淺談施工企業(yè)內(nèi)部承包的合法性及其認(rèn)定

1、淺談施工企業(yè)內(nèi)部承包的合法性及其認(rèn)定北京市中銀（南京）律師事務(wù)所  高小威律師     【摘要】?jī)?nèi)部承包是目前施工企業(yè)比較普遍采用的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)方式，立法并未禁止但也未確認(rèn)其合法性，主要因其與掛靠、非法轉(zhuǎn)包之間的界限比較難以認(rèn)定。本文確認(rèn)了內(nèi)部承包的合法性并對(duì)內(nèi)部承包與掛靠、非法轉(zhuǎn)包的界限進(jìn)行區(qū)分?！娟P(guān)鍵詞】?jī)?nèi)部承包 掛靠 非法轉(zhuǎn)包 一、內(nèi)部承包的定義及其特征（一）定義及淵源內(nèi)部承包，對(duì)于大多數(shù)的施工企業(yè)尤其是江浙一帶的施工企業(yè)來(lái)說(shuō)并不陌生，是施工企業(yè)普遍采取的經(jīng)營(yíng)模式。目前并無(wú)對(duì)內(nèi)部承包的確切法律定義，一般而言，內(nèi)部承包指施工企業(yè)將其承

2、接工程項(xiàng)目全部或部分交給其內(nèi)部職能部門(mén)或內(nèi)部職工負(fù)責(zé)，由承包合同中的承包方組織人、財(cái)、物完成施工，實(shí)行內(nèi)部獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，并向發(fā)包方繳納一定管理費(fèi)的經(jīng)營(yíng)方式。承包合同中的承包方一般包括企業(yè)內(nèi)部職工、分公司、項(xiàng)目部等具有隸屬關(guān)系的企業(yè)內(nèi)部部門(mén)或個(gè)人，而對(duì)于作為公司法上具有獨(dú)立法人資格的子公司是否可以作為內(nèi)部承包的承包方則有所爭(zhēng)議。內(nèi)部承包歷來(lái)已久，并非近年才出現(xiàn)，只是近幾年發(fā)展比較迅猛，問(wèn)題也相對(duì)比較突出。在改革開(kāi)放之初的1987年，原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行頒布的關(guān)于改革國(guó)營(yíng)建筑企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的若干規(guī)定第2條規(guī)定：“施工企業(yè)內(nèi)部可以根據(jù)承包工程的不同情況，按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)分

3、離的原則，實(shí)行多層次、多形式的內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，以調(diào)動(dòng)基層施工單位的積極性?？山M織混合工種的小分隊(duì)對(duì)或?qū)I(yè)承包隊(duì)，按單位工程進(jìn)行承包，實(shí)行內(nèi)部獨(dú)立核算；也可以由現(xiàn)行的施工隊(duì)進(jìn)行集體承包，隊(duì)負(fù)盈虧。不論采取哪種承包方式，都必須簽訂承包合同，明確規(guī)定雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系。”這可以說(shuō)是我國(guó)施工企業(yè)實(shí)行內(nèi)部承包經(jīng)營(yíng)的政策源頭。1988年，國(guó)務(wù)院頒布的全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例第41條規(guī)定：“承包經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則，建立和健全企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，搞好企業(yè)內(nèi)部承包?！眱?nèi)部承包在行政法規(guī)的效力層級(jí)上再次被規(guī)定和推廣，改革初期作為國(guó)有企業(yè)改革的方式之一延續(xù)至今，并未有任何法律和行政

4、法規(guī)禁止內(nèi)部承包。隨著改革開(kāi)放的深入，大量民營(yíng)施工企業(yè)為搞活內(nèi)部經(jīng)營(yíng)和擴(kuò)大產(chǎn)值，也大量采用了內(nèi)部承包的經(jīng)營(yíng)方式。但現(xiàn)今的內(nèi)部承包與當(dāng)初作為國(guó)有企業(yè)改革的方式有所不同的是，很大程度上是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入與日益和市場(chǎng)不相適應(yīng)的嚴(yán)格的企業(yè)資質(zhì)和專業(yè)技術(shù)人員資格雙重資質(zhì)管理之間的沖突和矛盾造成的。不管如何，迄今為止，內(nèi)部承包已經(jīng)是目前國(guó)內(nèi)施工企業(yè)普遍采取的經(jīng)營(yíng)方式之一。（二）特征由于內(nèi)部承包目前并無(wú)精確的法律定義，因此對(duì)于其法律特征也有不同的理解。一般而言，施工企業(yè)內(nèi)部承包有如下法律特征：1、內(nèi)部承包承包主體的內(nèi)部性或隸屬性一方面，既然是內(nèi)部承包，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其內(nèi)部性，一般來(lái)說(shuō)是與企業(yè)有管理上行政隸屬關(guān)系

