03 第三章 城市管理理論

1、 城市管理理論與實(shí)務(wù)城市管理理論與實(shí)務(wù)楊宏山楊宏山 著著城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材第第3 3章章 城市管理理論城市管理理論本章重點(diǎn)公共部門與私人部門的概念中國(guó)城市公共部門的種類市場(chǎng)失靈的含義和表現(xiàn)政府失靈的含義和原因公共產(chǎn)品的主要類型公共產(chǎn)品的多元供給機(jī)制現(xiàn)代城市管理的理論發(fā)展城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.1 3.1 私人部門與公共部門私人部門與公共部門3.1.1 3.1.1 私人部門的含義私人部門的含義1.私人部門的概念 私人部門,即私人領(lǐng)域的行動(dòng)主體,是指參加市場(chǎng)交換活動(dòng)的各種組織和個(gè)人。具體地講,私人部門包括各類企業(yè)組織以及家庭和個(gè)人。2.

2、私人部門的特征城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材（1）行動(dòng)主體的自主性。（2）行動(dòng)主體的平等性。（3）私人行為的互惠性。（4）市場(chǎng)交易的競(jìng)爭(zhēng)性。（5）私人行為的契約性。3.1 3.1 私人部門與公共部門私人部門與公共部門3.1.2 3.1.2 私人部門的優(yōu)勢(shì)私人部門的優(yōu)勢(shì) 私人部門一般可以分為三種類型:商品生產(chǎn)者、消費(fèi)者以及為買賣提供服務(wù)的中介人。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材私人部門的分散決策能夠較快地實(shí)現(xiàn)供需平衡。市場(chǎng)價(jià)格的信息傳導(dǎo)機(jī)制有利于提高資源配置的有效性。市場(chǎng)主體的利益驅(qū)動(dòng)有利于激勵(lì)創(chuàng)新。優(yōu)勢(shì)優(yōu)勢(shì)3.1 3.1 私人部門與公共部門私人部門與公共部

3、門3.1.3 3.1.3 公共部門的含義公共部門的含義1.公共部門的概念 公共部門是以公共權(quán)力為基礎(chǔ)組織起來的,其行動(dòng)對(duì)社會(huì)成員具有強(qiáng)制性的社會(huì)組織。公共部門一般是指政府及其附屬機(jī)構(gòu),它們主要負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府是公共部門中最重要的行為主體。2.公共部門的特征(1)公有產(chǎn)權(quán)。(2)公共利益。(3)集體行動(dòng)。(4)非市場(chǎng)化。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.1 3.1 私人部門與公共部門私人部門與公共部門3.1.4 3.1.4 城市公共部門城市公共部門城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材城市公共部門城市公共部門政黨政黨政府政府事業(yè)單位事業(yè)單位國(guó)有企業(yè)

4、國(guó)有企業(yè)其他公共部門其他公共部門市場(chǎng)機(jī)制是能夠最有效地滿足人們多元化需求的社會(huì)供市場(chǎng)機(jī)制是能夠最有效地滿足人們多元化需求的社會(huì)供給機(jī)制。給機(jī)制。市場(chǎng)通過價(jià)格變化市場(chǎng)通過價(jià)格變化,傳遞和反饋供求關(guān)系、產(chǎn)品質(zhì)量、傳遞和反饋供求關(guān)系、產(chǎn)品質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)情況等市場(chǎng)信息。競(jìng)爭(zhēng)情況等市場(chǎng)信息。市場(chǎng)是檢驗(yàn)、評(píng)價(jià)商品和服務(wù)的有效價(jià)值和質(zhì)量的場(chǎng)所。市場(chǎng)是檢驗(yàn)、評(píng)價(jià)商品和服務(wù)的有效價(jià)值和質(zhì)量的場(chǎng)所。市場(chǎng)機(jī)制依靠?jī)r(jià)格杠桿的傳導(dǎo)作用市場(chǎng)機(jī)制依靠?jī)r(jià)格杠桿的傳導(dǎo)作用,對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置。化配置。市場(chǎng)是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)所，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促使經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)所，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促使經(jīng)營(yíng)者必須不斷改進(jìn)生產(chǎn)和經(jīng)

5、營(yíng)條件必須不斷改進(jìn)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)條件,提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。3.2.1市場(chǎng)機(jī)制的功能市場(chǎng)機(jī)制的功能3.2 3.2 市場(chǎng)失靈與公共管理市場(chǎng)失靈與公共管理城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.2 3.2 市場(chǎng)失靈與公共管理市場(chǎng)失靈與公共管理3.2.1市場(chǎng)機(jī)制的功能市場(chǎng)機(jī)制的功能閱讀材料：鉛筆傳奇城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.2 3.2 市場(chǎng)失靈與公共管理市場(chǎng)失靈與公共管理3.2.2 3.2.2 市場(chǎng)失靈問題市場(chǎng)失靈問題1.市場(chǎng)失靈的含義 市場(chǎng)失靈,是指由于內(nèi)在功能缺陷和外部條件缺陷引起的市場(chǎng)機(jī)制在資源配置的某些領(lǐng)域運(yùn)作失靈,單純靠市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)資源最

