PPP模式視角下宅基地使用權(quán)退出的制度構(gòu)建.docx

1、當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村法治專枚i持人銷(xiāo)：2017耳覺(jué)中央一號(hào)次件中女中央8務(wù)隴關(guān)孑像八雄述戒業(yè)供伶例佶構(gòu)檢改弟加槽福十歡業(yè)雙貴玄晨所為偲的谷外意見(jiàn)揩出：妻苛奕索卻上地蕖體所中權(quán)、農(nóng)戶故包權(quán)、土地俊營(yíng)救“救夕JE"辦儂。秋*患催農(nóng)材宅關(guān)地砌眾改革我點(diǎn)彼玲，在免兮保倬玖戶宅去地用JL拘救、防止外郵責(zé)*侵占技制的#提下，苛實(shí)宅基地集體所團(tuán)機(jī)，催護(hù)農(nóng)戶像技取缶的宅彖地占1和使用我，摞索雙粉集體級(jí)僅皿出租、合作塔方式盤(pán)活荊用空苗緊房A宅彖地，情加農(nóng)氏財(cái)產(chǎn)推渡入。允許地方，集道角票資金，核規(guī)左用才拊集休禽遵策祓戶農(nóng)艮由席退出故包他、宅去他的什楮。PPP模式玄可株名宅義也遙出梃供尤足的資企。施米向抵仍是農(nóng)向

2、幻，點(diǎn)冏成，強(qiáng)化戒制社會(huì)館麥管雄，保#琳隊(duì)的匕個(gè)與財(cái)產(chǎn)兵會(huì)乃尾如程歡神儂澹史秘的點(diǎn)但務(wù)。關(guān)住蟲(chóng)小中曲，甘關(guān)健“由代中困農(nóng)拊仗澹"!PPP模式視角下宅基地使用權(quán)退出的制度構(gòu)建屈志強(qiáng)（湘潭大學(xué)，湖南湘潭411105）摘要:PPP模式是近年來(lái)被政府大力推廣的新型發(fā)展模式。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，宅基地使用權(quán)的退出缺乏資金支持推動(dòng)的瓶頸顯現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)宅基地退出積極性不高，在宅基地使用權(quán)退出領(lǐng)域引入PPP模式能為其提供充足的資金，為宅基地使用權(quán)退出提供動(dòng)力。同時(shí)，引入PPP模式進(jìn)行建設(shè)可以充分利用土地，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民居住條件。政府應(yīng)減少對(duì)下鄉(xiāng)資本的不當(dāng)干涉，完善其監(jiān)管;修訂土地管理法,破除城鄉(xiāng)建

3、設(shè)用地二元制度，推進(jìn)PPP模式的法治化。關(guān)鍵詞:PPP;宅基地使用權(quán);退出機(jī)制中圖分類(lèi)號(hào):DFS21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào):2095-1140（2017）06-0005-09近年來(lái)，關(guān)于農(nóng)村宅基地退出和PPP模式的討論越來(lái)越多，然而對(duì)運(yùn)用PPP模式對(duì)宅基地退出卻少有人關(guān)注。嚴(yán)格上講，“宅基地退出，一詞并不準(zhǔn)確，宅基地上所存在的權(quán)利既包括宅基地所有權(quán)，也包括宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)，單純的“宅基地退出”這一說(shuō)法不能對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分。根據(jù)我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定,宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的一種，其退出也應(yīng)當(dāng)屬于物權(quán)變動(dòng)的范疇,因此也應(yīng)符合物權(quán)變動(dòng)的相應(yīng)原則。收稿日期：2017-9-23基金項(xiàng)目：湖南省青年社會(huì)

4、科學(xué)研究“百人工程”人才培養(yǎng)項(xiàng)目“法律視野下的基層社會(huì)自治機(jī)制研究”（14BR04）作者簡(jiǎn)介:屈志強(qiáng)（1992-）,男，湖南長(zhǎng)沙人，湘潭大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)法律碩士研究生，主要從事憲法與行政法學(xué)研究。我國(guó)物權(quán)法將宅基地使用權(quán)規(guī)定在用益物權(quán)篇之中，那么也理應(yīng)適用物權(quán)法中關(guān)于用益物權(quán)的一般規(guī)定，然而我國(guó)物權(quán)法卻排除了用益物權(quán)一般規(guī)定在宅基地使用權(quán)上的適用。在土地管理法中，宅基地使用權(quán)卻規(guī)定在建設(shè)用地使用權(quán)當(dāng)中；物權(quán)法一百一十五條規(guī)定，將宅基地使用權(quán)取得、行使和轉(zhuǎn)讓等排除了物權(quán)法對(duì)其的適用，物權(quán)法一百五十一條則排除了物權(quán)法對(duì)集體土地用作建設(shè)用地的適用。因此，可以認(rèn)為宅基地使用權(quán)的退出在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)

5、定中是將其作為一項(xiàng)特殊的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行管理。因此，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行宅基地使用權(quán)的退出，更多的是基于宅基地使用權(quán)的建設(shè)用地性質(zhì)，主要是從政府管理角度出發(fā)，而并非是從維護(hù)私權(quán)出發(fā)。宅基地使用權(quán)退出的現(xiàn)實(shí)困境一定程度上是由于我國(guó)現(xiàn)行土地管理法律規(guī)定滯后所造成.我國(guó)現(xiàn)行物權(quán)法對(duì)宅基地使用權(quán)的退出僅進(jìn)行了原則規(guī)定，也正是為之后的改革試點(diǎn)預(yù)留了空間。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的背景之下，引入私人資本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，釋放社會(huì)閑置資本已經(jīng)成為共識(shí)。在法律上而言，“PPP”并不是一個(gè)嚴(yán)格法律意義上的概念，而是一個(gè)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而來(lái)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，法律對(duì)其規(guī)定滯后。目前，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行土地整治以及參與農(nóng)

