公開規(guī)制理念下保險(xiǎn)資金直接入市監(jiān)管制度構(gòu)建

1、公開規(guī)制理念下保險(xiǎn)資金直接入市監(jiān)管制度構(gòu)建孫晉 武漢大學(xué)法學(xué)院 副教授 , 王薇丹 武漢大學(xué)法學(xué)院關(guān)鍵詞: 資本市場(chǎng)/保險(xiǎn)資金直接入市/保險(xiǎn)監(jiān)管/公開規(guī)制內(nèi)容提要: 我國(guó)傳統(tǒng)的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管模式正在自2004年保險(xiǎn)資金直接入市運(yùn)作堅(jiān)冰融化之機(jī)面臨較大沖擊，混業(yè)經(jīng)營(yíng)已顯端倪。這為我國(guó)金融市場(chǎng)的有效監(jiān)管提出了緊迫的現(xiàn)實(shí)課題。面對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大勢(shì)所趨，監(jiān)管真空使得分業(yè)監(jiān)管顯得力不從心抑或成本加大。根據(jù)入世承諾，2006年底國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)將徹底向外資開放。保險(xiǎn)資金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度相伴與日俱增。本文立足這一現(xiàn)實(shí)國(guó)情，認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)引入發(fā)達(dá)國(guó)家資本市場(chǎng)監(jiān)管的公開規(guī)制理念，建立保險(xiǎn)資金直接入市的

2、各監(jiān)管當(dāng)局信息共享機(jī)制與信息披露制度，盡量降低資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，提高監(jiān)管效率。一、保險(xiǎn)資金直接入市制度安排及其監(jiān)管真空出現(xiàn)的必然性保險(xiǎn)資金運(yùn)用作為保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)資金融通功能的基本手段。借助資本市場(chǎng)平臺(tái)，通過積極融入、全面參與、促進(jìn)市場(chǎng)建設(shè)，謀求行業(yè)發(fā)展，是保險(xiǎn)業(yè)選擇進(jìn)入資本市場(chǎng)的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。保險(xiǎn)公司股票資產(chǎn)托管指引(試行)， 關(guān)于保險(xiǎn)資金股票投資有關(guān)問題的通知。關(guān)于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者股票投資交易有關(guān)問題的通知 及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者股票投資登記結(jié)算業(yè)務(wù)指南共同構(gòu)成保險(xiǎn)資金直接入市的可操作性制度安排。筆者將這些制度的主要內(nèi)容作如下歸納：保險(xiǎn)公司或保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司與托管銀行兩者構(gòu)成了委托-代

3、理關(guān)系。首先，保險(xiǎn)公司通過以能否保證其出資的安全和資產(chǎn)的增值來對(duì)股票資產(chǎn)托管銀行進(jìn)行監(jiān)督，甚至更換它們(如保險(xiǎn)公司股票資產(chǎn)托管指引(試行)第十六條規(guī)定的情形) 1;其次，托管銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者各負(fù)其責(zé)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)與保管相分離，保障了保險(xiǎn)公司的利益，二者依據(jù)相關(guān)法律，法規(guī)和保險(xiǎn)公司的利益互相監(jiān)督和制約，從而防止保險(xiǎn)投資資金的風(fēng)險(xiǎn)。穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的托管銀行保證保險(xiǎn)基金資產(chǎn)的安全性，引入獨(dú)立第三方托管人制度也突出了托管人對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者股票投資的監(jiān)督職責(zé)。我國(guó)金融業(yè)由于采取的是金融分業(yè)監(jiān)管模式，即由銀行監(jiān)管委員會(huì)、證券監(jiān)管委員會(huì)、保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)分別實(shí)施對(duì)銀行、證券和保險(xiǎn)的監(jiān)管。所以由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能不同，