5、的部門(mén)或個(gè)人。分公司的內(nèi)部承包一般并無(wú)異議，作為職工的個(gè)人，一般強(qiáng)調(diào)其具有勞動(dòng)關(guān)系以體現(xiàn)其內(nèi)部性。另一方面，內(nèi)部性也體現(xiàn)在施工企業(yè)利用企業(yè)規(guī)章制度和項(xiàng)目管理制度對(duì)內(nèi)部承包承包方進(jìn)行監(jiān)督管理。2、內(nèi)部承包承包客體是特定項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)部承包體現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的經(jīng)營(yíng)模式，承包方對(duì)特定項(xiàng)目具有相當(dāng)程度上的經(jīng)營(yíng)權(quán)和自主權(quán)，對(duì)于施工的人員、物資、財(cái)力等都有自主權(quán)，作為發(fā)包方的施工企業(yè)不得任意干涉。需要注意的是，一般而言的施工企業(yè)內(nèi)部承包有別于通常意義上的企業(yè)承包模式，內(nèi)部承包與企業(yè)承包的關(guān)鍵區(qū)別在于前者承包的是工程項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而后者承包的是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。3、施工企業(yè)仍承擔(dān)所承接項(xiàng)目的外部責(zé)任內(nèi)部

6、承包只是施工企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)行為，根據(jù)合同的相對(duì)性，施工企業(yè)作為承包人和作為建設(shè)單位的發(fā)包人之間存在建設(shè)工程施工合同關(guān)系，因此與建設(shè)單位等外部單位之間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要仍由施工企業(yè)來(lái)承擔(dān)。4、在施工企業(yè)內(nèi)部由內(nèi)部承包承包人獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧施工企業(yè)為獲取最大經(jīng)濟(jì)利益，減少自身的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)，在利益和風(fēng)險(xiǎn)分配上，施工企業(yè)一般只收取一定的管理費(fèi)，而由承包人獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。二、對(duì)內(nèi)部承包的各方態(tài)度內(nèi)部承包是改革之初政府所提倡的，從法律的層面來(lái)說(shuō)也應(yīng)當(dāng)是合法的，但緣何會(huì)成為讓行業(yè)相關(guān)各方糾結(jié)的問(wèn)題？（一）立法者目前并無(wú)立法禁止施工企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部承包，但也并未在法律層面對(duì)內(nèi)部承包進(jìn)行確認(rèn)和認(rèn)可。其原因是多方面

7、的，歸根究底是由于法律的滯后和不協(xié)調(diào)。建筑法于1997年頒布至今已逾15年，該法頒布在合同法頒布前，多有與合同法不相適應(yīng)之處，而且已日益與市場(chǎng)的發(fā)展不相適應(yīng)。建筑法規(guī)定：“第十三條從事建筑活動(dòng)的建筑施工企業(yè)、勘察單位、設(shè)計(jì)單位和工程監(jiān)理單位，按照其擁有的注冊(cè)資本、專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)裝備和已完成的建筑工程業(yè)績(jī)等資質(zhì)條件，劃分為不同的資質(zhì)等級(jí)，經(jīng)資質(zhì)審查合格，取得相應(yīng)等級(jí)的資質(zhì)證書(shū)后，方可在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)。第十四條從事建筑活動(dòng)的專業(yè)技術(shù)人員，應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格證書(shū)，并在執(zhí)業(yè)資格證書(shū)許可的范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)?！庇纱舜_立了對(duì)企業(yè)資質(zhì)和專業(yè)技術(shù)人員資格雙重管理的模式。建筑法第