6、村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象已經(jīng)較為普遍，而我國(guó)法律對(duì)運(yùn)用PPP模式參與農(nóng)村土地整治和參與土地承包經(jīng)營(yíng)卻沒(méi)有規(guī)定。農(nóng)村問(wèn)題事關(guān)改革全局，土地也是農(nóng)民最為重要的社會(huì)保障，穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地使用權(quán)退出改革，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革需要進(jìn)一步明確其中牽涉的法律關(guān)系。因此,理清PPP模式在宅基地使用權(quán)退出運(yùn)行中的現(xiàn)行法律制度規(guī)定，厘清現(xiàn)行法律規(guī)定中所存在的問(wèn)題，探索新形勢(shì)下宅基地使用權(quán)退出的途徑和方式，保護(hù)各方主體的合法權(quán)益顯得十分必要。一、PPP模式參與農(nóng)村土地改革的現(xiàn)狀目前私人資本進(jìn)入農(nóng)村承包土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)的情況十分普遍，隨著政府部門(mén)的推廣,私人資本參與農(nóng)村土地改革成為一個(gè)備受關(guān)注的問(wèn)題

7、。在目前的法律規(guī)范尚未對(duì)PPP模式的內(nèi)涵進(jìn)行準(zhǔn)確的界定和說(shuō)明的前提下，首先需要的是對(duì)PPP模式的內(nèi)涵進(jìn)行清晰和明確，對(duì)私人資本進(jìn)入農(nóng)村土地改革領(lǐng)域的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理分析。（-）PPP模式的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀PPP是英文PublicPrivatePartnerships的縮寫(xiě),一般譯作公私合作伙伴關(guān)系。PPP模式源于英國(guó)，最先應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，具體包括軌道交通、高速公路、收費(fèi)橋梁、地下管道、自來(lái)水、機(jī)場(chǎng)、監(jiān)獄、隧道、衛(wèi)生等領(lǐng)域。PPP是政府部門(mén)與私人之間進(jìn)行合作共同提供公共物品或者服務(wù)的一種方式，這種方式使得私人在謀得利益的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了政府部門(mén)的職能。廣義上來(lái)說(shuō)，PPP模式可分為外包類(lèi)、特許

8、經(jīng)營(yíng)權(quán)類(lèi)和私有化類(lèi)三大類(lèi)。它包括但不限于傳統(tǒng)的BOT（Build-Operate-Transfer,即建設(shè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓）、TOT（Transfer-Operate-Transfer,即移交/轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)移交/轉(zhuǎn)讓）、BT（Build-Transfer,即建設(shè)一移交）等類(lèi)型。PPP模式的創(chuàng)新之處在于，它能夠以一種新的視角來(lái)解決當(dāng)今在公共物品或服務(wù)的生產(chǎn)或提供上的困境。PPP模式一定程度上避開(kāi)了計(jì)劃和市場(chǎng)孰優(yōu)孰劣這種爭(zhēng)論，轉(zhuǎn)而期望于構(gòu)建一個(gè)計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的分工模式，實(shí)現(xiàn)公平和效率的結(jié)合，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)形成合力以提供更好更優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)的目的。財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委等政府部門(mén)大力推廣PPP模式，無(wú)疑與當(dāng)下

9、國(guó)家經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政減收的“雙重壓力”、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、公共物品供給不足等有著直接關(guān)系。政府力圖通過(guò)與私人資本合作，緩解財(cái)政資金緊張、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并經(jīng)由私人資本的投資替代，提升公共服務(wù)的質(zhì)蜃與效率，從而達(dá)到保障社會(huì)公眾需求和權(quán)益的目的。盡管我國(guó)政府部門(mén)相繼出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)章制度以及相關(guān)政策等文件，然而直至目前我國(guó)尚沒(méi)有一部專門(mén)針對(duì)PPP模式進(jìn)行規(guī)定的法律，甚至沒(méi)有一部專門(mén)的行政法規(guī)。雖然國(guó)務(wù)院在2014年11月頒布并實(shí)施了國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)發(fā)201460號(hào)）和在2015年5月頒布并實(shí)施了國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政

10、府和私人資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知（國(guó)發(fā)201542號(hào)），而這兩者均非行政法規(guī)。財(cái)政部、發(fā)改委等部委頒布并施行的各種文件更非法律，并不能較好地解決目前PPP模式所面臨的諸多問(wèn)題。各個(gè)地方所頒布的相關(guān)意見(jiàn)、通知等來(lái)看，也顯示出我國(guó)立法滯后，立法層級(jí)較低等問(wèn)題。有學(xué)者指出應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定專門(mén)的PPP立法政府和企業(yè)合作法，這也為財(cái)政部所力推。在實(shí)踐層面上，除典型的合肥王小郢污水處理廠項(xiàng)目融資招標(biāo)項(xiàng)目、北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目以外，還有轉(zhuǎn)讓蘭州供水集團(tuán)部分股權(quán)合資經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、青島海灣大橋融資招標(biāo)項(xiàng)目、大連城市中心區(qū)生活垃圾焚燒處理項(xiàng)目等等，這些項(xiàng)目大多取得了預(yù)期的效果。在這一過(guò)程中積累的經(jīng)