4、目標(biāo)不同，因而權(quán)屬也不同。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在權(quán)責(zé)不清或者是權(quán)責(zé)不對(duì)稱的情況出現(xiàn)下，在操作上就容易發(fā)生監(jiān)管真空。前者主要出現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)沒有明確界定的時(shí)候，后者則往往出現(xiàn)在一些可能對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響的事件發(fā)生的時(shí)候。主要表現(xiàn)為監(jiān)管之間缺乏溝通與合作。因此監(jiān)管真空的出現(xiàn)有其必然性。二、保險(xiǎn)資金入市監(jiān)管真空形成的根源及公開監(jiān)管理念的確立(一) 保險(xiǎn)資金入市監(jiān)管真空形成的制度根源我國(guó)自改革開放以來，強(qiáng)制性制度變遷 2的行動(dòng)軌跡構(gòu)成了改革進(jìn)程的主流，這在很大程度上決定了正是政府而不是市場(chǎng)本身，在轉(zhuǎn)型期過程中的制度安排和制度替代中起著舉足輕重的作用。保險(xiǎn)市場(chǎng)作為資本要素市場(chǎng)的組成部分，其演進(jìn)與發(fā)展的

5、進(jìn)程本身也是構(gòu)成中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中制度變遷的重要一環(huán)，由此也決定了其發(fā)展進(jìn)程中打上政府主導(dǎo)的烙印。筆者認(rèn)為，保險(xiǎn)市場(chǎng)“政府主導(dǎo)模式”的基本特征表現(xiàn)如下幾方面：1.政府意志決定保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展并左右監(jiān)管行為取向從保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展軌跡看，政府介入主要是根據(jù)特定時(shí)期經(jīng)濟(jì)工作整體部署的要求，而不是著眼于市場(chǎng)自身的發(fā)展規(guī)律和運(yùn)行效率。后者總是從屬于前者，難以得到應(yīng)有的關(guān)注和尊重。1980年我國(guó)恢復(fù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，1985年由國(guó)務(wù)院頒布了保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例，從法規(guī)角度明確保險(xiǎn)企業(yè)可以自主運(yùn)用保險(xiǎn)資金。保險(xiǎn)資金運(yùn)用渠道較為寬泛，從房地產(chǎn)、有價(jià)證券、信托、借貸，無所不及，違背規(guī)律運(yùn)用保險(xiǎn)資金，造成相當(dāng)部分的資金沉淀或損失

6、。1995年保險(xiǎn)法出臺(tái)，將保險(xiǎn)公司的資金運(yùn)用嚴(yán)格限制于銀行存款、買賣政府債券、金融債券和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金運(yùn)用形式，不得用于設(shè)立證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和向企業(yè)投資。由于政策限制，大量保險(xiǎn)資金處于閑置狀態(tài)或低收益狀態(tài)，保險(xiǎn)資金約有50%以現(xiàn)金及銀行存款的方式存在。2002年10月28日為我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境變化，特別是我國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，保險(xiǎn)業(yè)面臨進(jìn)一步對(duì)外開放的新形勢(shì)，保險(xiǎn)法進(jìn)行了修改，新法將原來第104條的“保險(xiǎn)公司的資金不得用于設(shè)立證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和向企業(yè)投資”的規(guī)定改為“保險(xiǎn)公司的資金不得用于設(shè)立證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，不得用于設(shè)立保險(xiǎn)業(yè)以外的企業(yè)”，修改了原先的禁止性規(guī)定，為國(guó)務(wù)院今后適時(shí)規(guī)定新

