業(yè)人員來實施,以確保項目的順利進行。而我國引入BOT的時間不長,BOT的人才相當(dāng)匱乏。 四、BOT模式在垃圾焚燒發(fā)電項目中應(yīng)用的對策 借鑒國內(nèi)外發(fā)展BOT的經(jīng)驗，針對上述問題可采取以下對策： （一）積極進行風(fēng)險管理與控制 一個BOT 項目的成敗很大程度上取決于是否能識別各種風(fēng)險，采取有效的手段控制風(fēng)險。在垃圾焚燒發(fā)電項目中的風(fēng)險管理主要有： 1、政治風(fēng)險管理。項目所發(fā)生的政治風(fēng)險主要由政府承擔(dān)。目前項目公司可以采取為政治風(fēng)險進行投保、引入多邊機構(gòu)參與項目貸款或是引入當(dāng)?shù)赜袑嵙ζ髽I(yè)(尤其是國有企業(yè))參與項目建設(shè)經(jīng)營等方式規(guī)避政治風(fēng)險。對于政策變動風(fēng)險，可以在簽訂特許

9、權(quán)協(xié)議時規(guī)定政策變動時的具體操作辦法，如果遇到由于政策變動而導(dǎo)致投資者經(jīng)濟利益受到侵害時，應(yīng)由政府給予適當(dāng)?shù)难a償。 2、違約風(fēng)險管理。為了規(guī)避違約風(fēng)險,政府應(yīng)選擇那些有經(jīng)濟和技術(shù)實力的企業(yè)來運作垃圾焚燒發(fā)電項目, 保證合同的履行。必須防止一些“三無”(無環(huán)保業(yè)務(wù)經(jīng)驗、無資金實力、無技術(shù)力量)企業(yè)通過低價策略取得運營資格。在簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議時,要求相關(guān)義務(wù)方提供一定數(shù)量的履約保證金，還可以選擇中立的第三方對合作中發(fā)生的糾紛進行調(diào)解和仲裁。為了防止企業(yè)違約導(dǎo)致的項目建設(shè)停滯，協(xié)議中還應(yīng)該規(guī)定政府有權(quán)在這種情況下選擇其他企業(yè)繼續(xù)項目建設(shè)。 3、經(jīng)濟風(fēng)險管理。對于產(chǎn)品的市場風(fēng)險,BOT項目投資主體可

10、以和政府簽訂保證項目在特許期間運營的最低項目收入，由政府以合理的價格收購全部發(fā)電量等。項目運營期間，政府減免企業(yè)運營稅費，協(xié)助解決市場化運作中的有關(guān)政策處理和協(xié)調(diào)工作。對于利率風(fēng)險，可以靈活地采取期權(quán)等金融工具規(guī)避由利率變化引起的經(jīng)濟損失。對于匯率風(fēng)險,政府可以給項目公司自由匯兌的相關(guān)承諾，項目公司也應(yīng)盡可能地在項目所在地舉債，以避免由于幣種不同帶來的匯兌風(fēng)險。 4、完工風(fēng)險管理。一般情況下,完工風(fēng)險由承建商通過“交鑰匙”承包合同來承擔(dān)。并且承建商對項目的按時完工和項目設(shè)施必須達到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)。同時為了防止建設(shè)期間由融資困難引起的項目無法正常建設(shè)，由項目發(fā)起人提供無條件的完工擔(dān)保,在承建商發(fā)生

11、資金困難時給予必要的支持，同時政府也可以在特許權(quán)協(xié)議中簽訂提供額外資金保障措施的條款，以保障垃圾焚燒發(fā)電項目建設(shè)的順利進行。 5、經(jīng)營和維護風(fēng)險管理。垃圾焚燒發(fā)電廠建成后應(yīng)由專業(yè)公司或運營商負(fù)責(zé)運營管理。完工的項目在運營期間仍有可能出現(xiàn)技術(shù)故障，為防范和控制此類風(fēng)險，應(yīng)采用成熟的技術(shù)，如果技術(shù)故障是由承包商造成的，可用承包商的履約保證來限制和轉(zhuǎn)移風(fēng)險，承包商的履約保證一般要延續(xù)到完工后的幾個月或幾年。技術(shù)維修和更新的風(fēng)險一般由負(fù)責(zé)項目運營的公司通過運營應(yīng)急費、備用貸款和支持貸款來承擔(dān)。 6、環(huán)保風(fēng)險管理。在垃圾焚燒發(fā)電廠招標(biāo)階段,政府就應(yīng)參考環(huán)保部門的意見，在特許權(quán)協(xié)議的簽訂階段，環(huán)保部門的意

12、見也應(yīng)作為一個決定性的因素。在運營階段也應(yīng)接受環(huán)保部門的監(jiān)管，因焚燒處理的二次污染風(fēng)險很大，若監(jiān)管不嚴(yán)，企業(yè)可能為了追求更多利潤，想法增加發(fā)電量，而忽視垃圾處理質(zhì)量，導(dǎo)致嚴(yán)重的二次污染，必須確保垃圾焚燒產(chǎn)生的污染物全部達標(biāo)排放，不發(fā)生超標(biāo)排污、偷排偷放的行為，避免環(huán)境問題的發(fā)生。 7、不可抗拒風(fēng)險管理。影響垃圾焚燒發(fā)電項目的不可抗力風(fēng)險主要有地震和洪水等，項目公司無法控制此類風(fēng)險，只能采取保險的方式將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司，保險公司不能投保的則由項目公司和政府分擔(dān)。 （二）完善投資環(huán)境 首先，應(yīng)盡快制訂專門的BOT法規(guī)，明確BOT項目的立項、審批、招標(biāo)、評標(biāo)程序和辦法，并對BOT特許權(quán)協(xié)議的內(nèi)容和

13、項目的風(fēng)險分擔(dān)作出規(guī)定，建立我國進行BOT項目投資的基本法律框架。其次，政府作為監(jiān)督者，應(yīng)公正公開選擇合適并具有競爭力的BOT項目經(jīng)營者并與他們建立良好的關(guān)系，保持透明的、穩(wěn)定的、有權(quán)威的監(jiān)管制度。政府與私人企業(yè)之間在許多涉及雙方利益、風(fēng)險分擔(dān)等方面，應(yīng)在著眼于長久利益的前提下，達成相互的諒解。再次，要加快價格體系改革。政府按照“誰污染、誰付費”和發(fā)電廠“補償成本、保本微利”的原則，建立較為合理的收費價格體系及必要情況下的政府補貼，保證建成設(shè)施的正常運營。最后，積極培養(yǎng)BOT 專業(yè)人才。BOT運作對項目管理人員的要求是很高的，需要精通各方面知識。只有通過具有綜合素質(zhì)人員的共同努力，才能保證項目實施的成功。 （三）鼓勵內(nèi)資參與垃圾