11、驗(yàn)也能為將來(lái)應(yīng)用PPP模式的項(xiàng)目實(shí)踐提供相應(yīng)指導(dǎo)。（二）私人資本參與農(nóng)村土地改革領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀如果想把弱小的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成一個(gè)高生產(chǎn)率的經(jīng)濟(jì)部門(mén)，這種改造根本上取決于對(duì)農(nóng)業(yè)的投資。對(duì)于農(nóng)業(yè)的投資，僅依靠農(nóng)民自身力量是不夠的，工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)不失為一條出路。私人資本參與農(nóng)村土地改革，目前主要集中在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)?；?jīng)營(yíng)方面。實(shí)踐中，一般是私人資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民三方簽訂協(xié)議，私人資本定期向農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織支付一定報(bào)酬，到期歸還占用土地，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)分發(fā)報(bào)酬給農(nóng)民個(gè)人，同時(shí)負(fù)有協(xié)調(diào)私有資本經(jīng)營(yíng)過(guò)程中不受農(nóng)民的不當(dāng)干涉等義務(wù)。在私人資本進(jìn)行規(guī)?；?/p>

12、運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人僅得到部分等值或者略微超出當(dāng)前預(yù)估土地收益的資金，對(duì)土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)的增值部分，農(nóng)民與之無(wú)關(guān)。同時(shí)，一些地方也存在著私人資本利用流轉(zhuǎn)而來(lái)的農(nóng)地套取國(guó)家補(bǔ)貼的現(xiàn)象，有些私人資本甚至將土地荒廢。同時(shí)，私人資本以極地的價(jià)格取得了大片的土地，利益巨大（且不論來(lái)源是否正當(dāng)）；另一方面，私人資本與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間并不存在固定的聯(lián)系，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民并無(wú)交集，加上資本逐利性的本性，私人資本沒(méi)有主動(dòng)承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等設(shè)施的建設(shè)動(dòng)力。在目前的現(xiàn)實(shí)運(yùn)營(yíng)中，為片面追求規(guī)模將土地流轉(zhuǎn)給公司經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民收取固定的微薄租金而將土地進(jìn)行資本化運(yùn)作，公司投資經(jīng)營(yíng)高效農(nóng)業(yè)或者非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，取得的利潤(rùn)與農(nóng)民無(wú)關(guān)

13、這一現(xiàn)象十分普遍，而這造成了農(nóng)民心理的巨大落差，形成了資本與勞動(dòng)力的對(duì)立，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。只領(lǐng)到租金的農(nóng)民變?yōu)楣蛡騽趧?dòng)者或者失業(yè)者，土地完全成為私人資本，土地社會(huì)保障的功能喪失，從而使土地資本化向。私人資本在承包經(jīng)營(yíng)的土地上進(jìn)行的規(guī)?；?jīng)營(yíng)只是為私人資本進(jìn)入農(nóng)村建設(shè)開(kāi)了一個(gè)口子，政府權(quán)力與私人資本的聯(lián)合則進(jìn)一步削弱了政府的權(quán)威，形成了更深層次的社會(huì)矛盾。在宅基地使用權(quán)方面，地方政府部門(mén)采用了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度進(jìn)行流轉(zhuǎn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度簡(jiǎn)單而言，就是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下將村民的宅基地用以置換城市所需的商業(yè)用地和工業(yè)用地。由地方政府和村委會(huì)負(fù)責(zé)新征土地作為之前騰挪宅基地

14、居民的集中安置區(qū)，之后村集體新征得的土地交給有意愿參與村莊建設(shè)的開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商以為村民建房的名義出資在新村宅基地上進(jìn)行統(tǒng)一的房屋建設(shè)，并由開(kāi)發(fā)商自行向村民銷(xiāo)售。,這樣，地方政府就可以通過(guò)較少的成本完成新村建設(shè)，同時(shí)獲得了更多的建設(shè)用地指標(biāo)，在地方政府看來(lái)，這是一條既可以少花錢(qián)建設(shè)新農(nóng)村又可以騰出土地指標(biāo)增加土地出讓金收入的途徑。然而，在這樣的建設(shè)過(guò)程之中，忽視了宅基地上農(nóng)民的利益，給予農(nóng)民以較少的利益而獲得了巨大收益，社會(huì)的發(fā)展成果為一個(gè)或兩個(gè)社會(huì)階層所獨(dú)享，卻讓廣大的階層付出代價(jià)，這實(shí)際上是違背公平的一種發(fā)展路徑，是不可持續(xù)的。:容觀上看，在農(nóng)村土地改革領(lǐng)域，私人資本進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)為農(nóng)村發(fā)展

15、注入了巨大的資金，盤(pán)活了農(nóng)村土地，增強(qiáng)了農(nóng)村活力；同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意資本逐利性對(duì)農(nóng)民利益的侵蝕十分明顯，地方政府基于土地財(cái)政的考量對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)動(dòng)力不足，由此可能引發(fā)更深層次的矛盾。特別是個(gè)別地區(qū)為了迎合商業(yè)資本利潤(rùn)或政府土地財(cái)政需要，逼迫農(nóng)民上樓或硬性驅(qū)趕農(nóng)民離開(kāi)土地的做法，早晚會(huì)引發(fā)一系列重大社會(huì)問(wèn)題，乃至危及黨和政府的執(zhí)政合法性，必須引起全社會(huì)高度重視并及時(shí)予以制止叫二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題（-）農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的現(xiàn)狀根據(jù)我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)。依照現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典，“退出”一詞有兩種'涵義：一是離開(kāi)會(huì)場(chǎng)或者其他場(chǎng)所，不再參加；二是指脫離團(tuán)體或