7、的資金運(yùn)用形式掃清了部分法律障礙。2004年2月1日，國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見出臺(tái)，意見提出要鼓勵(lì)合規(guī)資金入市，支持保險(xiǎn)資金以多種方式直接投資資本市場(chǎng)，保險(xiǎn)資金直接入市的政策堅(jiān)冰開始融化，保險(xiǎn)資金運(yùn)用也由此進(jìn)入了拓寬投資領(lǐng)域的新時(shí)代。2.政府直接介入保險(xiǎn)市場(chǎng)的資源配置保險(xiǎn)市場(chǎng)監(jiān)管中“政府主導(dǎo)模式”不僅表現(xiàn)在保險(xiǎn)市場(chǎng)及制度發(fā)展在總體上因循了政府各個(gè)階段的政策安排，還著重體現(xiàn)為政府直接插手市場(chǎng)資源的分配，首推“額度管理”，一方面政府的初衷是要企業(yè)有秩序地進(jìn)入市場(chǎng)，但一講到管理又回到“計(jì)劃”的路徑上去了。原因是監(jiān)管部門傾向于按照政府的偏好而非市場(chǎng)的“志趣”去分配這些指標(biāo)。直

8、到今天，在保險(xiǎn)資金入市的監(jiān)管問題上，持主要觀點(diǎn)的仍是規(guī)定多大比例的資金入市。似乎只有在額度上明確限定才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。制度變遷不存在“路徑依賴”， 3制度演進(jìn)的自我強(qiáng)化機(jī)制會(huì)把制度發(fā)展引入特定的路徑，而不同的路徑最后會(huì)導(dǎo)致不同的結(jié)果。中國(guó)幾十年來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與集權(quán)模式的特定“路徑”， 4 強(qiáng)化了政府對(duì)于包括市場(chǎng)資源在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行強(qiáng)有力干預(yù)的基本態(tài)勢(shì)。綜上所述，承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)，雖然于理論和立法層面上具有獨(dú)立的監(jiān)管目標(biāo)并負(fù)載相應(yīng)的職責(zé)，但在中國(guó)監(jiān)管實(shí)務(wù)中，在很大程度上不得不追隨和適應(yīng)政府不斷調(diào)整的政策目標(biāo)。政府以部門規(guī)制的條塊劃分的體制為基礎(chǔ)，導(dǎo)致對(duì)于監(jiān)管制度中出現(xiàn)“各負(fù)其責(zé)，最后又各

9、不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。這一體制弊端的實(shí)質(zhì)是扭曲了政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本定位，因而違背經(jīng)濟(jì)法的基本原則中的調(diào)節(jié)適度的理念 5。隨著社會(huì)變遷與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在保險(xiǎn)公司資金入市的監(jiān)管中同樣不應(yīng)以政府導(dǎo)向?yàn)橹行?，而?yīng)善于區(qū)分哪些領(lǐng)域應(yīng)由政府而為，而哪些領(lǐng)域應(yīng)有所不為。資本市場(chǎng)的調(diào)節(jié)監(jiān)管，政府首要的任務(wù)當(dāng)是建立有效的信息公開體系，明確這一體系中披露義務(wù)主體、執(zhí)行主體及其法律責(zé)任。既非所謂的“功能監(jiān)管”也非“職能監(jiān)管”而是在監(jiān)管中還市場(chǎng)于公平自由，是尊重市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)功能。(二) 保險(xiǎn)資金直接入市監(jiān)管真空形成的經(jīng)濟(jì)根源1.金融市場(chǎng)開放的要求與我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀的沖突20世紀(jì)90年代中后期以來，中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管面臨

10、的現(xiàn)實(shí)環(huán)境發(fā)生了較大變化。突出表現(xiàn)為中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)封閉的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境逐漸被全球開放的金融市場(chǎng)所打破。2001年我國(guó)加入WTO后，開放金融業(yè)務(wù)的5年過渡期已走過4年多，半年后綜合化全能型的外資金融機(jī)構(gòu)將更大規(guī)模地進(jìn)入中國(guó)金融市場(chǎng)，無疑對(duì)我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)上提出巨大考驗(yàn)?？v觀近幾年我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)關(guān)頒布的一系列針對(duì)保險(xiǎn)資金入市的法律規(guī)章，為綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展給予了立法上的肯定。但是仍體現(xiàn)既迎合金融市場(chǎng)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)，又對(duì)這種開放的經(jīng)營(yíng)模式予以保留。表現(xiàn)為法律移植與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的沖突導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)章紛繁雜亂，缺乏明確的監(jiān)管理念。2.監(jiān)管重點(diǎn)集中在保險(xiǎn)資金投向的比例限制而忽略了保險(xiǎn)投資資金結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和其他投資類似，保

