國家綜合配套改革試驗區(qū)改革的系統(tǒng)設(shè)計

1、國家綜合配套改革試驗區(qū)改革的系統(tǒng)設(shè)計摘要本文從我國的實際國情出發(fā)，借鑒國外的先進經(jīng)驗，在科學發(fā)展觀指導(dǎo)下，客觀定位我國國家綜合配套改革試驗的實現(xiàn)目標，設(shè)計了綜合配套改革的總體思路，并對我國如何進行綜合配套改革試驗提出了建議。關(guān)鍵詞國家綜合配套改革 系統(tǒng)設(shè)計經(jīng)過20多年的改革開放，我國已初步建立社會主義市場經(jīng)濟體系，但同時也進入一個受資源、環(huán)境、社會矛盾等多重約束的新時期。如何轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、創(chuàng)新發(fā)展模式、改革管理機制，解決社會深層矛盾、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，是擺在我國政府面前的一大課題。為了解決我國改革中的深層問題，國家于2005年6月21日，批準上海浦東新區(qū)進行社會主義市場經(jīng)濟綜合配套改革試點

2、。時隔一年，又批準天津濱海新區(qū)成為國家綜合配套改革試驗區(qū)。同時，全國各地也紛紛根據(jù)自己的區(qū)域要素稟賦特點，提出進行綜合配套改革的設(shè)想建議。張坤、肖綺芳（2006）探討了國家綜合配套改革試驗區(qū)的含義和基本特征，并對濱海新區(qū)建設(shè)國家綜合配套改革試驗區(qū)的基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想和意義作了分析；王家庭、郝壽義（2006）就國家綜合配套改革試驗區(qū)的定義、對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用及機理進行了研究，并對我國建立國家綜合配套改革試驗區(qū)提出了政策建議；郝壽義（2006）闡述了天津濱海新區(qū)的功能定位、發(fā)展目標及實現(xiàn)途徑，并把國家綜合配套改革試驗區(qū)與以前的“經(jīng)濟特區(qū)”、“經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”作了比較，認為本次改革在廣度、深度、路徑上都不

3、同于以往的改革；另外，王振坡、王麗艷、王家庭、李家祥等學者提出“建立創(chuàng)新型的管理體系，構(gòu)建自發(fā)制度創(chuàng)新和企業(yè)創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境，建立試驗區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的集群戰(zhàn)略，構(gòu)建試驗區(qū)創(chuàng)新系統(tǒng)，創(chuàng)建學習型區(qū)域”等建議。上述研究雖然從國家層面、綜合配套改革層面、試驗區(qū)層面對國家綜合配套改革試驗區(qū)的含義和基本特征作了有益的探討，但對國家綜合配套改革試驗區(qū)的內(nèi)涵、特征、定位和發(fā)展的主體論述得還不夠全面，未能充分體現(xiàn)“綜合配套”的理念、規(guī)劃和方案，未能全面考慮“定位主體內(nèi)涵作用”之間的聯(lián)系，缺乏系統(tǒng)性；一些學者對構(gòu)建綜合配套試驗區(qū)提出了許多建議，但未就如何系統(tǒng)設(shè)計給出方案，且未能考慮各個體系、子系統(tǒng)間的統(tǒng)籌、關(guān)聯(lián)、互

4、動關(guān)系。本文從我國的實際國情出發(fā)，借鑒國外的先進經(jīng)驗，在科學發(fā)展觀指導(dǎo)下，客觀定位我國國家綜合配套改革試驗的實現(xiàn)目標，設(shè)計了綜合配套改革的總體思路，并對我國如何進行綜合配套改革試驗提出建議?？傮w目標通過國家綜合配套改革試驗，尋求更加符合市場運行機制的管理體制，完善社會主義市場經(jīng)濟體系，推進中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的有效接軌；建立政府、企業(yè)和個人“三位一體”的社會保障體制，發(fā)展商業(yè)化、社會化保障模式，健全保障制度、理順保障機制、消除保障壁壘、提高保障水平，形成與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、“效率優(yōu)先，兼顧公平，覆蓋全面”的社會保障體系；建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、政府為指導(dǎo)、產(chǎn)學研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，形成