6、優(yōu)配置的一種狀態(tài)。內(nèi)在功能缺陷是指市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)性、滯后性和不確定性。外部條件缺陷是指市場(chǎng)發(fā)揮最佳功能所要求的理想外部條件難以得到滿足。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.2 3.2 市場(chǎng)失靈與公共管理市場(chǎng)失靈與公共管理3.2.2 3.2.2 市場(chǎng)失靈問題市場(chǎng)失靈問題2.市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材（2）外部效應(yīng)問題。）外部效應(yīng)問題。（3）市場(chǎng)壟斷問題。）市場(chǎng)壟斷問題。（1）公共產(chǎn)品問題）公共產(chǎn)品問題公共產(chǎn)品問題是公共管理的邏輯出發(fā)點(diǎn)。廣義的公共產(chǎn)品不僅包括政府提供的物質(zhì)化產(chǎn)品和非物質(zhì)化服務(wù)體系,還包括法律法規(guī)、公共政策等制度體系。外部效應(yīng)

7、亦稱外部性,是指在市場(chǎng)活動(dòng)中沒有得到補(bǔ)償?shù)念~外成本和額外收益。政府可通過行政、經(jīng)濟(jì)和法律措施,遏制和消除負(fù)外部性行為,激勵(lì)正外部性行為。市場(chǎng)壟斷是指市場(chǎng)中只有少數(shù)幾家供應(yīng)商,甚至出現(xiàn)獨(dú)家壟斷的局面。3.2 3.2 市場(chǎng)失靈與公共管理市場(chǎng)失靈與公共管理3.2.2 3.2.2 市場(chǎng)失靈問題市場(chǎng)失靈問題2.市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材（5）分配不公問題。）分配不公問題。（6）宏觀經(jīng)濟(jì)問題。）宏觀經(jīng)濟(jì)問題。（4）信息不對(duì)稱問題。）信息不對(duì)稱問題。生產(chǎn)者充分掌握產(chǎn)品的質(zhì)量、性能和成本狀況，明顯處于信息優(yōu)勢(shì)地位；銷售者相對(duì)于消費(fèi)者來講也處于信息優(yōu)勢(shì)地位。消費(fèi)者處于信息劣

8、勢(shì)地位，常常成為被欺騙的對(duì)象。市場(chǎng)機(jī)制不僅不能實(shí)現(xiàn)公正的收入分配,而且會(huì)擴(kuò)大收入差距,導(dǎo)致貧富懸殊、兩極分化。在市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用下,宏觀經(jīng)濟(jì)難免會(huì)發(fā)生周期性的波動(dòng)和總量失衡。3.2 3.2 市場(chǎng)失靈與公共管理市場(chǎng)失靈與公共管理3.2.3 3.2.3 公共管理的使命公共管理的使命1.提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。2.糾正外部效應(yīng)的不良影響。3.消除市場(chǎng)壟斷的不利影響。4.矯正信息不對(duì)稱的不良影響。5.維護(hù)社會(huì)公平正義。6.保障宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。7.推動(dòng)發(fā)展和進(jìn)步。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.2 3.2 市場(chǎng)失靈與公共管理市場(chǎng)失靈與公共管理3.2.4 3.2.4 政府失靈問題政府

9、失靈問題1.政府失靈的含義 政府失靈,是指政府干預(yù)導(dǎo)致資源配置低效率。在一些領(lǐng)域,人們期望政府能夠解決市場(chǎng)辦不好的事情,結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)政府干預(yù)不僅不能彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,反而進(jìn)一步降低了資源配置效率,浪費(fèi)了公共資源。2.政府失靈的表現(xiàn)：(1)政府部門擴(kuò)張。(2)公共決策失誤。(3)政策執(zhí)行低效。(4)行政成本高。(5)再分配不公。(6)政府腐敗。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.1 3.3.1 城市公共產(chǎn)品的概念城市公共產(chǎn)品的概念城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材私人產(chǎn)品私人產(chǎn)品城市公共產(chǎn)品城市公共產(chǎn)品私人產(chǎn)品是