11、險(xiǎn)資金運(yùn)用也要講究資產(chǎn)負(fù)債匹配。不同的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)形成不同的負(fù)債結(jié)構(gòu)，不同的負(fù)債結(jié)構(gòu)進(jìn)一步要求有不同的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與之相對(duì)應(yīng)。但在保險(xiǎn)資金直接入市的監(jiān)管問題上，筆者發(fā)現(xiàn)監(jiān)管者將其監(jiān)管重點(diǎn)集中在資金投向的比例控制上。 6在解釋這種監(jiān)管傾向的論述中，多借鑒關(guān)注國(guó)外的公司投資于股票的比例，因而難免忽視數(shù)字背后的真象。我國(guó)的情況與國(guó)外并不一樣，首先中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)和外國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)不具有可比性，中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)目前只是處于剛剛起步階段，和國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家保險(xiǎn)市場(chǎng)上百年的發(fā)展歷史相去甚遠(yuǎn)。2001年中國(guó)壽險(xiǎn)市場(chǎng)的投保率為6%，而日本、中國(guó)臺(tái)灣、中國(guó)香港、美國(guó)的投保率分別是540%、136%、73%和134%;同年，中國(guó)壽險(xiǎn)保單

12、平均保額為3萬元人民幣，而中國(guó)臺(tái)灣、中國(guó)香港、美國(guó)的平均保額分別是21萬元、36萬元、50萬元人民幣。真正意義上的投資類保險(xiǎn)的獨(dú)立賬戶上的資金占比較小。其次現(xiàn)在中國(guó)國(guó)民生活的基本保障處于相當(dāng)?shù)偷乃?，投資類保險(xiǎn)產(chǎn)品是國(guó)民的基本保障得到滿足后，仍然有富裕資金時(shí)所選擇的產(chǎn)品，因而現(xiàn)今保障型保險(xiǎn)產(chǎn)品還應(yīng)是我國(guó)保險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)的主流。所以以運(yùn)用資金比例占有率高低來作為對(duì)保險(xiǎn)資金入市監(jiān)管的依據(jù)是不符合我國(guó)國(guó)情的。3.無視我國(guó)股票市場(chǎng)現(xiàn)狀對(duì)保險(xiǎn)資金直接入市前景盲目樂觀參與我國(guó)股票市場(chǎng)的主體有三個(gè)：政府、機(jī)構(gòu)投資者和散戶投資者。這三者之間的行為互動(dòng)形成了我國(guó)資本市場(chǎng)的泡沫。1)政府行為 。從我國(guó)過去15年的股市

13、發(fā)展來看，我國(guó)政府一直存在利用資本市場(chǎng)來為國(guó)企改革服務(wù)的動(dòng)機(jī)。廣大投資者在同政府博弈的過程中視政策為市場(chǎng)好壞的風(fēng)向標(biāo)，當(dāng)股市低迷時(shí)政府一定會(huì)出臺(tái)利好政策，同是放松對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，于是市場(chǎng)中的投資者又重新開始操縱市場(chǎng)，股市重新活躍起來。政府的利好政策使股市的重心和成本不斷被抬高，最終導(dǎo)致了股價(jià)的扭曲。2)機(jī)構(gòu)投資者的行為。投資機(jī)構(gòu)包括證券公司、上市公司、基金、國(guó)有企業(yè) 、私募基金。這些機(jī)構(gòu)是操縱股價(jià)，導(dǎo)致股價(jià)扭曲的最重要力量。我國(guó)資本市場(chǎng)中，操縱市場(chǎng)和證券欺詐行為普遍，其原因在于一是“老鼠倉”(即擁有機(jī)構(gòu)資本控制權(quán)的人在操縱股市之前，以個(gè)人名義以最低價(jià)格大量買入將要被操縱的上市公司的股票，然后用國(guó)