16、組織幽。因此，宅基地使用權(quán)退出一般指的是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與消滅。然而，法律對(duì)于宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押或者出租均予以禁止，對(duì)宅基地上所建房屋導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)隨同流轉(zhuǎn)的情形卻并不禁止；同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行法律一方面禁止宅基地使用權(quán)的主動(dòng)流轉(zhuǎn)，另一方面又承認(rèn)宅基地被動(dòng)抵押的合法性。而這一規(guī)定則在實(shí)際上造成了抵押權(quán)在事實(shí)上無(wú)法實(shí)現(xiàn)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)勢(shì)必導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而轉(zhuǎn)讓的非法性則直接導(dǎo)致抵押權(quán)事實(shí)上的虛置。依據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地大部分是村民集體所有，這實(shí)際上確立了我國(guó)土地所有權(quán)的二元制度。隨著城市化和政府對(duì)土地供應(yīng)一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，集體土地只能朝國(guó)有土地的單向轉(zhuǎn)變的制度

17、構(gòu)建，導(dǎo)致了地價(jià)和房?jī)r(jià)的暇蠻上漲，也由此形成了“城中村”現(xiàn)象。許多城中村利用周邊良好的地理位置將宅基地上房屋出租或者變賣(mài)，這就是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的社會(huì)土壤，土地“食利者”階層隨之而形成，此時(shí)的宅基地使用權(quán)人出于對(duì)土地利益的較高收益期待不會(huì)輕易放棄土地使用權(quán)。另一方面，由于法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出渠道過(guò)于狹窄，農(nóng)村大量的宅基地卻處于閑置狀態(tài)，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，宅基地使用權(quán)退出的情況不多。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的方向已經(jīng)明確，在符合規(guī)劃和用途管制的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，目前通說(shuō)認(rèn)為主要

18、指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。也有學(xué)者提出，集體經(jīng)營(yíng)用地性建設(shè)用地是具有可交易性的集體所有的建設(shè)用地。無(wú)論何種觀點(diǎn)，都未將宅基地使用權(quán)納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之內(nèi)，排除了宅基地的可交易性。在當(dāng)前的資本下鄉(xiāng)進(jìn)程中，PPP模式的運(yùn)用事實(shí)上已經(jīng)將宅基地使用權(quán)資本化，宅基地使用權(quán)實(shí)際上也就具備可交易性，而且這一實(shí)踐也取得了較好的效果。因此，積極引導(dǎo)城市工商資本進(jìn)入宅墓地使用權(quán)退出領(lǐng)域，推進(jìn)農(nóng)村宅基地的退出制度改革不失為一條解決當(dāng)前矛盾的可行路徑。目前，部分地區(qū)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的退出進(jìn)行了探索，主要的方式包括：（1）將小產(chǎn)權(quán)房、聯(lián)建房屋和農(nóng)村宅基地使用權(quán)等入股進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作；（2）將宅基地使用權(quán)進(jìn)行指

19、標(biāo)交易和實(shí)物交易進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。在上述試點(diǎn)之中，實(shí)際上大部分進(jìn)行的都是商品房的變相開(kāi)發(fā)和買(mǎi)賣(mài)，這嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益。顯而易見(jiàn)的是，房地產(chǎn)市場(chǎng)不可能龐大到全國(guó)范圍、大批量消化通過(guò)整理宅基地騰出來(lái)的建設(shè)用地。另一方面，我國(guó)農(nóng)村的公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等卻仍然非常落后，滿足不了廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。而PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于最大限度的利用社會(huì)資本，吸納社會(huì)投資，能夠?yàn)檗r(nóng)村公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金，這不失為一條建設(shè)新農(nóng)村的新路。（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出存在的問(wèn)題我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定中尚存在難以圓融的內(nèi)在矛盾，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法第六十二條規(guī)定對(duì)農(nóng)村村民擁有宅基地的限制和繼承法第三條

20、第二款房屋作為財(cái)產(chǎn)屬于公民的遺產(chǎn)的規(guī)定，同時(shí)基于我國(guó)物權(quán)法“房地一體”的原則只適用于國(guó)有土地上房屋和土地權(quán)利分離的情況的現(xiàn)狀，農(nóng)村宅基地上面的房屋轉(zhuǎn)讓是否也應(yīng)當(dāng)適用該原則尚無(wú)定論，雖說(shuō)目前司法的實(shí)踐中基本對(duì)此持肯定態(tài)度。正式因?yàn)樯鲜龇芍g的內(nèi)在矛盾，使得即使目前的法律法規(guī)和相關(guān)政策不允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村的宅基地，而現(xiàn)實(shí)中卻形成了城鎮(zhèn)居民通過(guò)繼承法等相關(guān)法律合法擁有農(nóng)村房屋，實(shí)際上便以間接的方式取得了宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象。特別是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，戶籍遷出農(nóng)村定居城鎮(zhèn)的人越來(lái)越多，加上我國(guó)實(shí)行的計(jì)劃生育制度的影響，而基于繼承權(quán)取得閑置宅基地上的房屋事實(shí)上與實(shí)際取得宅基地使用權(quán)區(qū)別并不明顯，

