我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的行政法視角(一)

1、我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的行政法視角 一 摘要：根據(jù)物權(quán)法理論和國(guó)際通行做法 ,不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)當(dāng)以土地權(quán)利的 登記為中心 ,由統(tǒng)一的機(jī)關(guān)進(jìn)行。我國(guó)?物權(quán)法?也明確了國(guó)家對(duì)不動(dòng) 產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。本文借鑒準(zhǔn)物權(quán)理論、將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的類(lèi)型一 分為二，從而以 “二分法分析重構(gòu)不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)， 論證了構(gòu)建我國(guó) 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下不動(dòng)產(chǎn)登記的準(zhǔn)行政行為性質(zhì)。并以行政法視 角研究不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的構(gòu)建以激活行政法的物權(quán)保護(hù)功能。 關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度 不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)制度是一個(gè)既重要又龐大，且錯(cuò)綜復(fù)雜的體系，它基 本上由民法實(shí)體法上的物權(quán)法局部和行政法上的不動(dòng)產(chǎn)登記制度兩個(gè)

2、 局部組成。 建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)根本條件是劃清政府與市場(chǎng)主體的各自 活動(dòng)范圍，厘定政府職能界限，使政府不去干預(yù)市場(chǎng)主體的具體經(jīng)濟(jì) 活動(dòng)而集中精力去做其應(yīng)該做的事情。在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，政府職能將 限于核定社會(huì)成員準(zhǔn)人市場(chǎng)的資格，明確民事權(quán)屬狀態(tài)，營(yíng)造并維護(hù) 市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。由此可見(jiàn)，作為明確市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)歸屬及其權(quán) 利享有狀態(tài)內(nèi)容之一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度在政府各項(xiàng)職能中居于基 礎(chǔ)性地位。一問(wèn)題的提出：我國(guó)傳統(tǒng)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度 由于歷史原因，方案經(jīng)濟(jì)體制下不動(dòng)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)性長(zhǎng)期不被成認(rèn)，不動(dòng) 產(chǎn)被排除在財(cái)產(chǎn)法之外，不動(dòng)產(chǎn)登記具有濃厚的行政管理色彩，加之 管理權(quán)分散，我國(guó)傳統(tǒng)的不動(dòng)產(chǎn)登記極為混亂

3、。一不動(dòng)產(chǎn)登記的法律不統(tǒng)一 我國(guó)的行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)所依據(jù)的是分散在各個(gè)法律法規(guī) 中的登記標(biāo)準(zhǔn)。僅法律就有?土地管理法?及其?實(shí)施條例? 、?城鎮(zhèn) 國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例? 、?城市房地產(chǎn)管理法? 、?森林 法?、?礦產(chǎn)資源法?、?草原法?、?漁業(yè)法?、?擔(dān)保法?等之多 ,另外還 包括國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門(mén)制定的登記規(guī)那么 ,如國(guó)家土地局制定的 ?土地登記規(guī)那么?。這些性質(zhì)、淵源、效力不同的登記法規(guī)都是方案經(jīng) 濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，已不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的需要。二不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一 根據(jù)上述分散的法律法規(guī)的規(guī)定，土地、房地產(chǎn)、森林、礦產(chǎn)等所有 權(quán)或抵押等的登記分別由縣級(jí)

4、人民政府土地行政、房產(chǎn)、林木、地質(zhì) 礦產(chǎn)或地方人民政府規(guī)定的主管部門(mén)行使。在這種傳統(tǒng)的不動(dòng)產(chǎn)登記中，中央和地方政府各部門(mén)具有自己管理不 動(dòng)產(chǎn)登記的領(lǐng)域，體系龐雜，弊端重重：當(dāng)事人登記時(shí)經(jīng)常要到多個(gè) 部門(mén)才能登記完畢，而且效力可能不同；分散的登記制度給有關(guān)不動(dòng) 產(chǎn)交易機(jī)關(guān)帶來(lái)查閱信息不夠全面的困難，造成土地和其上房屋分別 抵押或重復(fù)抵押等現(xiàn)象；各登記機(jī)關(guān)為了部門(mén)利益，爭(zhēng)相登記，形成 重形式輕審查、人浮于事的局面。三不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的賠償問(wèn)題缺乏規(guī)定 我國(guó)目前的法律法規(guī)中缺乏關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記賠償問(wèn)題的規(guī)定，在實(shí)踐 中造成不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)被割裂的畸形現(xiàn)象。登記機(jī)關(guān)僅 指向收費(fèi)的權(quán)利，而對(duì)登記錯(cuò)