14、有資本大肆拉抬股價(jià)，在最高價(jià)位賣出屬于自己的股票。)通過如此手段，個(gè)人獲利豐厚，而無視國(guó)有資本盈虧。這是中國(guó)資本市場(chǎng)有別于其他國(guó)家資本市場(chǎng)的重要特征之一，這也是中國(guó)股票市場(chǎng)投資者為何無視風(fēng)險(xiǎn)的秘密所在;二是鎖倉和接盤。這一公開的秘密關(guān)鍵在于我國(guó)與證券有關(guān)的金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)占控制地位，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)的股票市場(chǎng)而言，國(guó)家無法對(duì)這些國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)有效的控制。在股票市場(chǎng)，大量國(guó)有資本的存在，使它成為股市泡沫的主要最終買單者。3)散戶投資者行為。在股市的博弈過程中，機(jī)構(gòu)、大戶的對(duì)手就是中小散戶。對(duì)于散戶投資者而言，當(dāng)一個(gè)人進(jìn)入股票市場(chǎng)以后，會(huì)很快產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”等心理現(xiàn)象，使得股市投資者的隊(duì)伍不斷壯大。上述

15、三個(gè)主體的行為相互作用，扭曲了股價(jià)的正常形成機(jī)制。如果不改變政府行為和機(jī)構(gòu)投資者行為，就仍會(huì)復(fù)制以前的泡沫化軌跡，股價(jià)將重新走向不合理。在股票市場(chǎng)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)還沒有釋放完畢的情況下，投資股票對(duì)保險(xiǎn)資金運(yùn)用的積極意義不應(yīng)高估。 7從國(guó)外保險(xiǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，保險(xiǎn)公司確實(shí)是作為機(jī)構(gòu)投資者成為資本市場(chǎng)的主導(dǎo)力量，但前提是其資本市場(chǎng)較完善，上市公司的投資價(jià)值較高，保險(xiǎn)公司入市可以分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的收益。保險(xiǎn)資金入市目的就是提高保險(xiǎn)資金運(yùn)用收益率。如果證券市場(chǎng)中缺乏具有投資價(jià)值的投資品種，保險(xiǎn)基金無法獲得穩(wěn)定的回報(bào)，即便允許保險(xiǎn)資金直接入市，保險(xiǎn)公司也不可能將大量資金投入股市。筆者贊同這樣的觀點(diǎn)，保險(xiǎn)公司

16、入市不是解決保險(xiǎn)公司的投資風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)的問題，而是解決市場(chǎng)更加完整、更加健全的整體性問題。 8。三、 監(jiān)管中公開規(guī)制理念的導(dǎo)入與確立保險(xiǎn)資金市監(jiān)管的政府主導(dǎo)模式影響保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，因此保險(xiǎn)資金入市的制度規(guī)范同樣也體現(xiàn)了以政府主導(dǎo)和國(guó)家干預(yù)為主的特征。我國(guó)針對(duì)保險(xiǎn)資金入市的一系列法律法規(guī)紛繁雜亂的現(xiàn)象，也體現(xiàn)出監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏一定監(jiān)管觀念與邏輯，突顯出構(gòu)筑監(jiān)管理念的重要性。(一)公開規(guī)制理論介紹公開規(guī)制(disclosure regulation)是證券立法中常談到的一個(gè)概念。證券法律中的公開規(guī)制具體體現(xiàn)為一項(xiàng)證券監(jiān)管制度，其基本內(nèi)容即為：強(qiáng)制證券發(fā)行和交易中的特定當(dāng)事人公開其相關(guān)信息、以供投資

