農(nóng)村土地糾紛及土地現(xiàn)狀的分析與建議

1、關(guān)于農(nóng)村土地糾紛及土地現(xiàn)狀的分析與建議針對(duì)農(nóng)村土地糾紛大量產(chǎn)生和惡化的現(xiàn)狀，本人通過(guò)對(duì)這種現(xiàn)狀的成因、目前的土地現(xiàn)狀和存在隱患的分析，對(duì)其表現(xiàn)形式和類型進(jìn)行了劃分，對(duì)現(xiàn)階段主要問(wèn)題進(jìn)行了分析,提出了處理糾紛和進(jìn)行整改的建議和意見(jiàn)。一、農(nóng)村土地糾紛的成因1、歷史原因造成我國(guó)土地現(xiàn)狀比擬混亂使糾紛產(chǎn)生的歷史性根源。我國(guó)建國(guó)以來(lái)，土地政策多經(jīng)變化，一直處于一種多變的不穩(wěn)定狀態(tài)。短短的50余年，歷經(jīng)了農(nóng)民土地所有制和土地集體所有制兩個(gè)大的階段，從建國(guó)伊始的土地改革運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)農(nóng)民夢(mèng)寐以求的"耕者有其田"，從而確立了農(nóng)民土地所有制，接下來(lái)是互助組運(yùn)動(dòng)，1953年開(kāi)始初級(jí)合作社運(yùn)動(dòng)

2、，農(nóng)民的土地入股進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)，1956年上升到高級(jí)合作社，取消了土地入股分紅，剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)，隨后在全國(guó)確立了人民公社制度。導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系大混亂。直到改革開(kāi)放，施行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，采取土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)別離的制度，成為了中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演變過(guò)程中的一個(gè)重要里程碑，實(shí)現(xiàn)了"集體公有，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)"。但是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)權(quán)范圍的限制和"政農(nóng)不分"的中國(guó)特色，實(shí)施過(guò)程中農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)受到嚴(yán)重限制，在土地分配上也是多經(jīng)變化，經(jīng)常對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整。歷史的原因造成了我國(guó)農(nóng)村土地現(xiàn)狀的混亂局面。2、法律和政策的銜接不協(xié)調(diào)是糾紛產(chǎn)生的法制性根源。從1983

3、年1月中共中央關(guān)于?當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的假設(shè)干問(wèn)題?的出臺(tái)，到2003年3月?中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法?的實(shí)施，在歷經(jīng)20余年的開(kāi)展過(guò)程中，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生糾紛的解決，走過(guò)了主要依靠政策調(diào)整到以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為補(bǔ)充，再到政策調(diào)整與法律調(diào)整并重直到目前主要依靠法律調(diào)整的歷程。我國(guó)多年來(lái)農(nóng)村土地政策不太穩(wěn)定，幾經(jīng)變化，而土地是不能隨著人的觀念的改變而隨意改變的，法律、政策的多變性和靈活性與土地變動(dòng)緩慢的過(guò)程性、滯后性產(chǎn)生矛盾。例如我國(guó)在實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，曾經(jīng)推廣過(guò)"兩田制"，即實(shí)行口糧田和責(zé)任田兩種土地使用制度，而在這種制度被國(guó)家認(rèn)定不利于土地的長(zhǎng)期利

4、用之后，很多地區(qū)卻還在積極的繼續(xù)施行，與國(guó)家政策和法律脫節(jié)。2003年新的?農(nóng)村土地承包法?的公布，擴(kuò)大了農(nóng)民的土地處分權(quán)，土地承包最低30年不變，但是因?yàn)闅v史原因形成的土地現(xiàn)狀的混亂，使得法律和現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，使良好的法律政策無(wú)法實(shí)際良性運(yùn)行。我國(guó)法律、政策的多變性，與歷史原因形成的農(nóng)村土地現(xiàn)狀混亂，以及我們沒(méi)有根據(jù)國(guó)家法律、政策的改變對(duì)土地政策及時(shí)調(diào)整產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛的大量產(chǎn)生。3、農(nóng)民利益分化是糾紛產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性根源。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，國(guó)家和政府在逐步加大對(duì)農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)投資建設(shè)，涉及農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的政策也逐漸向著農(nóng)民利益傾斜，因此在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，由此農(nóng)村土地的增值成為必然。然