21、這使得大量的農(nóng)村宅基地被閑置的問(wèn)題也更加突出。一方面是農(nóng)村居民往城市的涌入，農(nóng)村人口的減少；另一方面是人口紅利的衰減，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，近五年來(lái)，我國(guó)的人口總撫養(yǎng)比為34.2%、34.4%、34.9%、35.3%和36.2%,人口紅利呈逐年遞減趨勢(shì)。農(nóng)民從城市的獲取的收入遠(yuǎn)比在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)收入高，城市對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的強(qiáng)力吸引使得農(nóng)村勞動(dòng)力越來(lái)越少，宅基地被閑置的情況越發(fā)普遍，偏遠(yuǎn)地區(qū)則更是如此。農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)較少、就業(yè)渠道不暢，收入不足，很大程度上影響著農(nóng)民工的就業(yè)選擇，宅基地隨著人口的流失被閑置的問(wèn)題越發(fā)嚴(yán)重。進(jìn)行建設(shè)只能使用國(guó)有土地的法律規(guī)定鞏固了國(guó)有土地在土地市場(chǎng)上的一級(jí)壟斷地位，因此更是阻

22、塞了宅基地使用權(quán)的退出，地方政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員更增加了農(nóng)民土地權(quán)益被侵害的風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張，雖然為城市提供了更多的發(fā)展空間，但同時(shí)也是以不斷擠占農(nóng)村村民的生存空間為代價(jià)。許多已經(jīng)融入城市之中而戶口并未遷出農(nóng)村的新市民在農(nóng)村的宅基地卻并無(wú)相應(yīng)退出機(jī)制。為解決這一問(wèn)題，各個(gè)地方也因地制宜地推出了各自的試點(diǎn)方案進(jìn)行探索?，F(xiàn)行各地政府推出了“地票”制度、“增減掛鉤”制度，以及以宅基地交換城鎮(zhèn)房屋，將閑置的宅基地進(jìn)行復(fù)耕的方式，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出市場(chǎng)的土地置換等試點(diǎn)方案。然而，一些地方試點(diǎn)方案中將農(nóng)民的宅基地置換成商品房的政策在實(shí)踐中存在許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，一是商品房空間位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，不利于廣大農(nóng)

23、村村民的生產(chǎn)、生活、就業(yè)等，因而廣大農(nóng)民的積極性不高；二是這種做法沒(méi)有充分考慮長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元體制對(duì)農(nóng)民權(quán)益產(chǎn)生的負(fù)面影響以及由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展能力上的巨大差異，并不利于農(nóng)民向真正市民的轉(zhuǎn)變。無(wú)論是何種試點(diǎn)方案都已將農(nóng)村宅基地所有權(quán)進(jìn)行變更，實(shí)際上是將這些集體所有權(quán)的土地先行征收變成國(guó)有土地，再將這些土地出賣(mài)給農(nóng)民。因此，這些試點(diǎn)在實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有突破現(xiàn)有法律制度的限制，也背離了集體土地與國(guó)有土地平等、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的原則，并不屬于宅基地使用權(quán)的退出。就我國(guó)目前各地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，各地區(qū)的資金籌措方式單一，難以實(shí)現(xiàn)資金平衡，單純依靠政府部門(mén)的資金籌措難以為繼。宅基地是實(shí)現(xiàn)

24、農(nóng)民居者有其屋的重要社會(huì)保障。失地農(nóng)民的社保問(wèn)題，顯然不是金錢(qián)能完全解決的問(wèn)題，還應(yīng)當(dāng)有其他配套措施，而這僅靠政府部門(mén)力量是不夠的。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，由于制度的藩籬，工商資本根本無(wú)法涉及，于是形成了一方有資金進(jìn)行投資建設(shè)卻無(wú)土地，而另一方有土地閑置卻無(wú)資金投資建設(shè)造成資源的浪費(fèi)矛盾，引入PPP模式，改善政府監(jiān)管不失為解決當(dāng)前面臨問(wèn)題一條切實(shí)路徑。三、運(yùn)用PPP模式對(duì)宅基地使用權(quán)退出的法律分析宅基地使用權(quán)的退出，學(xué)者普遍不贊同宅基地使用權(quán)進(jìn)行入市交易，其核心便是在于宅基地使用權(quán)的福利性。運(yùn)用PPP模式在現(xiàn)階段的宅基地使用權(quán)退出制度改革之中，能夠兼顧宅基地使用權(quán)的福利性，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。（

25、一）PPP模式對(duì)于宅基地使用權(quán)退出的優(yōu)勢(shì)雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，由于我國(guó)的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)，我國(guó)土地所有權(quán)最終會(huì)以國(guó)有方式呈現(xiàn)，然就當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地所有的現(xiàn)實(shí)而言，為創(chuàng)造農(nóng)民市民化的物質(zhì)條件，作為一項(xiàng)獨(dú)立物權(quán)的農(nóng)民宅基地使用權(quán)仍然需要予以充分尊重。宅基地使用權(quán)的退出最重要也是最核心的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償和安置.資金是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵所在。據(jù)調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)民不愿意退出宅基地使用權(quán)主要是出于經(jīng)濟(jì)因素的考慮的比例占到了70%以上。一方面，農(nóng)戶擔(dān)心宅基地使用權(quán)退出后無(wú)力再購(gòu)置房屋解決居住養(yǎng)老問(wèn)題；另一方面，部分農(nóng)戶對(duì)于宅基地潛在的升值潛力有所期待，認(rèn)為當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。宅基地使用權(quán)退出之后，工

26、商資本在不改變集體土地所有制的基礎(chǔ)上可以利用退出之后的宅基地進(jìn)行投資建設(shè)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全可以交由宅基地使用權(quán)人與需地人共同協(xié)商。PPP模式的私人資本可以但不限定通過(guò)下列途徑或者方式將宅基地使用權(quán)進(jìn)行退出，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。第一，將農(nóng)村居民的宅基地集中由私人資本進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，政府部門(mén)向私人資本收取一定資金作為擔(dān)保，私人資本在取得商業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)配套進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施以及公益設(shè)施建設(shè)，此時(shí)主要是宅基地使用權(quán)的建設(shè)用地的性質(zhì)出發(fā)的。第二，私人資本可以對(duì)農(nóng)村承包土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商要求，政府部門(mén)保證規(guī)劃前提合理的情況系作為一方主體，基礎(chǔ)設(shè)施以及公益設(shè)施相應(yīng)無(wú)償交付村集體組織使用。相應(yīng)的，