10、指通過市場(chǎng)機(jī)制向社會(huì)提供的滿足私人需要的產(chǎn)品。私人產(chǎn)品一般由企業(yè)作為基本生產(chǎn)單位組織供給,依靠市場(chǎng)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)有效供給。公共產(chǎn)品是相對(duì)于私人產(chǎn)品而言的。所謂公共產(chǎn)品,就是所有成員集體享用的集體消費(fèi)品。社會(huì)成員可以同時(shí)享用該產(chǎn)品,每個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)減少其他社會(huì)成員對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)。3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.1 3.3.1 城市公共產(chǎn)品的概念城市公共產(chǎn)品的概念 具體而言,城市公共產(chǎn)品的顯著特征在于:它具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。1.消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性： 城市公共產(chǎn)品被生產(chǎn)出來以后,就具有共同消費(fèi)的特征,每個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)影響其他人從對(duì)該產(chǎn)品的消

11、費(fèi)中獲得的效益。2.受益的非排他性： 城市公共產(chǎn)品還具有共同受益的特征。它一旦被提供出來,就不可能阻止不付費(fèi)者的免費(fèi)消費(fèi)行為。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.2 3.3.2 城市公共產(chǎn)品的類型城市公共產(chǎn)品的類型 城市公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩類。1.純公共產(chǎn)品：純公共產(chǎn)品是指能夠嚴(yán)格滿足非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性條件的產(chǎn)品。2.準(zhǔn)公共產(chǎn)品：準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指僅滿足消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性這兩者中的一個(gè)特征,它可進(jìn)一步劃分為俱樂部產(chǎn)品(club goods)和公共資源(common resources)。 俱樂部

12、產(chǎn)品：是一種在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性,但卻可以輕易地做到排他的產(chǎn)品。這類產(chǎn)品的消費(fèi)者數(shù)目通常被界定在一定范圍內(nèi),類似于各種俱樂部提供的服務(wù),因而被形象地稱為俱樂部產(chǎn)品。 公共資源是一種在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性,但無法有效地做到排他的產(chǎn)品。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.3 3.3.3 公共產(chǎn)品的供給機(jī)制公共產(chǎn)品的供給機(jī)制1.城市政府的職能定位 城市政府的職能定位與公共產(chǎn)品的供給機(jī)制密切相關(guān)。政府最基本的職能就是組織和執(zhí)行公共產(chǎn)品供給，通過強(qiáng)制性的征稅權(quán)獲取財(cái)政收入,通過財(cái)政支出提供公共產(chǎn)品。2.區(qū)分供應(yīng)與生產(chǎn)職能 政府需要“供

13、應(yīng)”(providing)公共產(chǎn)品,但并不等于政府應(yīng)當(dāng)直接“生產(chǎn)”(producing)公共產(chǎn)品。西方學(xué)術(shù)界的界定：“供應(yīng)”：涉及一系列的集體選擇行為?！吧a(chǎn)”：將資源投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的技術(shù)性過程,即制造某種產(chǎn)品或提供某種服務(wù)。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.3 3.3.3 公共產(chǎn)品的供給機(jī)制公共產(chǎn)品的供給機(jī)制3.公共產(chǎn)品的多中心供給城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材（1）政府提供公共產(chǎn)品。（2）私人部門提供公共產(chǎn)品。（3）第三部門提供公共產(chǎn)品。包括政府直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)，其主導(dǎo)理念是:將市場(chǎng)機(jī)制引入公

14、共管理,政府職能從“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”。要求公共產(chǎn)品在技術(shù)上具有可分割性,能夠有效地排他。私人部門提供的公共產(chǎn)品只能是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。第三部門主要包括志愿團(tuán)體、社會(huì)組織和民間協(xié)會(huì)等，具有貼近基層、靈活、彈性和高效的優(yōu)勢(shì)。3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.4 3.3.4 公共產(chǎn)品供給的具體形式公共產(chǎn)品供給的具體形式1.1.政府服務(wù)政府服務(wù)：政府同時(shí)扮演著公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和安排者的雙重角色。2.2.政府間協(xié)議政府間協(xié)議：政府之間或行政部門之間達(dá)成協(xié)議,由某個(gè)政府或行政部門支付費(fèi)用,委托或雇用另一個(gè)政府或行政部門提供某些公共服務(wù)。3.3.政府出售：政府出售：政府將自身?yè)碛械囊恍?/p>