17、者進(jìn)行判斷。它也被稱作“信息公開制度”或“信息披露制度”。有學(xué)者認(rèn)為證券公開規(guī)制也是國(guó)家管理證券市場(chǎng)的一項(xiàng)法律創(chuàng)新，蘊(yùn)涵了國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系方面的理論根據(jù)和政策導(dǎo)向。 9公開規(guī)制的制度，強(qiáng)制發(fā)行人及相關(guān)當(dāng)事人披露其信息，這是國(guó)家干預(yù)主義立法的表現(xiàn);但這種監(jiān)管措施又是有限的國(guó)家干預(yù)，它限于信息的強(qiáng)制披露，卻并不剝奪當(dāng)事人的發(fā)行自由，同時(shí)也將投資判斷的權(quán)利留諸公眾自身;尤其是公開規(guī)制的直接目標(biāo)，正如公開原則的基本意蘊(yùn)所揭示的要確保當(dāng)事人獲取信息的自由并由此實(shí)現(xiàn)其在社會(huì)生活中的選擇自由，因此，公開規(guī)制的社會(huì)哲學(xué)觀從根本上說是經(jīng)濟(jì)自由主義的。公開規(guī)制制度是干預(yù)主義和自由主義之間的某種融合。但于制度根本來看

18、，立法加諸于市場(chǎng)主體幾乎惟一的限制即為信息披露，該項(xiàng)干預(yù)政策雖屬于監(jiān)管者的“事前介入”，但卻止于市場(chǎng)主體的自由選擇無論是當(dāng)事人的發(fā)行自由還是公眾的投資自由在根本上皆未受到限制。因此公開規(guī)制的監(jiān)管制度，于社會(huì)哲學(xué)觀的融合上，自成一系，即：制度上的經(jīng)濟(jì)自由主義和政策上的國(guó)家干預(yù)主義。 10總之，無論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家還是象中國(guó)這樣的轉(zhuǎn)型國(guó)家，經(jīng)濟(jì)自由主義與國(guó)家干預(yù)主義的矛盾運(yùn)動(dòng)決定了一定時(shí)期主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)思想的變遷，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)政策和法律制度的演化，經(jīng)濟(jì)法作為確認(rèn)和規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律，以及具體化的資本市場(chǎng)監(jiān)管的制度，因之而產(chǎn)生，隨之而發(fā)展成熟。 11僅靠干預(yù)主義經(jīng)濟(jì)思想的指導(dǎo)，監(jiān)管難以科學(xué)，而單純靠自由

19、主義經(jīng)濟(jì)思想的指引，監(jiān)管也不會(huì)理性和成熟。只有兩相結(jié)合，才會(huì)催生公開規(guī)制機(jī)制的成長(zhǎng)與健全。(二)公開規(guī)制理念下的監(jiān)管可以有效避免監(jiān)管真空的形成1.公開規(guī)制理念即體現(xiàn)政府的有限干預(yù)，又是對(duì)市場(chǎng)選擇自由的維護(hù)公開規(guī)制的效率價(jià)值，從根本上看是體現(xiàn)在政府通過強(qiáng)制性信息披露制度介入市場(chǎng)、彌補(bǔ)市場(chǎng)信息不完全缺陷的同時(shí)，最大限度地確保了市場(chǎng)的選擇自由和競(jìng)爭(zhēng)秩序。該制度作為國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)的規(guī)范形式，之所以表現(xiàn)為“強(qiáng)制披露”的要求，是因?yàn)閮?nèi)蘊(yùn)著市場(chǎng)自由和目的性理念，并具體通過“制度上的自由主義、政策上的干預(yù)主義”架構(gòu)得以宣示。 12與公開規(guī)制的理念相背的是實(shí)質(zhì)管理的做法。實(shí)質(zhì)管理的內(nèi)容表現(xiàn)為監(jiān)管者將預(yù)先的價(jià)值判斷