8、66條規(guī)定：“建筑施工企業(yè)轉(zhuǎn)讓、出借資質(zhì)證書(shū)或者以其他方式允許他人以本企業(yè)的名義承攬工程的對(duì)因該項(xiàng)承攬工程不符合規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)造成的損失，建筑施工企業(yè)與使用本企業(yè)名義的單位或者個(gè)人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任?！笔┕て髽I(yè)轉(zhuǎn)讓、出借資質(zhì)證書(shū)或者以其他方式允許他人以本企業(yè)名義承攬工程被法律所禁止，但是什么是轉(zhuǎn)讓、出借資質(zhì)或以其他方式允許他人以本企業(yè)名義承攬工程并未有明確的解釋，在行政管理、司法實(shí)務(wù)界歷來(lái)沒(méi)有明確的說(shuō)法，而內(nèi)部承包是否屬于法律所禁止的行為，便成為敏感的話題，法律規(guī)定自身的滯后和不明確造成了大量的實(shí)務(wù)問(wèn)題，大量的內(nèi)部承包行為是否合法莫衷一是。（二）行政管理部門(mén)原建設(shè)部頒布了建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定對(duì)

9、施工企業(yè)劃分了詳細(xì)的資質(zhì)序列和等級(jí)，建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)又將資質(zhì)序列分為不同的等級(jí)和承包范圍，從而構(gòu)成了目前施工企業(yè)資質(zhì)的復(fù)雜的規(guī)定體系。資質(zhì)管理的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)有其法律依據(jù)，建筑法、行政許可法等都為其提供了法律依據(jù)，但在實(shí)際行政管理中卻遇到了無(wú)窮無(wú)盡的問(wèn)題，掛靠、非法轉(zhuǎn)包和違法分包等各種旨在違反和規(guī)避資質(zhì)管理規(guī)定的方式方法不一而足，多年來(lái)屢禁不止，而內(nèi)部承包也因?yàn)楹蛼炜亢头欠ㄞD(zhuǎn)包很難區(qū)分而處在合法和不合法的中間地帶。在滯后的立法和不斷推陳出新日益活躍的市場(chǎng)間，行政主管部門(mén)承受了巨大的壓力，雖頒布各種規(guī)章或規(guī)范性文件，對(duì)各種違法行為多次專項(xiàng)整頓，但可以說(shuō)效果甚微，吃力也不討好。而對(duì)于內(nèi)部承包這種

10、應(yīng)當(dāng)是合法行為，但卻又可能是披著合法外衣的違法行為經(jīng)營(yíng)行為來(lái)說(shuō)，其違反資質(zhì)管理強(qiáng)制性規(guī)定極具隱蔽性，行政管理頗有難度。（三）施工企業(yè)及行業(yè)對(duì)于施工企業(yè)來(lái)說(shuō)，面對(duì)嚴(yán)格的資質(zhì)管理制度，面對(duì)殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，面對(duì)巨大的市場(chǎng)利潤(rùn)誘惑，繼承行業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期傳統(tǒng)，內(nèi)部承包的經(jīng)營(yíng)模式是大多數(shù)施工企業(yè)會(huì)采用的經(jīng)營(yíng)方式，甚至是主要的經(jīng)營(yíng)方式，在江浙一帶這種經(jīng)營(yíng)模式尤為常見(jiàn)，江浙地區(qū)高度的產(chǎn)業(yè)活躍度來(lái)也在一定程度上顯示了這種模式的優(yōu)越性，其在減少用工壓力、維持業(yè)務(wù)產(chǎn)值、擴(kuò)大利潤(rùn)、簡(jiǎn)化企業(yè)管理和維護(hù)資質(zhì)等級(jí)等方面發(fā)揮了重要作用，也是維持其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要法寶。從目前行業(yè)來(lái)說(shuō)，因?yàn)橘Y質(zhì)管理、權(quán)力尋租等原因，行業(yè)利潤(rùn)較薄