27、原有宅基地使用權(quán)也就不復(fù)存在。當(dāng)然，無(wú)論是以何種方式退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)，都應(yīng)當(dāng)在尊重村民意愿的前提下進(jìn)行，這也是尊重宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立物權(quán)的應(yīng)有之義。尊重村民的意愿勢(shì)必需要建立相應(yīng)的宅基地使用權(quán)退出的激勵(lì)機(jī)制，而激勵(lì)機(jī)制核心和關(guān)鍵在于利益的分配問(wèn)題。構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制能夠激發(fā)農(nóng)民宅基地使用權(quán)退出的動(dòng)力，減小宅基地使用權(quán)退出所面臨的阻力；同時(shí)，構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制，也能夠避免忽視失地農(nóng)民的社保問(wèn)題，在尊重農(nóng)民自身意愿的前提下為農(nóng)民提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì)。城市地價(jià)高企，人地緊張使得工商資本下鄉(xiāng)尋求利益，而PPP模式作為一種政府與私人資本合作的模式,能夠?yàn)檎厥褂脵?quán)退出市場(chǎng)提供配套的資金支持，也

28、能夠?yàn)橛行枨蟮氖У剞r(nóng)民提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì)，還能夠?yàn)橐呀?jīng)融入城市的新市民提供宅基地使用權(quán)的退出渠道，促進(jìn)資源的有效利用?？傮w而言，運(yùn)用PPP模式進(jìn)入宅基地使用權(quán)退出的制度構(gòu)建，可以說(shuō)得上是目前高效利用土地的一種新的嘗試。（二）宅基地使用權(quán)退出市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制對(duì)農(nóng)村土地而言，農(nóng)民自己才是最好的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民情況則更是如此，農(nóng)民更加重視眼前現(xiàn)實(shí)的利益，因此激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建對(duì)于宅基地使用權(quán)退出市場(chǎng)必不可少。然而，激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建需要對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行分類(lèi)考察，一個(gè)是地理區(qū)位或者發(fā)展?jié)摿^好的地區(qū)，另外一個(gè)是地理區(qū)位相對(duì)較差的區(qū)域。地理位置較好或者發(fā)展?jié)摿^大的區(qū)域，宅基地使用權(quán)人對(duì)土地增值

29、具有較高期待一般不會(huì)輕易將土地退出，而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民一般缺乏足夠資金也并沒(méi)有足夠的動(dòng)力對(duì)自身宅基地進(jìn)行投資進(jìn)行建設(shè)，此時(shí)的宅基地使用權(quán)的功能更類(lèi)似于一種投資方式。其中，最為典型的是“城中村”問(wèn)題，“城中村”村民基于宅基地使用權(quán)可以將宅基地上的房屋出租或者流轉(zhuǎn)獲得大量土地收益。農(nóng)民由于有利可圖，大量進(jìn)行私搭亂建，于是大量的“城中村”卻幾乎成為了“臟亂差”的代名詞。由于土地所有權(quán)的集體所有性質(zhì)，政府部門(mén)囿于資金一般不會(huì)對(duì)“城中村”進(jìn)行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而居住環(huán)境的改善，基礎(chǔ)設(shè)施的完善對(duì)“城中村”的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言是有利的，土地權(quán)利人受益于基礎(chǔ)設(shè)施改善，同時(shí)也有利于城市的和諧發(fā)展，而普通農(nóng)民一方面缺乏這些

30、建設(shè)的資金，另一方面也缺少進(jìn)行這些建設(shè)的動(dòng)機(jī)。在政府部門(mén)和宅基地上的權(quán)利人缺乏相應(yīng)的資金和建設(shè)的動(dòng)力時(shí)，引入私人資本進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)建設(shè)，在與集體土地上的權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商基礎(chǔ)上，給予私人資本一定的收費(fèi)權(quán)利，對(duì)占用的集體土地上的權(quán)利人給予一定的補(bǔ)償不失為解決當(dāng)下“城中村”問(wèn)題一條新途徑。地理區(qū)位相對(duì)較差的地區(qū)伴隨而來(lái)的是農(nóng)村人口的流失，人口流失所帶來(lái)的是鄉(xiāng)村的凋敝和農(nóng)村的“空心化”，大量宅基地以及耕地的閑置也隨之而來(lái)。人口的流動(dòng)是社會(huì)發(fā)展的必然現(xiàn)象，流動(dòng)意味著人力、資金、技術(shù)及需求等資源的集中配置，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展集聚的重要條件。我國(guó)目前的人口流動(dòng)主要是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。以

31、往對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口所持的主要是這樣一個(gè)判斷：農(nóng)村人口離土離鄉(xiāng)，外出務(wù)工經(jīng)商，可以獲得資金，更新觀念，學(xué)習(xí)技術(shù)，然后返回家鄉(xiāng)改造傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)村。而現(xiàn)實(shí)情況卻與之相反，人口的流動(dòng)使得鄉(xiāng)村最緊迫需求的資金、人才、知識(shí)大量向城市集中，以致造成鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”。閔與鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”相伴而來(lái)的是農(nóng)村宅基地的大量閑置。運(yùn)用PPP模式參與解決宅基地使用權(quán)退出，在私人資本參與的過(guò)程中，必然會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力需求的增長(zhǎng)，由此帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，回復(fù)農(nóng)村活力。一方面解決了進(jìn)城安家居住的農(nóng)民宅基地被大量閑置造成資源浪費(fèi)的問(wèn)題；另一方面，這也為當(dāng)?shù)靥峁┝诵碌慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少農(nóng)民工向大城市