5、而我國(guó)人地矛盾十分突出，因此糾紛產(chǎn)生就有其不可防止的結(jié)構(gòu)性因素。這幾年土地承包價(jià)格上漲十清楚顯，前幾年一畝地承包價(jià)格是幾十元甚至十幾元、幾元，現(xiàn)在漲到了每畝1000元、1200元，土地發(fā)包初期沒(méi)有提出異議或進(jìn)行荒地開(kāi)發(fā)時(shí)沒(méi)有提出異議，后來(lái)經(jīng)開(kāi)發(fā)土地狀況變好或種植的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅(qū)動(dòng)心理不平衡產(chǎn)生糾紛。4、地方政府職能錯(cuò)位是糾紛產(chǎn)生的體制性根源。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府職能錯(cuò)位、行為失范的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在政府與農(nóng)民的關(guān)系上，表現(xiàn)為1有些政府行為不標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)干預(yù)過(guò)多，時(shí)有越權(quán)處理農(nóng)村的具體承包合同，對(duì)荒堿地、池塘水庫(kù)等承包合同的干

6、預(yù)尤為突出，甚至違法行政侵害農(nóng)民的土地利益；2有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作不到位，缺乏必要的村、鎮(zhèn)干部行政標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，造成農(nóng)村承包合同的訂立和履行以及土地使用證書(shū)的發(fā)放和管理中不必要的失誤，導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生。5、基層組織社會(huì)控制力弱化是糾紛產(chǎn)生的社會(huì)性根源。社會(huì)轉(zhuǎn)型期使人情社會(huì)逐漸走向理性社會(huì)，由對(duì)人的依賴逐步走向了對(duì)物的依賴，人的組織認(rèn)同感、歸屬感逐漸淡化，基層組織的社會(huì)控制力明顯弱化。這一點(diǎn)在農(nóng)村表現(xiàn)的尤為突出，鄉(xiāng)村基層組織自律不嚴(yán)，民主法制意識(shí)淡薄，損害群眾利益的行為經(jīng)常發(fā)生，對(duì)群眾的號(hào)召力、凝聚力和說(shuō)服力大大減弱。從調(diào)查的情況看所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用、及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配等糾紛，均是由于村基層

7、組織實(shí)施的重大決策沒(méi)有按照村民委員會(huì)組織法的規(guī)定運(yùn)作，沒(méi)有召開(kāi)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)方式進(jìn)行民主決議，損害了農(nóng)民民主權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利而引起。群眾的利益一旦受到損害，在本地區(qū)本組織內(nèi)難以解決或無(wú)法解決后，通過(guò)法律途徑解決已成為人們的普遍性選擇。6、 過(guò)去農(nóng)民法律意識(shí)缺位和淡薄和現(xiàn)在思想觀念的轉(zhuǎn)化是糾紛產(chǎn)生的思想性根源。我國(guó)很多地區(qū)荒堿地較多，土地類型多，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、人口、土地現(xiàn)狀，很多荒堿地沒(méi)有開(kāi)發(fā)，而縣鄉(xiāng)村各級(jí)組織疏于對(duì)這局部土地的管理，以至多年來(lái)形成多種存在形式的現(xiàn)狀，有的農(nóng)戶自行開(kāi)發(fā)種植、有的外村村民種植、有的被他人占用，有的還存在土地界限不明確等問(wèn)題。近年來(lái)，隨著人口的增加、土地的減少、經(jīng)濟(jì)

8、的開(kāi)展、外地人口的流入，縣鄉(xiāng)村及個(gè)人對(duì)荒堿地逐漸進(jìn)行了開(kāi)發(fā)，土地收益和利用價(jià)值明顯升高，而農(nóng)村干部和村民法律和管理觀念意識(shí)較低，有的疏于管理、有的為些許眼前經(jīng)濟(jì)利益隨意發(fā)包，導(dǎo)致土地利用、承包比擬混亂。近年來(lái)，隨著社會(huì)進(jìn)步和普法工作的開(kāi)展，農(nóng)民的自我意識(shí)、土地主人翁意識(shí)、法律意識(shí)大大加強(qiáng)，對(duì)土地收益有了更加深刻的認(rèn)識(shí)，而基層政府管理很不到位，沒(méi)有很好的及時(shí)、認(rèn)真落實(shí)土地承包長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策，結(jié)合土地現(xiàn)狀和法律的脫節(jié)，致使農(nóng)村土地糾紛不斷產(chǎn)生。二、農(nóng)村土地糾紛的表現(xiàn)形式和主要類型1、法律和政策的變化引起的糾紛。新的?農(nóng)村土地承包法?進(jìn)一步規(guī)定實(shí)行"家庭聯(lián)產(chǎn)承包"，而自80年代中