11、，中小企業(yè)民營(yíng)企業(yè)生存艱難。雖一再提倡建筑產(chǎn)業(yè)升級(jí)，但目前仍然無(wú)法擺脫勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)水平的現(xiàn)實(shí)，大多數(shù)中小企業(yè)仍然處在生存和發(fā)展階段也是不爭(zhēng)的事實(shí)。（四）司法實(shí)務(wù)界資質(zhì)管理相關(guān)規(guī)定是現(xiàn)行的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，這在司法實(shí)務(wù)中具有較大的法律意義，因此內(nèi)部承包是否違反資質(zhì)規(guī)定是比較重要的法律定性問(wèn)題。正因?yàn)榱⒎?，行政管理左右為難，施工企業(yè)普遍采用，在司法實(shí)務(wù)中對(duì)內(nèi)部承包合法性這一問(wèn)題的理解也是觀點(diǎn)不一。在我國(guó)目前的法律體系中，應(yīng)當(dāng)說(shuō)內(nèi)部承包本身是合法的，但主要和掛靠、違法分包和非法轉(zhuǎn)包之間理不清的關(guān)系造成了對(duì)內(nèi)部承包合法與非法界定的難題。三、內(nèi)部承包合法性的認(rèn)定（一）應(yīng)當(dāng)認(rèn)可內(nèi)部承包作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)

12、行為本身的合法性筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)內(nèi)部承包作為一種經(jīng)營(yíng)行為本身的合法性，因?yàn)樵谄髽I(yè)內(nèi)部將工程項(xiàng)目具體交由其內(nèi)部的部門(mén)或人員來(lái)完成，企業(yè)進(jìn)行一定的管理，這本身并無(wú)違法性可言，企業(yè)應(yīng)當(dāng)有選擇這樣經(jīng)營(yíng)方式的自由。如2008年福建省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工糾紛案件疑難問(wèn)題的解答、2010年杭州市中級(jí)人民法院民一庭關(guān)于審理建設(shè)工程及房屋相關(guān)糾紛案件若干實(shí)務(wù)問(wèn)題的解答、2012年北京市高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問(wèn)題的解答均對(duì)內(nèi)部承包的合法性予以認(rèn)可，至少說(shuō)明了幾點(diǎn)：1、內(nèi)部承包在實(shí)踐中較為常見(jiàn)；2、內(nèi)部承包在實(shí)際操作中已經(jīng)產(chǎn)生了大量糾紛；3、內(nèi)部承包已經(jīng)因認(rèn)識(shí)的不一造

13、成了司法審判實(shí)務(wù)中的裁判標(biāo)準(zhǔn)不一問(wèn)題；4、目前司法實(shí)務(wù)中還是比較認(rèn)可內(nèi)部承包作為經(jīng)營(yíng)行為本身的合法性的。（二）要認(rèn)定內(nèi)部承包的合法性主要是與掛靠、非法轉(zhuǎn)包行為相區(qū)分應(yīng)當(dāng)來(lái)說(shuō)，符合內(nèi)部承包只要符合其法律特征都是合法的，而內(nèi)部承包為各方所糾結(jié)主要是因?yàn)槠淇赡苁呛戏ㄍ庖孪滦羞`反資質(zhì)管理規(guī)定之實(shí)，其主要表現(xiàn)為借用資質(zhì)（掛靠）和非法轉(zhuǎn)包。1、掛靠與非法轉(zhuǎn)包之間的區(qū)別。首先，通常來(lái)說(shuō)，掛靠是掛靠人借用有相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)（被掛靠人）的資質(zhì)承接工程并進(jìn)行實(shí)際施工的行為，而非法轉(zhuǎn)包是施工企業(yè)作為承包人承接工程后將所承接的工程全部轉(zhuǎn)讓給轉(zhuǎn)承包人進(jìn)行施工，施工企業(yè)并不進(jìn)行實(shí)際管理也不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而只收取管理費(fèi)的行為。