32、流動(dòng)，緩解大城市人口壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展；對(duì)于私人資本而言，PPP模式為其提供了一種新型的投資渠道，為其閑置的資金找到了一個(gè)宣泄口，滿足了其進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)的需求。（三）PPP模式對(duì)于宅基地使用權(quán)退出市場(chǎng)的法律分析宅基地使用權(quán)為農(nóng)民社會(huì)保障之根本，牽一發(fā)而動(dòng)全身，其改革推進(jìn)必須要十分慎重。引入PPP模式在推進(jìn)宅基地使用權(quán)退出市場(chǎng)方面有許多優(yōu)勢(shì)，但在此過(guò)程中我們?nèi)匀恍杳魑韵聨讉€(gè)問(wèn)題。1.PPP模式視角下宅基地使用權(quán)退出中政府角色定位。在一般的PPP模式中，政府具有雙重的屬性：一方面是作為合同一方當(dāng)事人的合作者的地位；另一方面充當(dāng)著項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的監(jiān)管者以及項(xiàng)目完成后的評(píng)估者的角色。傳統(tǒng)的情況中，

33、政府是公共物品的壟斷提供者,對(duì)公共物品的提供既是權(quán)力也是責(zé)任；而在當(dāng)下的“交易成本公共物品理論”之中，政府不再是公共物品的壟斷提供者，而是協(xié)議一方的合作者以及運(yùn)行中的監(jiān)管者。廈門(mén)市推廣運(yùn)用政府和私人資本合作（PPP）模式實(shí)施方案規(guī)定推廣PPP模式要遵循誠(chéng)信守約的原則，即政府部門(mén)與私人資本之間在平等協(xié)商和依法合規(guī)的基礎(chǔ)和前提下簽訂項(xiàng)目合同，明確對(duì)公共產(chǎn)品提供的標(biāo)準(zhǔn)以及付費(fèi)等相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)通過(guò)雙方的合約明晰PPP項(xiàng)目參與方各自的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任。政府和私人資本之間一旦簽署協(xié)議，就都必須嚴(yán)格按照約定內(nèi)容執(zhí)行，無(wú)故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在新型PPP模式中間政府不再是公共物品的壟斷提供者，但政府對(duì)PPP項(xiàng)

34、目不是將項(xiàng)目通過(guò)相應(yīng)的方式轉(zhuǎn)出去之后就了事，而也應(yīng)該注重項(xiàng)目運(yùn)行之后的評(píng)價(jià)和監(jiān)管，以保證私人資本所提供的公共物品能夠滿足廣大人民群眾的需求。從目前現(xiàn)實(shí)中已有的實(shí)踐來(lái)看，各個(gè)地方相繼出臺(tái)的各類(lèi)規(guī)范性文件或者指導(dǎo)意見(jiàn)等對(duì)關(guān)于政府監(jiān)管地位等相關(guān)的規(guī)定仍舊過(guò)于原則化，不夠明確，不利于現(xiàn)實(shí)操作。如福建省人民政府關(guān)于推廣政府和私人資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)、廈門(mén)市推廣運(yùn)用政府和私人資本合作（PPP）模式實(shí)施方案等，實(shí)際操作性不強(qiáng)。為實(shí)現(xiàn)政府的監(jiān)管功能，由于特許經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)權(quán)利和身份的特殊性，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)此作出限制，將定期從特許經(jīng)營(yíng)者處獲得項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)信息的權(quán)利通過(guò)協(xié)議或立法授予相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（例如簽訂PPP合

35、同的機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)或者PPP中心等），來(lái)確保項(xiàng)目在其運(yùn)行完整生命周期內(nèi)都能及時(shí)獲得用于管理財(cái)政承諾的相關(guān)數(shù)據(jù)。而由于資本固有的逐利性本質(zhì)，工商資本在下鄉(xiāng)過(guò)程中極有可能損害到農(nóng)民的利益，而農(nóng)民半熟人社會(huì)的鄉(xiāng)土屬性，以及中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)擅分不擅合的特征，直接導(dǎo)致農(nóng)民一般不會(huì)選擇通過(guò)訴訟等方式維權(quán)，更多的會(huì)選擇上訪甚至集會(huì)游行示威等非理性方式進(jìn)行維權(quán)，處置不當(dāng)很可能造成群體性事件，實(shí)際上另一方面也是制度根本沒(méi)有為他們提供相應(yīng)的參與程序”因此，在資本下鄉(xiāng)進(jìn)行建設(shè)的過(guò)程中，政府更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其監(jiān)管者的地位，不能在宅基地使用權(quán)退出之后，便對(duì)私人資本的經(jīng)營(yíng)行為不管不顧。而正是宅基地對(duì)農(nóng)民的特殊意義，政府部門(mén)在PPP模

36、式中更應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)其監(jiān)管者的地位。其一，宅基地使用權(quán)退出一般而言不是成片的退出，牽涉到的農(nóng)民眾多，政府稍有監(jiān)管不善，很容易釀成群體性事件；其二，私人資本進(jìn)入公共物品提供領(lǐng)域的目的是獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益，這是資本的天性，在政府監(jiān)管不力的情況下以不正當(dāng)手段謀求更大的經(jīng)濟(jì)效益的情況也極有可能發(fā)生，這必將損害廣大農(nóng)民群眾的利益；最后，就宅基地的屬性而言，宅基地本身是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部對(duì)本集體組織成員所進(jìn)行的一種福利性分配，在一定程度上也是農(nóng)民安身立命之本，是實(shí)現(xiàn)其居有所屋的最低層次的要求，農(nóng)民缺乏相應(yīng)的組織和私人資本進(jìn)行平等對(duì)話，在這個(gè)意義上而言政府的監(jiān)管起到了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作用。2.適時(shí)修法，解決法律滯后