20、強(qiáng)加于市場(chǎng)，通過直接限制人們的選擇自由，來確保保險(xiǎn)資金的投向符合政府政策目標(biāo)的要求。實(shí)質(zhì)管理的精髓即是于一定層面上以“集中判斷”代替市場(chǎng)選擇，以國(guó)家(政府)的直接干預(yù)代替市場(chǎng)調(diào)節(jié)，從而也就限制市場(chǎng)機(jī)制及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)消極功效直至“政府失敗”。直接的而非間接的國(guó)家干預(yù)將會(huì)招致什么樣的效果呢?實(shí)踐證明，“任何放棄或限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這一原則的做法，都會(huì)給整個(gè)社會(huì)帶來不可彌補(bǔ)的損失和危害”。 13這里所謂的“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”，恰恰是“市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制”的代名詞。2.公開規(guī)制的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是信息披露制度的完善，這是規(guī)避監(jiān)管真空的利器公開規(guī)制的功效直接體現(xiàn)為以國(guó)家干預(yù)克服市場(chǎng)缺陷的有效性。實(shí)現(xiàn)機(jī)制是信息披露制度的確立和完善。

21、比如，公開規(guī)制針對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的信息分布狀況，強(qiáng)制信息優(yōu)勢(shì)方披露有關(guān)信息，能夠有效彌補(bǔ)保險(xiǎn)市場(chǎng)的信息缺陷。我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)也缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所必須的信息披露制度。一是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債狀況和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?nèi)狈Ρ匾耐该鞫?，?duì)信息披露還沒有明確的規(guī)定和要求，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和投保人之間的信息不對(duì)稱問題嚴(yán)重，對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品消費(fèi)者的基本知情權(quán)保障不夠，給監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)保護(hù)投保人利益的目標(biāo)增加了難度。二是外部審計(jì)制度不健全。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)報(bào)表、數(shù)據(jù)等信息資料的公允性和真實(shí)性缺乏有效的監(jiān)督認(rèn)證機(jī)制。三是由于保險(xiǎn)產(chǎn)品和保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)狀況的透明度不夠，投保人和潛在消費(fèi)群體缺乏選擇依據(jù)，市場(chǎng)力量和公眾監(jiān)督對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的約束力不強(qiáng)。四是由于我國(guó)證

22、券市場(chǎng)信息披露機(jī)制的嚴(yán)重缺陷，帶來保險(xiǎn)資金進(jìn)入股市的高風(fēng)險(xiǎn)。3.選擇公開規(guī)制原則為金融監(jiān)管協(xié)作提供有利補(bǔ)充如前所論述，金融綜合經(jīng)營(yíng)已成為發(fā)展之要求與趨勢(shì)。我國(guó)也在通過修訂金融法律法規(guī)，為綜合經(jīng)營(yíng)留下許多空間。但法律的規(guī)定常常是落后于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些金融法律法規(guī)的修訂并沒有明確將金融監(jiān)管從通常地針對(duì)特定類型的金融機(jī)構(gòu)如銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)特定類型金融業(yè)務(wù)加以監(jiān)管。因而也就出現(xiàn)了對(duì)“邊界性”金融業(yè)務(wù)就沒有明確監(jiān)管主體，從而也就不可避免地出現(xiàn)監(jiān)管的真空與重疊監(jiān)管現(xiàn)象。針對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)資金入市這一新的資金運(yùn)用方式，筆者也贊同監(jiān)管當(dāng)局適應(yīng)新形勢(shì)的變化而對(duì)此設(shè)計(jì)新的監(jiān)管對(duì)策，而不局限于機(jī)構(gòu)監(jiān)