9、期，我國(guó)很多地區(qū)根據(jù)國(guó)家政策實(shí)行的是"兩田制"，即"責(zé)任田和口糧田"區(qū)分承包制度，導(dǎo)致村民要求及時(shí)收回責(zé)任田并按照家庭聯(lián)產(chǎn)方式重新分配，而原來(lái)的承包合同沒(méi)有到期，從而引發(fā)糾紛。2、管理混亂引起的糾紛。農(nóng)村干部責(zé)任心相對(duì)較低，對(duì)土地承包不依法進(jìn)行管理；很多土地荒廢多年，沒(méi)有積極的納入正規(guī)管理；土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中沒(méi)有認(rèn)真核實(shí)所有權(quán)；層層轉(zhuǎn)包漁利現(xiàn)象大量發(fā)生引發(fā)糾紛。主要有以下幾種類型：1村干部利用手中權(quán)力，不經(jīng)過(guò)民主議定原那么私自發(fā)包，有的甚至以明顯的低價(jià)格發(fā)包。該種情況下村民本來(lái)就有意見(jiàn)，一旦出現(xiàn)土地價(jià)格上漲或土地收益提高，就容易引發(fā)群體性矛盾和糾紛。2土地所

10、有權(quán)界限不明確。因?yàn)闅v史原因，有些土地確權(quán)不明確，沒(méi)有核準(zhǔn)頒發(fā)土地使用證書(shū)，在開(kāi)發(fā)和種植時(shí)引發(fā)爭(zhēng)議。特別是原來(lái)有些離村較遠(yuǎn)的荒地，逐漸被離土地比擬近的農(nóng)戶開(kāi)發(fā)種植，產(chǎn)生收益后引發(fā)糾紛。3土地大面積開(kāi)發(fā)引發(fā)糾紛。主要有兩種類型：土地開(kāi)發(fā)形成事實(shí)，而所有權(quán)沒(méi)有界定。因?yàn)殚_(kāi)發(fā)的是大面積的荒地，開(kāi)發(fā)前沒(méi)有人耕種，因此開(kāi)發(fā)前沒(méi)有核實(shí)所有權(quán)，而開(kāi)發(fā)方?jīng)]有所有權(quán)，開(kāi)發(fā)后和所有權(quán)方發(fā)生矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體大片開(kāi)發(fā)和農(nóng)戶小片開(kāi)發(fā)形成矛盾。農(nóng)戶對(duì)以前沒(méi)有耕種的荒地小面積開(kāi)發(fā)種植，后來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體進(jìn)行大面積集體開(kāi)發(fā)，發(fā)生沖突引發(fā)糾紛。該種類型主要存在于土地較多的地區(qū)。4土地層層轉(zhuǎn)包甚至一地多包漁利，有的未經(jīng)土地所有權(quán)人同意轉(zhuǎn)

11、包，有的轉(zhuǎn)包合同違法等等，導(dǎo)致土地關(guān)系混亂引發(fā)糾紛。5國(guó)有土地管理也存在許多問(wèn)題，發(fā)生在存在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的地區(qū)，因?yàn)橥恋乩谩⒐芾聿簧?，與相臨關(guān)系處理不當(dāng)導(dǎo)致糾紛。3、村干部權(quán)利濫用引發(fā)的糾紛。主要類型有：1違法收回農(nóng)戶承包地。如強(qiáng)行收回外出務(wù)工農(nóng)民的承包地，收回承包地抵頂欠款，違法收回進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民的承包地，以劃分"口糧田"和"責(zé)任田"等為由收回承包地搞招標(biāo)承包，用收回農(nóng)民承包地的方法搞勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等。2違法調(diào)整農(nóng)戶承包地。如承包期內(nèi)用行政命令的方法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)幾年重新調(diào)整一次承包地，借頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)之機(jī)重新承包土地等。3不落實(shí)二輪承