14、其次，掛靠與非法轉(zhuǎn)包本身的區(qū)分往往也是很難的，但是對(duì)于施工企業(yè)和建設(shè)單位之間的建設(shè)工程施工合同的效力卻是有著截然不同的法律后果。掛靠行為因一開(kāi)始就是借用資質(zhì)違反效力性強(qiáng)制規(guī)定而導(dǎo)致承發(fā)包雙方的建設(shè)工程施工合同無(wú)效，而非法轉(zhuǎn)包行為承發(fā)包雙方的建設(shè)工程施工合同本身是有效的，但其將承擔(dān)的工程非法轉(zhuǎn)包該非法轉(zhuǎn)包行為無(wú)效。換言之，轉(zhuǎn)承包協(xié)議無(wú)效，但并不影響承發(fā)包合同的效力。再次，在掛靠情形下，主要表現(xiàn)為掛靠人不具備相應(yīng)資質(zhì)而借用資質(zhì)，在轉(zhuǎn)包情形下，轉(zhuǎn)承包人有可能具備相應(yīng)資質(zhì)也可能并不具備資質(zhì)。第四，內(nèi)部承包從表現(xiàn)形式上來(lái)看，通常是在施工企業(yè)在承接工程后將工程承包給內(nèi)部承包方，但也不排除簽訂內(nèi)部承包協(xié)議在

15、承接工程前約定將某一段時(shí)間內(nèi)或某一區(qū)域的工程內(nèi)部承包給內(nèi)部承包方，這并不必然定性為借用資質(zhì)行為。掛靠與轉(zhuǎn)包行為之間的區(qū)別往往并不那么明顯，因?yàn)楸举|(zhì)上二者承包人都不履行建設(shè)工程施工合同所約定的承包人的義務(wù)，都只是由掛靠人或轉(zhuǎn)承包人來(lái)全部完成工程施工，承包人只在表面上與建設(shè)單位發(fā)生往來(lái)。其區(qū)分往往只是掛靠人或轉(zhuǎn)承包人介入的時(shí)間或其與承包人之間協(xié)議簽訂的先后，而施工企業(yè)和建設(shè)單位之間承發(fā)包的建設(shè)工程施工合同是否存在借用資質(zhì)可能導(dǎo)致合同無(wú)效的情形則往往難以分辨。2、內(nèi)部承包和非法轉(zhuǎn)包和異同點(diǎn)。通常來(lái)說(shuō)，非法轉(zhuǎn)包是承包人承接工程后將全部工程轉(zhuǎn)讓給第三方（轉(zhuǎn)承包人），自己實(shí)際脫離與發(fā)包人的合同關(guān)系，只在形

16、式上進(jìn)行配合，而實(shí)際由轉(zhuǎn)承包人進(jìn)行施工并與發(fā)包人形成事實(shí)上的施工合同關(guān)系；而內(nèi)部承包從形式上也體現(xiàn)為承包人承接工程后將工程全部交由他人完成，承包人并不直接履行施工任務(wù)。但二者還是存在著明顯的區(qū)別：非法轉(zhuǎn)包的轉(zhuǎn)承包人為與承包人一般沒(méi)有行政隸屬關(guān)系或勞動(dòng)關(guān)系而是平等關(guān)系，內(nèi)部承包的內(nèi)部承包方與承包人一般具有勞動(dòng)關(guān)系或隸屬管理關(guān)系；非法轉(zhuǎn)包一般承包人不進(jìn)行管理只收取管理費(fèi)，而內(nèi)部承包通常會(huì)對(duì)施工過(guò)程進(jìn)行管理和控制。3、內(nèi)部承包和掛靠的異同點(diǎn)。首先，二者表現(xiàn)出極大的相似性，比如二者都對(duì)外表現(xiàn)為一種內(nèi)部關(guān)系，在內(nèi)部都實(shí)行獨(dú)立核算，內(nèi)部承包承包方和掛靠人都自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧。其次，二者也表現(xiàn)出一定的不同性，

17、在行政管理和司法實(shí)務(wù)的實(shí)踐中，均曾力圖對(duì)掛靠行為作出準(zhǔn)確的認(rèn)定以及正確區(qū)分二者。（1）原建設(shè)部曾試圖對(duì)掛靠行為進(jìn)行判定，1999年建設(shè)部第53號(hào)令關(guān)于若干違法違規(guī)行為的判定第4條主要從產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理、人事關(guān)系三個(gè)方面進(jìn)行定性。2008年江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)第5條對(duì)掛靠的認(rèn)定可以說(shuō)與此規(guī)定一脈相承。（2）2004年，原建設(shè)部第124號(hào)令房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施施工分包管理辦法第15條從“五大員”是否是承包人本單位人員的角度進(jìn)一步確認(rèn)掛靠行為。（3）2010年杭州市中級(jí)人民法院民一庭關(guān)于審理建設(shè)工程及房屋相關(guān)糾紛案件若干問(wèn)題的解答從“內(nèi)部”、承包人的管