5、誤的后果不負(fù)任何責(zé)任，嚴(yán)重的損害了 當(dāng)事人的合法權(quán)益，由此產(chǎn)生了大量的不動(dòng)產(chǎn)登記糾紛；因?yàn)榈怯洐C(jī) 關(guān)不對(duì)錯(cuò)誤的不動(dòng)產(chǎn)登記負(fù)責(zé)， 不利于加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的責(zé)任感， 缺乏壓力和動(dòng)力去認(rèn)真履行不動(dòng)產(chǎn)登記的義務(wù)，影響了不動(dòng)產(chǎn)登記的 公信力。四不動(dòng)產(chǎn)登記的信息不夠公開(kāi)化 我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有明文規(guī)定公開(kāi)查簿制度。在司法實(shí)踐中經(jīng)常遇 到需要查詢(xún)當(dāng)事人不動(dòng)產(chǎn)信息的情況，而掌握不動(dòng)產(chǎn)登記信息的部門(mén) 認(rèn)為登記只是為了執(zhí)行政府的管理職能，不愿或者不及時(shí)、不準(zhǔn)確地 提供不動(dòng)產(chǎn)信息。這與物權(quán)變動(dòng)的公示公信原那么所要求的登記信息的 充分、有效公開(kāi)相去甚遠(yuǎn)。二重構(gòu)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì) 不動(dòng)產(chǎn)登記，也就是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記，

6、是不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)依 申請(qǐng)將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上予以 記載的制度。不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)是不動(dòng)產(chǎn)登記制度中的根本問(wèn)題。 一傳統(tǒng)學(xué)界觀點(diǎn) 目前學(xué)界有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)，大體上有三種學(xué)說(shuō) :1、公法行為說(shuō) , 該說(shuō)認(rèn)為 :不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì) ,屬于一種行政行為。 2、私法行為說(shuō) ,該說(shuō) 認(rèn)為,登記效力之發(fā)生在于登記之意思表示，登記效力之發(fā)生脫離申請(qǐng) 人意思那么難以發(fā)生效力。從登記所產(chǎn)生的效力來(lái)看 ,登記行為是產(chǎn)生私法效果的行為。 3、證明行為說(shuō) ,該說(shuō)防止公、私法性質(zhì)上的判斷 ,認(rèn)為 房屋產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍也只是審查買(mǎi)賣(mài)雙方是否具備辦證交付 條件 ,房屋產(chǎn)權(quán)變更登記

7、本身 ,也只是對(duì)買(mǎi)賣(mài)雙方履行買(mǎi)賣(mài)合同的結(jié)果 進(jìn)行確認(rèn)和公示 ,而不是對(duì)房屋買(mǎi)賣(mài)合同的審查和批準(zhǔn)。 筆者認(rèn)為，不能籠統(tǒng)地判斷不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)，分析不動(dòng)產(chǎn)登記的性 質(zhì)必須結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的種類(lèi)及物權(quán)的根本分類(lèi)。二不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)之分析 筆者借鑒準(zhǔn)物權(quán)理論，將我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)一分為二，并以此為根底 分別探討不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)， 從而在此 “二分法前提下展開(kāi)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng) 一登記的范圍的研究。1我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的類(lèi)型 根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律和已公布的?物權(quán)法?之規(guī)定，筆者認(rèn)為，我國(guó)的 不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)包括以下種類(lèi)：1不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)：國(guó)家所有權(quán)；集體所有權(quán)；私人和其他權(quán)利人的 所有權(quán)。2不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)：只有不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)。

8、3不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)：自然資源使用權(quán)；建設(shè)用地使用權(quán)；土地承包 經(jīng)營(yíng)權(quán)；宅基地使用權(quán)；地役權(quán)。對(duì)于上述種類(lèi)，借鑒準(zhǔn)物權(quán)理論，可以將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)分為準(zhǔn)物權(quán)與典 型物權(quán)。典型物權(quán)如我們通常所涉及的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使 用權(quán)等用益物權(quán)。在此主要討論準(zhǔn)物權(quán)問(wèn)題 準(zhǔn)物權(quán)同典型物權(quán)相比具有較大的特殊性，但仍然屬于物權(quán)范疇。對(duì) 準(zhǔn)物權(quán)概念的理解在學(xué)者之間有一定的差異。如有學(xué)者認(rèn)為準(zhǔn)物權(quán)是 指某些性質(zhì)和要件相似于物權(quán)、準(zhǔn)用物權(quán)法規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而法律 上把這些權(quán)利當(dāng)作物權(quán)來(lái)看待，準(zhǔn)用民法物權(quán)法的規(guī)定。屬于準(zhǔn)物權(quán) 的財(cái)產(chǎn)權(quán)有 :林木采伐權(quán)、漁業(yè)權(quán)、采礦權(quán)、狩獵權(quán)、先買(mǎi)權(quán)等。也有 學(xué)者認(rèn)為，水權(quán)、礦業(yè)權(quán)和漁業(yè)權(quán)等