12、包政策。對(duì)適合實(shí)行家庭承包的耕地，第一輪耕地承包合同到期后，不執(zhí)行延長(zhǎng)土地承包期三十年政策，不與農(nóng)戶簽訂土地承包合同，不發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，超額預(yù)留機(jī)動(dòng)地等。4利用職權(quán)變更、解除土地承包合同。如因承辦人或負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而變更或解除承包合同，因集體經(jīng)濟(jì)組織分立或者合并而變更或解除承包合同等。5強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。如強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地搞土地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包，假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等。6侵占承包方的土地收益。如小調(diào)整時(shí)隨意提高承包費(fèi)，截留、扣繳承包方土地流轉(zhuǎn)收益，截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用等

13、。7侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。如承包時(shí)對(duì)婦女實(shí)行有別于男子的歧視性土地承包政策，承包期內(nèi)違法收回出嫁女承包地等。4、基層政府利用職權(quán)強(qiáng)行干預(yù)引發(fā)的糾紛。農(nóng)村土地屬于村集體所有，只有村集體才有權(quán)利處置其所有的土地，而出于部門(mén)和地方利益的考慮，行政干預(yù)和越俎代庖現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成違法承包引發(fā)糾紛。這種情況往往在一時(shí)發(fā)包成功的背后隱藏著許多矛盾，一旦時(shí)機(jī)成熟就會(huì)引發(fā)糾紛，且這種情況涉及的土地面積較大，處理不好很容易產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素。主要包括以下類型：1村集體不經(jīng)農(nóng)戶同意，將農(nóng)戶承包的土地擅自發(fā)包；2基層政府不經(jīng)村集體授權(quán)，以自己的名義強(qiáng)行發(fā)包屬于村集體的土地。5、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。主要分為兩種

14、類型：1土地發(fā)包初期沒(méi)有提出異議或進(jìn)行荒地開(kāi)發(fā)時(shí)沒(méi)有提出異議，后來(lái)經(jīng)開(kāi)發(fā)土地狀況變好或種植的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅(qū)動(dòng)心理不平衡產(chǎn)生糾紛。2強(qiáng)行終止合法有效的土地承包合同。因?yàn)榻鼉赡昃植康貐^(qū)棉花等農(nóng)作物價(jià)格的提高，土地收益明顯增加產(chǎn)生較大利潤(rùn)，村民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，哄搶承包出去的土地種植，使土地承包合同無(wú)法繼續(xù)履行，尤以本村以外人員為承包主體的居多。6、大量農(nóng)業(yè)流動(dòng)人員的出現(xiàn)。大量以承包土地為業(yè)的外地人員流入，土地轉(zhuǎn)包逐漸形成規(guī)模，產(chǎn)生以轉(zhuǎn)包土地獲利為業(yè)的地霸，因其從中操縱，導(dǎo)致層層轉(zhuǎn)包甚至一地多包引發(fā)糾紛。7、借土地糾紛解決權(quán)利之爭(zhēng)。村民

15、對(duì)村干部有意見(jiàn)或村干部權(quán)利爭(zhēng)斗，借土地承包問(wèn)題發(fā)難，引發(fā)外表上的土地糾紛，這種情況下一經(jīng)村班子調(diào)整既自行解決。三、對(duì)目前土地糾紛主要問(wèn)題的意見(jiàn)一、 農(nóng)村土地全面調(diào)整中產(chǎn)生糾紛的處理問(wèn)題 在土地承包法實(shí)施前后，村委以人地矛盾突出并經(jīng)大多數(shù)村民同意為由對(duì)全村土地進(jìn)行調(diào)整，有的村民特別是通過(guò)其他方式已承包到較多土地的村民不同意土地調(diào)整，在村委將其承包的土地分配給他人后，村民訴求繼續(xù)履行合同。對(duì)于此類案件區(qū)別情況，實(shí)踐中分類作出如下處理： 對(duì)于參與分地活動(dòng)的當(dāng)事人(一般是以抓鬮方式分得土地)，并且各農(nóng)戶已實(shí)際進(jìn)行了耕種，判定已實(shí)際終止原合同，涉及的補(bǔ)償或者賠償問(wèn)題可另行主張，對(duì)于以其他方式承包的合同中