18、理兩方面對(duì)內(nèi)部承包行為的合法性進(jìn)行認(rèn)定，同時(shí)認(rèn)為區(qū)分內(nèi)部承包和掛靠的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)主要是勞動(dòng)或隸屬管理關(guān)系，資金、材料、技術(shù)的提供兩方面；（4）2012年浙江省高級(jí)人民法院民一庭關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問(wèn)題的解答從“內(nèi)部”、承包人在各方面的支持兩方面為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分合法的內(nèi)部承包和非法的掛靠行為。（5）2012年北京市高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問(wèn)題的解答從“內(nèi)部”、承包人的管理、對(duì)外承擔(dān)責(zé)任三方面認(rèn)定內(nèi)部承包行為的合法性，同時(shí)對(duì)司法解釋的條文進(jìn)行了闡釋，從4個(gè)方面對(duì)借用有資質(zhì)企業(yè)名義承攬工程對(duì)掛靠進(jìn)行了列舉式認(rèn)定。3、筆者認(rèn)為，內(nèi)部承包與掛靠、非法轉(zhuǎn)包的區(qū)分考慮的

19、重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在是否違反資質(zhì)管理規(guī)定和主要合同義務(wù)兩個(gè)方面，掛靠主要違反了資質(zhì)管理規(guī)定，而非法轉(zhuǎn)包主要是對(duì)承包人應(yīng)當(dāng)自行完成主要工程合同義務(wù)的違反，當(dāng)然非法轉(zhuǎn)包同時(shí)也違反了法律對(duì)于禁止非法轉(zhuǎn)包的強(qiáng)制性規(guī)定，但其主要出發(fā)點(diǎn)還是由于承包人應(yīng)當(dāng)自行完成主要工程任務(wù)。（1）內(nèi)部承包與掛靠的區(qū)分主要體現(xiàn)在是否違反了資質(zhì)管理規(guī)定。筆者認(rèn)為，內(nèi)部承包沒(méi)有違反資質(zhì)管理規(guī)定，也未違反其他強(qiáng)制性規(guī)定，施工企業(yè)將工程內(nèi)部承包給其內(nèi)部部門(mén)或職工并無(wú)不可，法律不能對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式任意干涉，否則就可能破壞了市場(chǎng)。資質(zhì)管理規(guī)定設(shè)立的初衷主要是因?yàn)榻ㄔO(shè)工程關(guān)系到質(zhì)量和安全，涉及到公共利益，任意由不具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)或個(gè)人借用有資質(zhì)

20、的企業(yè)名義承擔(dān)工程無(wú)疑是有害的。由于掛靠只是借用資質(zhì)，被掛靠人往往無(wú)法對(duì)掛靠人實(shí)施有效的監(jiān)督和管理。內(nèi)部承包將工程交由其內(nèi)部職工或職能部門(mén)完成本身就是一種經(jīng)營(yíng)方式，企業(yè)承接工程后總是要交由實(shí)際的人來(lái)完成的，關(guān)鍵是內(nèi)部承包的內(nèi)部承包方通常都和承包人有隸屬管理關(guān)系，相對(duì)比較穩(wěn)定，也便于管理和控制，這對(duì)于質(zhì)量和安全等方面并無(wú)直接的危害，并未實(shí)質(zhì)性違反資質(zhì)管理規(guī)定的初衷。從另一方面來(lái)說(shuō)，我國(guó)普遍實(shí)行項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)制，承包人承接工程后將工程全權(quán)交由項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)，承包人不進(jìn)行實(shí)際管理，那么也是可能造成質(zhì)量和安全等方面的隱患的。相反，承包人將承接的工程交由項(xiàng)目經(jīng)理全權(quán)負(fù)責(zé)并自負(fù)盈虧，同時(shí)不放松對(duì)其的管理和監(jiān)督