23、管的模式。事實(shí)上，監(jiān)管當(dāng)局也在對(duì)此作出努力。我國(guó)自銀監(jiān)會(huì)成立以后，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)也十分重視相互間的協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制建設(shè)，于2003年6月初成立了專門工作小組，起草了中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄(以下簡(jiǎn)稱備忘錄)，并于9月18日討論通過了該備忘錄。備忘錄內(nèi)容包括指導(dǎo)原則、職責(zé)分工、信息收集與交流和工作機(jī)制等幾個(gè)方面。旨在明確三方在金融監(jiān)管方面的職責(zé)，為三家機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，避免監(jiān)管真空作出努力的嘗試。但備忘錄的出臺(tái)僅僅是針對(duì)現(xiàn)實(shí)不同監(jiān)管者之間不協(xié)調(diào)、信息不對(duì)稱而提出的一

24、個(gè)金融監(jiān)管當(dāng)局的合作原則。體現(xiàn)了協(xié)調(diào)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的良好愿望，也體現(xiàn)出一種對(duì)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管不足做出補(bǔ)充的監(jiān)管理念。這種做法正如澳大利亞所設(shè)置的一個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)委員會(huì)，其職責(zé)是協(xié)調(diào)各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作，促進(jìn)信息的流通和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。但是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)委員會(huì)通常只有協(xié)調(diào)的職能，對(duì)各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有直接的、有效的控制權(quán)，因此，金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管委員會(huì)的官員們也承認(rèn)其作用并不明顯。 14因而，公開規(guī)制洽能彌補(bǔ)金融協(xié)調(diào)機(jī)制的不足，對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化控制，完善的信息披露制度將使市場(chǎng)運(yùn)行更為協(xié)調(diào)和高效率。具體而言，筆者認(rèn)為，以公開規(guī)制為立法理念，在保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)三者之間構(gòu)建信息共享保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，無

25、疑是解決監(jiān)管真空的一種有益嘗試。具體到我國(guó)相關(guān)制度的設(shè)計(jì)，筆者贊同國(guó)內(nèi)一些學(xué)者關(guān)于信息共享機(jī)制的理論探討。如曾筱清提出的在設(shè)計(jì)或構(gòu)建信息監(jiān)測(cè)與信息共享制度時(shí)，要研究和解決兩個(gè)層次的問題：第一個(gè)層次的問題是監(jiān)測(cè)金融信息的權(quán)力與責(zé)任;第二個(gè)層次的問題是金融信息應(yīng)當(dāng)在多大范圍內(nèi)共享，如何實(shí)現(xiàn)共享。 15我國(guó)應(yīng)順應(yīng)國(guó)際金融改革的潮流、獨(dú)立探索一條發(fā)展中國(guó)家金融信息共享監(jiān)管模式。限于篇幅，筆者擬另文探討公開監(jiān)管的具體制度設(shè)計(jì)。注釋:1 第十六條規(guī)定：托管人有下列情形之一的，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)更換托管人：(一)違反托管協(xié)議情節(jié)嚴(yán)重的;(二)被依法取消托管業(yè)務(wù)的;(三)依法解散、撤銷、破產(chǎn)或者被接管的;(四)有關(guān)

26、監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者保險(xiǎn)公司有充分理由和依據(jù)認(rèn)為托管人不能繼續(xù)履行托管職責(zé)的;(五)國(guó)家規(guī)定和托管協(xié)議約定的其他情形。2 制度變遷可分為兩種類型：誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷(林毅夫：關(guān)于制度變遷的理論：誘致性創(chuàng)新與強(qiáng)制性變遷，載財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集，上海三聯(lián)書店·上海人民出版社1994年版，第371-403頁。)指出誘致性制度變遷是指?jìng)€(gè)人或一群人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行所引發(fā)的制度變更和制度創(chuàng)新;強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令和法律引入和實(shí)行的制度替代，其實(shí)是國(guó)家干預(yù)。強(qiáng)制性制度變遷的主體是國(guó)家或政府。3 North,Douglas C.,Institutions,Institutional Change and Economic Performance ,Cam