16、約定違約金的，按照法律事實(shí)對(duì)當(dāng)事人做出賠償或者補(bǔ)償。 對(duì)于以家庭承包方式承包的土地，承包方拒絕參與土地調(diào)整，要求種植原承包地的，在村民未實(shí)際耕種前，原那么上支持其訴求。但對(duì)于全村村民已實(shí)際耕種的，要由村委會(huì)做出賠償，賠償數(shù)額一般按照減少土地面積的純收入與剩余承包年限的積；對(duì)于分配的實(shí)際土地面積和土地等級(jí)并未減少和降低的，如承包方未種植實(shí)際分配的土地，請(qǐng)求繼續(xù)耕種原土地的，亦以合同終止為由不予支持，賠償數(shù)額按照未耕種土地純收入與未耕種年限二分之一的積計(jì)算。 對(duì)于以其他方式承包的土地納入了土地調(diào)整方案的，承包人參與了土地分配活動(dòng)的，判定合同終止，參照承包方對(duì)土地的實(shí)際投入和案件的具體情況(一般不超

17、過(guò)3年的土地純收益)由村委會(huì)給予補(bǔ)償，合同約定違約金的，按照違約金補(bǔ)償。客觀地講，以上司法處理是存在瑕疵的。按照土地承包法的立法本意，對(duì)于以家庭方式承包土地來(lái)講，承包期之內(nèi)只要承包人不同意調(diào)整，除非出現(xiàn)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的、依法被征用土地等法定情形，是不允許做出土地調(diào)整的，而且即便出現(xiàn)了法定情形也只能做出個(gè)別調(diào)整。所以，嚴(yán)格按照法律規(guī)定處理家庭承包方式承包土地糾紛時(shí)，發(fā)包方調(diào)整承包方的土地是不合法的，按照對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性保護(hù)原那么，發(fā)包方應(yīng)停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失。對(duì)于以其他方式承包土地發(fā)生的糾紛，只要合同合法有效，承包方與發(fā)包方應(yīng)全面履行合同。如發(fā)包方拒絕繼續(xù)履行合同，亦應(yīng)

18、給予賠償，按照合同法的相關(guān)規(guī)定，這種賠償往往數(shù)額較大。但就目前農(nóng)村的實(shí)際狀況來(lái)講，特別是對(duì)于已實(shí)際耕種的情況來(lái)講，如果不做出變通性處理，引發(fā)的后果不堪設(shè)想。鑒于現(xiàn)實(shí)狀況，我們選擇了以上司法處理方式，這不僅符合當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)民的法律意識(shí)，而且對(duì)當(dāng)事人來(lái)講也是可接受的。另外，需要說(shuō)明的是，根據(jù)農(nóng)村土地承包的開(kāi)展，可在適當(dāng)時(shí)機(jī)按照法律本意通過(guò)判決將此類案件的處理予以確定。二、 農(nóng)業(yè)承包合同的效力認(rèn)定問(wèn)題發(fā)包方或者多數(shù)村民要求確認(rèn)合同的效力，或者在審理相關(guān)案件中需要確認(rèn)合同效力的情形。此類案件涉及的是以其他方式承包的合同的效力問(wèn)題。 原那么上，只要合同形式合法應(yīng)確定合同的效力，特別是作為發(fā)包方的村委會(huì)主

19、張合同無(wú)效的一般不予支持。 多數(shù)村民因違反民主議定原那么主張村委會(huì)與他人簽訂的合同無(wú)效的，如承包方種植1年以上的，原那么上不予支持；承包方種植缺乏1年的，原那么上認(rèn)定合同無(wú)效；投入不大的可予以適當(dāng)補(bǔ)償；有大量投入的，主要針對(duì)承包費(fèi)，必要時(shí)針對(duì)承包期限作出調(diào)整。 確認(rèn)合同效力后，如發(fā)包方主張?jiān)黾映邪M(fèi)的，可視情增加。 合同本身存在不明確之處，如"兩委"成員口頭答復(fù)，合同條款不全、原村委會(huì)成員以個(gè)人名義出具答復(fù)意見(jiàn)等，此情形下，做出不利于合同繼續(xù)履行的解釋。我國(guó)法律對(duì)重要承包事項(xiàng)都規(guī)定了民主議定原那么，其法理依據(jù)是土地的經(jīng)營(yíng)管理者必須依照所有權(quán)人的集體意愿行事。相關(guān)法條有：?土地管理法?第14條第2款、第15條，?村民委員會(huì)組織