5、富有活力的自主創(chuàng)新基本體制架構(gòu)，提高原始創(chuàng)新能力、集成創(chuàng)新能力和引進消化吸收再創(chuàng)新能力，加快科技成果的形成和轉(zhuǎn)化；精簡政府機構(gòu)、降低行政費用、提高管理效率、提升服務(wù)質(zhì)量，建立決策科學、權(quán)責對等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力、廉潔高效的行政管理體制，建設(shè)服務(wù)型政府；建立健全國家綜合配套改革試驗的市場主體、市場交易、市場監(jiān)管、社會管理、可持續(xù)發(fā)展等方面的相關(guān)法律法規(guī)，強化各級部門責任，規(guī)范人們的權(quán)利與義務(wù)，提高全民法律素質(zhì)，形成遵法守法、依法辦事的社會風氣?？傊?，通過轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、創(chuàng)立制度體系、改革管理機制，解決社會發(fā)展的深層矛盾，創(chuàng)建區(qū)域發(fā)展的新模式，建設(shè)和諧區(qū)域社會，樹立改革試驗的典范?？傮w思

6、路從中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展總體布局出發(fā)，根據(jù)本區(qū)域要素稟賦特點，在科學發(fā)展觀指導(dǎo)下，順應(yīng)經(jīng)濟全球化與區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢和完善社會主義市場經(jīng)濟體系內(nèi)在要求，以制度創(chuàng)新為主要動力，以全方位改革試點為主要特征，以政府體制改革為突破口，以解決社會深層矛盾為著眼點，以帶動和影響其他地區(qū)發(fā)展為目的，以建立民富國強的和諧社會為目標，堅持破除舊體制與創(chuàng)立新制度相結(jié)合、重點突破與整體創(chuàng)新相結(jié)合、先行先試與關(guān)聯(lián)互動相結(jié)合、經(jīng)濟體制改革與其他方面改革相結(jié)合、解決當?shù)貙嶋H問題與攻克全國共性難題相結(jié)合，先行試驗一些具有國家層面意義的重大改革開放措施，探索新的歷史條件下中國區(qū)域發(fā)展新的指導(dǎo)思想、新的發(fā)展路徑、新的增長模式、新的

7、改革模式以及新型的參與國際競爭的方式等，并不斷拓展改革的領(lǐng)域，帶動其他領(lǐng)域和其他地區(qū)的改革發(fā)展，推動我國改革的整體進程（如圖1所示）。實施規(guī)劃國家綜合配套改革試驗區(qū)是國家的重要發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，必須對試驗區(qū)的選擇、試驗要素的設(shè)計、試驗改革的步驟、試驗區(qū)的管理模式與體制、政府功能定位等涉及改革成敗的關(guān)鍵問題進行細致全面的規(guī)劃，確保改革試驗的成功。1.合理選擇，系統(tǒng)規(guī)劃。國家綜合配套改革試驗區(qū)是國家層面的綜合配套改革項目，帶有相當程度的試驗性質(zhì)，是對我國改革發(fā)展的一種新的嘗試。因此，必須對試驗區(qū)的區(qū)位、數(shù)量、環(huán)境、經(jīng)濟特點等因素進行綜合權(quán)衡，全面規(guī)劃，合理確定國家綜合配套改

8、革試驗區(qū)的地點、規(guī)模和試驗項目，真正達到試驗的目的。從規(guī)模上看，試驗區(qū)不宜過大或過小。過大，試驗成本、代價過高；過小，又達不到試驗的效果?？梢赃x擇大中城市的某個區(qū)或中小型城市，形成23種規(guī)模水平的試驗區(qū)。從區(qū)位上看，地區(qū)類型選擇不宜過于單一（如都是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，都是沿海省份等），并且不能過于集中，否則不具有代表性，拉動效應(yīng)弱，還容易造成惡性競爭?？梢赃x擇不同地理位置和經(jīng)濟水平的區(qū)域，并且適當分散，形成覆蓋全國的輻射網(wǎng)絡(luò)。從數(shù)量上看，試驗區(qū)的數(shù)量不宜過多或過少。過多，難以突出重點、有效監(jiān)控；過少，又過于特殊，沒有推廣的價值?？砂凑找欢ǖ臄?shù)量和時間間隔，分批成立試驗區(qū)，第一批可選擇34個，第二批選

9、擇45個，每個試驗區(qū)的時限為1015年。從經(jīng)濟特點上看，試驗區(qū)的設(shè)定應(yīng)依據(jù)各個地區(qū)不同的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)特點，有選擇地設(shè)置不同產(chǎn)業(yè)的試驗區(qū)，加強試驗的針對性。如輕工業(yè)試驗區(qū)可設(shè)在東部地區(qū)，金融業(yè)試驗區(qū)可設(shè)在上海等國際大都市，物流試驗區(qū)可設(shè)在天津等港口樞紐城市，重工業(yè)試驗區(qū)可設(shè)在東北等重工業(yè)基地，農(nóng)業(yè)生態(tài)試驗區(qū)可設(shè)在中西部區(qū)域等。2.轉(zhuǎn)變職能，服務(wù)改革。我國政府管理的集權(quán)與分權(quán)不統(tǒng)一、條塊關(guān)系不順暢、公共物品和服務(wù)質(zhì)量差、公共管理成本過高、管理效率低下、不能對外界變化作出靈敏反應(yīng)等弊病，是制約改革發(fā)展的直接原因，要想解決這些問題，必須對政府的職能、職責、體制進行根本性的轉(zhuǎn)變。在每個試驗區(qū)設(shè)立專門的管理機