15、公共物品和資源,通過市場(chǎng)化途徑出售給私人部門使用。4.4.合同承包：合同承包：政府與私人企業(yè)、非營(yíng)利組織簽署關(guān)于產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)合同,將公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)外包出去。5.5.特許經(jīng)營(yíng)：特許經(jīng)營(yíng)：政府將壟斷性特權(quán)給予某個(gè)私營(yíng)企業(yè),讓它在特定領(lǐng)域里提供特定服務(wù)。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.3 3.3 城市公共產(chǎn)品的供給城市公共產(chǎn)品的供給3.3.4 3.3.4 公共產(chǎn)品供給的具體形式公共產(chǎn)品供給的具體形式6.6.政府補(bǔ)助：政府補(bǔ)助：政府對(duì)一些收費(fèi)性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品(包括部分私人產(chǎn)品)的消費(fèi)提供補(bǔ)貼。7.7.憑單制憑單制：圍繞著特定產(chǎn)品,針對(duì)特定消費(fèi)者群體的消費(fèi)行為實(shí)施的專門

16、補(bǔ)貼。8.8.自由市場(chǎng)：自由市場(chǎng)：政府基本不介入,由消費(fèi)者自行安排某種服務(wù)并選擇生產(chǎn)者。9.9.志愿服務(wù)：志愿服務(wù)：由志愿人員和慈善組織提供的公共服務(wù)項(xiàng)目。10.10.自我服務(wù)：自我服務(wù)：個(gè)人通過自我?guī)椭?、自給自足的方式提供公共產(chǎn)品。上述十種制度安排屬于公共產(chǎn)品供給的單一形式,它們也可混合使用。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.4 3.4 城市管理的理論發(fā)展城市管理的理論發(fā)展3.4.1 3.4.1 有限政府理論有限政府理論 有限政府是由市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)私人產(chǎn)品的有效供給,而由公共部門負(fù)責(zé)安排公共產(chǎn)品的提供。3.4.2 3.4.2 服務(wù)型政府理論服務(wù)型政府理論 與管制型政府不同,

17、服務(wù)型政府堅(jiān)持以人為本、公民本位,政府活動(dòng)必須以人民的同意為基礎(chǔ)。建設(shè)服務(wù)型政府,還需要提高政府部門的信息反應(yīng)能力,及時(shí)回應(yīng)社會(huì)呼聲,更好地為公眾服務(wù),不斷提高政府公信力。3.4.3 3.4.3 新公共管理理論新公共管理理論 新公共管理理論也稱“企業(yè)化政府”理論,其核心觀點(diǎn)是將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)供給之中。新公共管理理論試圖擺脫傳統(tǒng)行政管理對(duì)科層體制的倚重,轉(zhuǎn)而采用企業(yè)管理的方法和技術(shù),以企業(yè)精神重塑政府部門?；局鲝埵钦畱?yīng)“多掌舵少劃槳”。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.4 3.4 城市管理的理論發(fā)展城市管理的理論發(fā)展3.4.4 3.4.4 城市治理理論城市治理理

18、論 城市治理強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市政府與利益相關(guān)者之間的合作關(guān)系,包括政府與市場(chǎng)、社會(huì)、市民的合作,以及政府內(nèi)部的府際合作、部門間合作。城市治理理論主張,城市善治的根本保障在于推進(jìn)多元主體合作治理,實(shí)現(xiàn)治理主體多元化。3.4.5 3.4.5 績(jī)效管理理論績(jī)效管理理論 績(jī)效管理也稱結(jié)果導(dǎo)向型管理,是根據(jù)績(jī)效目標(biāo),運(yùn)用評(píng)估指標(biāo)對(duì)政府部門履行行政職能所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響進(jìn)行評(píng)估、劃分績(jī)效等級(jí)、提出績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃和運(yùn)用評(píng)估結(jié)果來改進(jìn)績(jī)效的活動(dòng)過程。隨著管理民主化的發(fā)展,人們?cè)絹碓疥P(guān)注公平(equity),逐漸形成了“4E”評(píng)估方法。閱讀材料：紐約市警務(wù)績(jī)效管理系統(tǒng)城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材3.4 3.4 城市管理的理論發(fā)展城市管理的理論發(fā)展3.4.6 3.4.6 公眾參與理論公眾參與理論 公眾參與和民主治理是現(xiàn)代城市治理的基本要求。城市管理必須堅(jiān)持以人為本,基于現(xiàn)實(shí)情形進(jìn)行決策,致力于滿足市民的公共需求。公眾參與城市治理可減少政府與市民之間的隔閡和誤解,提升市民的歸屬感和責(zé)任感。公眾參與政策制定可提升市民和社區(qū)對(duì)政策的理解和接受程度。即使居民反對(duì)一項(xiàng)政策議程,公眾參與也能夠提升容忍度。城市管理理論與實(shí)務(wù) 公共管理碩士（MPA）系列教材關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)城市管理 公共部門 私人部門 市場(chǎng)機(jī)制 市場(chǎng)失靈公共產(chǎn)品 私