37、問(wèn)題。法律的應(yīng)當(dāng)切合社會(huì)實(shí)際，符合社會(huì)正義，我國(guó)立法者基于“家長(zhǎng)主義”的執(zhí)政理念，一味禁止農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓顯然已不符合實(shí)際，而新的法律規(guī)范制度又未確立，加上政府相關(guān)職能部門(mén)監(jiān)管的松散，因此群眾將宅基地上的房屋違法轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的情況十分普遍。這在靠近城區(qū)的地方的表現(xiàn)便是“小產(chǎn)權(quán)房”，“小產(chǎn)權(quán)房”由于不用繳納土地出讓金等使得價(jià)格比同區(qū)位的商品房?jī)r(jià)格很低，因此許多購(gòu)房者明知“小產(chǎn)權(quán)房”的買(mǎi)賣(mài)違反現(xiàn)行法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)范，但還是愿意冒著法律風(fēng)險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)。在這種情況下，農(nóng)民村集體的土地所有權(quán)實(shí)際上并未通過(guò)征收程序便已具有經(jīng)營(yíng)性且已相當(dāng)于實(shí)際入市。只是，我國(guó)現(xiàn)在的“小產(chǎn)權(quán)房”也已經(jīng)具備經(jīng)營(yíng)性且已實(shí)

38、際上入市，只是違反強(qiáng)行法規(guī)定而無(wú)效。我國(guó)的土地管理法于20世紀(jì)80年代頒布以來(lái)，進(jìn)行了四次修改，最近一次的修法是在2011年，從2011年至今已經(jīng)有五年時(shí)間，而在這五年的時(shí)間里，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)已發(fā)生了深刻的變革，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新的歷史發(fā)展時(shí)期，土地管理法已經(jīng)落后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展。其中最為顯著的是“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，政府基于“土地財(cái)政”的考慮對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”不予轉(zhuǎn)正，實(shí)際在很大程度上是基于地方政府的財(cái)政收入之阻礙，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)此種做法不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與土地管理法第四十三條確立的“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，使用土地都只能使用國(guó)有土地”土地二元制的土地結(jié)構(gòu)有著深刻關(guān)系，土地管理法所確立的土地

39、二元結(jié)構(gòu)實(shí)際上就是原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維在法律制度上的現(xiàn)實(shí)反映。通過(guò)征收稅費(fèi)的方式來(lái)改變地方政府對(duì)土地出讓金的依賴，調(diào)整地方財(cái)政收入，為宅基地使用權(quán)的退出進(jìn)行配套改革。事實(shí)上，在2008年，中共中央通過(guò)的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定中對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已經(jīng)明確了逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)展方向；在2015年，對(duì)宅基地制度的改革和完善則更進(jìn)一步的要求，即宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制。因此，反映在法律制度上，土地管理法中所確立的城鄉(xiāng)二元的土地管理制度實(shí)際上已經(jīng)不符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，土地管理法所確立的城鄉(xiāng)二元的建設(shè)用地使用制度限制城市住宅用地的供給

40、，間接地推高了推高了住房?jī)r(jià)格。住房問(wèn)題是我國(guó)城市中極為突出的問(wèn)題，集中體現(xiàn)在城市房屋價(jià)格與收入配比不平衡上。而要堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，則必然需要提高土地的供給，而這實(shí)際上就必須要對(duì)目前的土地供給制度進(jìn)行改革和完善，修訂土地管理法。從根本上而言，土地管理法第四十三條確立的城鄉(xiāng)二元的建設(shè)用地使用制度實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘留品，已然不適合當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。結(jié)語(yǔ)我國(guó)土地整治規(guī)劃(2011-2015)中明確規(guī)定以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為前提，穩(wěn)妥推進(jìn)村莊整治；以推進(jìn)土地節(jié)約集約利用為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極開(kāi)展建設(shè)用地整治的主要任務(wù)。宅基地使用權(quán)退出也是在遵循土地節(jié)約集約利用的原則之下

41、開(kāi)展的，并且在實(shí)踐中間，政府部門(mén)基于土地財(cái)政等原因推進(jìn)動(dòng)力較大，卻由于缺乏資金使得后續(xù)力道不足；與此同時(shí)，私人資本卻四處尋求投資渠道，而此時(shí)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的退出正好為其敞開(kāi)了投資的大門(mén)，資本獲得了投資渠道。另外在湖南、重慶以及江蘇等地引入PPP模式進(jìn)行土地整治的實(shí)踐中，也取得了不錯(cuò)的效果。PPP模式作為能夠最大程度的調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)閑置資本以及農(nóng)民三方進(jìn)行合作的發(fā)展模式，其優(yōu)越性也已經(jīng)得到實(shí)踐證明。面對(duì)現(xiàn)實(shí)中由于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等諸多原因造成的農(nóng)民宅基地上房屋閑置，農(nóng)民“人地分離”的造成土地資源的浪費(fèi)以及政府在主導(dǎo)進(jìn)行宅基地使用權(quán)退出領(lǐng)域心有余而力不足等問(wèn)題，這些問(wèn)題在引入PPP模式之后都能夠有效地解決，P