10、構(gòu)試驗區(qū)政府，中央政府設(shè)立專門的試驗區(qū)管理部門，試驗區(qū)政府受中央的直接領(lǐng)導(dǎo)，提高信息傳遞效率和政府監(jiān)管力度，并取得中央政府的直接支持和指導(dǎo)。中央政府在綜合配套改革試驗區(qū)這個系統(tǒng)工程中始終處于強政府的領(lǐng)導(dǎo)地位，試驗區(qū)政府受中央政府的指令進行一系列的改革試驗與創(chuàng)新，中央政府給予試驗區(qū)政府指導(dǎo)與支持，并在實施過程中進行有效的監(jiān)管。在試驗階段，試驗區(qū)政府的角色是逐步轉(zhuǎn)變的(如圖2所示)。 試驗區(qū)政府的定位大致分為四個階段。前兩個階段，試驗區(qū)政府仍然是強政府；后兩個階段，試驗區(qū)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。強政府體現(xiàn)在創(chuàng)新體制的構(gòu)建與實施，待創(chuàng)新體制構(gòu)建成熟后，強政府角色逐步退出，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，服務(wù)、引導(dǎo)創(chuàng)

11、新體制的實施與發(fā)展。第一階段：“規(guī)劃型強政府”。政府是試驗區(qū)制度創(chuàng)新的主要參與者和領(lǐng)導(dǎo)者，也是主要的推進者，負責試驗區(qū)的綜合發(fā)展規(guī)劃，其強勢保證了試驗性政策的貫徹與實施。第二階段：“合作型強政府”。當制度創(chuàng)新進行到一定階段，制度創(chuàng)新與試驗成為試驗區(qū)的習慣與主體，體制變革得到試驗參與者的普遍響應(yīng)，為系統(tǒng)所接受。此時，政府轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暮献髡?，而不僅僅是獨立領(lǐng)導(dǎo)者，強政府逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。第三階段：“服務(wù)型政府”。當制度創(chuàng)新的成果得到鞏固與證實，新型的體制已完備建立和正常運行時，政府轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府，各種調(diào)控從直接的行政干預(yù)轉(zhuǎn)為間接的指導(dǎo)監(jiān)督。第四階段：“服務(wù)型小政府”。當新型體制步入良性運轉(zhuǎn)軌

12、道后，政府逐步有序退出，實現(xiàn)“瘦身”，市場和非政府等組織參與到各個管理領(lǐng)域，完全建立服務(wù)型小政府，實行“小政府，大社會”的管理體系。3.著眼難題，制度創(chuàng)新。國家的一個重要功能及其存在的意義，就是提供一套有助于社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)則或制度。國家的這種制度供給及其變遷路徑，既可以產(chǎn)生較好的經(jīng)濟績效，也可以導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展的衰退或停滯。在一定的初始經(jīng)濟水平和條件下，對經(jīng)濟增長和社會發(fā)展起決定作用的是制度因素而非技術(shù)因素。我國的制度進步在廣度與深度上均獲得顯著進展，集中體現(xiàn)在諸如經(jīng)濟運行的市場化程度提升，國有經(jīng)濟的市場化改革和企業(yè)制度建設(shè)取得突破，等等。但更值得注意的是另外一面，即現(xiàn)有經(jīng)濟制度下不斷激化的矛盾

13、，以及矛盾積累帶來對未來發(fā)展的挑戰(zhàn)，如現(xiàn)有制度的增長動力效應(yīng)大幅減弱，資源環(huán)境、經(jīng)濟的低水平發(fā)展，區(qū)域發(fā)展差異、社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的失衡矛盾突出，收入分配差距繼續(xù)擴大等。這些經(jīng)濟制度的非均衡性引發(fā)了對新一輪制度變革的現(xiàn)實需求。為此，綜合配套改革試驗區(qū)要以解決這些社會發(fā)展的深層矛盾為著眼點，以社會的需求為基本出發(fā)點，通過綜合配套改革，以“立”為主，進行自主性制度創(chuàng)新，探索普適性的有效制度，提供足夠的改革激勵，建立新的均衡制度，實現(xiàn)新的發(fā)展均衡，形成符合改革實際需要的新體制，解決改革深層矛盾，保障改革協(xié)調(diào)發(fā)展。4.按步實施，穩(wěn)步推進。綜合配套改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，系統(tǒng)要素多、涉及范圍廣、改革難