9、并非為民法所規(guī)定的物權(quán)，將準(zhǔn) 物權(quán)稱(chēng)為特別法上的物權(quán)。如王利明教授認(rèn)為 ,特別法上的物權(quán) ,公民、 法人經(jīng)過(guò)行政特別許可而享有的可以從事某種國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)或作 某種特定的利用的權(quán)利，如取水權(quán)、采礦權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)等。當(dāng)然，也有 學(xué)者明確地使用準(zhǔn)物權(quán)這一概念。如崔建遠(yuǎn)教授認(rèn)為 ,準(zhǔn)物權(quán)不是屬性 相同的單一權(quán)利的稱(chēng)謂 ,而是一組性質(zhì)有別的權(quán)利的總稱(chēng)。按照通說(shuō) , 它是由礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、漁業(yè)權(quán)和狩獵權(quán)等組成。為了論述的方便，筆 者使用準(zhǔn)物權(quán)這一表述。準(zhǔn)物權(quán)的客體一般具有不特定性，準(zhǔn)物權(quán)的取得與自然資源主管部門(mén) 的行政許可相聯(lián)系。 2004 年 7 月 1 日起實(shí)施的?中華人民共和國(guó)行政 許可法?規(guī)定，涉及

10、有限資源開(kāi)發(fā)利用的，應(yīng)作為行政許可的事項(xiàng)第12 條規(guī)定。由于準(zhǔn)物權(quán)所指向的標(biāo)的物是自然資源，而自然資源是有 限的，并且與可持續(xù)開(kāi)展和環(huán)境保護(hù)相關(guān)，因此，準(zhǔn)物權(quán)具有很強(qiáng)的 公法色彩。準(zhǔn)物權(quán)由行政許可而取得，其客體具有不確定性，同時(shí)準(zhǔn)物權(quán)上負(fù)有 較多的公法上的義務(wù)，一般不能自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑴?zhǔn)物權(quán)的行使一般不以對(duì)物的占有為必要。 1 P76-P852我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì) 筆者認(rèn)為，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記之性質(zhì)， 應(yīng)以“二分法 區(qū)別對(duì)待。依不動(dòng)產(chǎn) 物權(quán)類(lèi)型的不同將登記主要分成兩類(lèi) : 一類(lèi)是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的條件和程序許可或確認(rèn)的物權(quán)之登記 如探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等有關(guān)國(guó)家所有的自然資源的準(zhǔn)物權(quán)。這 一類(lèi)準(zhǔn)物

11、權(quán)的登記，涉及公共利益和行政管理權(quán)關(guān)系密切。另一類(lèi)是通過(guò)合同、繼承取得或者以土地出讓方式產(chǎn)生的典型物權(quán)變 動(dòng)之登記 ,如房屋所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán) 等。這一類(lèi)根本上和行政管理權(quán)沒(méi)有關(guān)系 ,主要是物權(quán)人通過(guò)登記機(jī)構(gòu) 的公示來(lái)確保自己的權(quán)利。基于此，筆者認(rèn)為，前一類(lèi)以不動(dòng)產(chǎn)行政管理理論為根底的不動(dòng)產(chǎn)物 權(quán)登記屬于行政行為范疇，應(yīng)由行政許可或行政確認(rèn)等加以標(biāo)準(zhǔn)；后 一類(lèi)與公民權(quán)益息息相關(guān)，以民法物權(quán)法理論為根底的登記應(yīng)為復(fù)合 性質(zhì)的行為，應(yīng)當(dāng)是我們目前建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度要討論的重 點(diǎn)。需要說(shuō)明的是， “二分法 與物權(quán)的平等保護(hù)原那么并不矛盾，相反， 恰恰是對(duì)其的合理補(bǔ)充

12、。綜上所述， 不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)應(yīng)以 “二分法 論。目前實(shí)務(wù)界和行政 法學(xué)界不分種類(lèi)地籠統(tǒng)地只強(qiáng)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)登記行為性質(zhì)的公法性或一味 強(qiáng)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)登記行為的私法效果，又或是單以證明行為論，均缺乏以 全面闡釋內(nèi)容豐富的不動(dòng)產(chǎn)登記行為。 只有先明確不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)， 才能制定出不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的立法框架。本文所探討的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng) 一登記制度的行政法視角正是基于這一前提之下。3構(gòu)建我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì) 由于準(zhǔn)物權(quán)登記的行政行為性質(zhì)以及目前政出多門(mén)、 管理分散的現(xiàn)狀， 準(zhǔn)物權(quán)登記的統(tǒng)一無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都是不成熟的。 現(xiàn)階段構(gòu)建我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的范圍應(yīng)以后一類(lèi)復(fù)合行為性 質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)登記為限。這種復(fù)合性質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)登記，有兩重意義：一 是公法上的意義，一是私法上的意義。前者的意義在于行政權(quán)力對(duì)不 動(dòng)產(chǎn)的監(jiān)督管理和給國(guó)家稅收提供依據(jù)；后者的意義在于通過(guò)權(quán)利狀 態(tài)的公示，保證交易的平安。有學(xué)者認(rèn)為這種復(fù)合行為性質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)登記 “是一種準(zhǔn)行政行為和證明行為 2 (P9)筆者比擬贊同這種觀點(diǎn)。行政行為以法律效果的內(nèi)容是效果意思還是觀念表示為標(biāo)準(zhǔn)，分為行政行為與準(zhǔn)行政行為。一 般認(rèn)為，行政行為是