14、度大、影響程度深，不可能一籌而就地完善改革所有方面。因此，要分清主次，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由淺入深、由主到次，分步驟分階段地逐步改革、逐步完善，有條不紊地展開。綜合配套改革試驗區(qū)要素與結(jié)構(gòu)的建設(shè)可以分為兩個大階段。第一階段是核心區(qū)建設(shè)，即產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺的搭建。整體協(xié)調(diào)政府管理、市場體系、行業(yè)協(xié)會、中介組織等方面，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的環(huán)境。第二階段是完善配套設(shè)施。在經(jīng)濟發(fā)展達到一定階段的時候，試驗區(qū)必須引入完整的社會要素。在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)區(qū)的基礎(chǔ)上，引入勞動者培訓與就業(yè)，居民的衣食住行，教育、衛(wèi)生、保險等社會保障要素，完善配套設(shè)施，繼而進行相應(yīng)的制度創(chuàng)新試驗。5.以點帶面，關(guān)聯(lián)互動。在綜合配

15、套改革試驗區(qū)先行試驗一些具有國家層面意義的重大改革開放措施，并不斷拓展改革的領(lǐng)域，帶動其他領(lǐng)域和其他地區(qū)改革的發(fā)展，推動我國改革的整體進程，這是我國設(shè)立國家綜合配套改革試驗區(qū)的主要目的。因此，綜合配套改革試驗區(qū)應(yīng)積極地探索新的歷史條件下中國區(qū)域發(fā)展新的指導(dǎo)思想、新的發(fā)展路徑、新的增長模式、新的改革模式以及新型的參與國際競爭的方式，攻克全國共性難題，發(fā)揮集聚輻射作用、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換作用、經(jīng)濟拉動作用和體制示范作用，與周邊地區(qū)形成關(guān)聯(lián)互動，進而帶動全國改革的進程，6.實時監(jiān)控，定期評價。綜合配套改革試驗區(qū)不確定因素多，沒有任何成功的經(jīng)驗可供借鑒，試驗的效果和影響往往難以事先料及。因此，要設(shè)計合理的監(jiān)管機

16、制、自適應(yīng)控制機制、調(diào)整與改進機制，對試驗區(qū)的改革運行實施實時、有效的監(jiān)控，定期評估其經(jīng)濟和社會效益、示范帶動作用、區(qū)域互動影響、環(huán)境影響和可持續(xù)發(fā)展的績效，并予以及時的反饋和調(diào)整，以保證試驗區(qū)預(yù)期目標的有效實現(xiàn)（如圖3所示）。對試驗區(qū)的試驗績效可由中央政府委托權(quán)威的咨詢機構(gòu)進行，評價可分為階段評價和終期評價，階段評價以23年為一次。評價應(yīng)圍繞解決社會深層矛盾、構(gòu)建和諧社會，經(jīng)濟活力與就業(yè)狀況、居民生活質(zhì)量與社會福利、 物質(zhì)環(huán)境與社會文明發(fā)展等社會發(fā)展的各個方面所進行的制度創(chuàng)新。每一期評價結(jié)束后，應(yīng)根據(jù)評價的結(jié)果對存在的問題及時予以解決，并調(diào)整試驗計劃，對改革的成功經(jīng)驗要迅速加以推廣，擴大試驗

17、的效應(yīng)，形成科學的監(jiān)督和反饋機制，保證改革試驗有序進行。結(jié)束語國家綜合配套改革試驗區(qū)作為一個新生事物，是中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展到特定歷史階段，應(yīng)對特殊的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境做出的現(xiàn)實選擇。同時，它又是中國改革開放發(fā)展的必然結(jié)果。國家劃分出特定的地區(qū)作為國家綜合配套改革試驗區(qū)，尋求更加符合市場運行機制的管理體制，對轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、創(chuàng)新發(fā)展模式、改革管理機制進行改革試驗，以期在區(qū)域發(fā)展模式創(chuàng)新方面進行實踐，并對其他地區(qū)的發(fā)展起到示范作用，從而推動我國整體改革的進程。國家綜合配套改革試驗區(qū)的提出和建設(shè)，成為中國下一階段深化改革開放的前沿陣地，將擔負著探索建設(shè)和諧社會、創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展模式、提升區(qū)域乃至國家競爭力的宏偉使命，并對中國未來改革和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展起到深遠的影響。參考文獻1 王淑莉.淺析國家綜合配套改革試驗區(qū)的政府管理職能定位J.天津師范大學學報(社會科學版),2006,(5).2 王家庭.國家綜合配套改革試驗區(qū)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究J.天津師范大學學報(社會科學版),2006,(4).3 王家庭、