21、，不僅無(wú)害反而有利。因?yàn)閮?nèi)部承包仍然對(duì)外是由承包人承擔(dān)責(zé)任，因此內(nèi)部承包模式下承包人一般都會(huì)對(duì)質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等方面進(jìn)行實(shí)際控制和管理，這并未違反資質(zhì)管理規(guī)定和合同的約定。（2）內(nèi)部承包與非法轉(zhuǎn)包的區(qū)分主要體現(xiàn)在對(duì)主要合同義務(wù)的違反上。內(nèi)部承包將工程交由內(nèi)部完成，只是在內(nèi)部實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的內(nèi)部激勵(lì)方式，作為一種經(jīng)營(yíng)方式并不違法，也沒(méi)有違反承包人應(yīng)當(dāng)自行完成工程的主要合同義務(wù)，承包人仍然實(shí)質(zhì)對(duì)工程施工進(jìn)行管理，只是管理的方式有所不同，內(nèi)部職工或下屬分支機(jī)構(gòu)完成施工任務(wù)仍然是承包人自行完成施工任務(wù)；而非法轉(zhuǎn)包則是將工程交由承包人外部的第三人完成，也無(wú)法對(duì)第三人進(jìn)行有效的管理，及時(shí)有管

22、理和監(jiān)督也屬于外部控制而不是內(nèi)部管理，這違反了承包人應(yīng)當(dāng)自行完成工程的合同義務(wù)，也違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定。（三）內(nèi)部承包合法性認(rèn)定的實(shí)質(zhì)性要素筆者認(rèn)為，合法的內(nèi)部承包的實(shí)質(zhì)性要素是對(duì)承接的工程項(xiàng)目是否存在實(shí)際的內(nèi)部管理，具體表現(xiàn)為：1、內(nèi)部承包方與承包人間存在內(nèi)部勞動(dòng)關(guān)系或隸屬關(guān)系；2、承包人對(duì)內(nèi)部承包方承包的工程進(jìn)行實(shí)際管理。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，內(nèi)部承包本身的合法性是毋庸置疑的，問(wèn)題的重點(diǎn)只是在于如何認(rèn)定合法的內(nèi)部承包，如何區(qū)分合法的內(nèi)部承包和披著內(nèi)部承包外衣的掛靠、非法轉(zhuǎn)包等行為。內(nèi)部承包，顧名思義，在承包人內(nèi)部對(duì)所承接的工程再進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)。既然是內(nèi)部行為，承包人應(yīng)當(dāng)對(duì)承包工程各方面進(jìn)行管理和控制，否則

23、就不是內(nèi)部行為而是與其他平等主體之間的外部行為則可能是轉(zhuǎn)包；也正因?yàn)槭莾?nèi)部行為才不是外部第三人借用資質(zhì)，否則便是外部第三人借用資質(zhì)。1、內(nèi)部性體現(xiàn)在勞動(dòng)關(guān)系或隸屬管理關(guān)系之中。如果內(nèi)部承包方是個(gè)人往往體現(xiàn)為勞動(dòng)關(guān)系，也有實(shí)務(wù)觀點(diǎn)將社會(huì)保險(xiǎn)列入內(nèi)部性的判斷標(biāo)準(zhǔn)的，筆者認(rèn)為是否繳納社會(huì)保險(xiǎn)不是判斷勞動(dòng)關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)保險(xiǎn)不應(yīng)作為判斷內(nèi)部承包的直接標(biāo)準(zhǔn)。我們也可以看到，由于人員的高度流動(dòng)性，法律也并無(wú)禁止勞動(dòng)者在多家用人單位工作，沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同也不非一定不具有勞動(dòng)關(guān)系，而簽訂了勞動(dòng)合同的也可能只是為了規(guī)避法律而簽訂的形式上的合同。筆者認(rèn)為，簽訂勞動(dòng)合同、繳納社會(huì)保險(xiǎn)只是內(nèi)部承包合法性的表象，僅僅從

24、勞動(dòng)關(guān)系的角度來(lái)認(rèn)定內(nèi)部承包的合法性無(wú)疑是草率的。但是正因?yàn)槭莾?nèi)部承包，那么內(nèi)部性無(wú)疑還是考量?jī)?nèi)部承包合法性的必要要素，因此，內(nèi)部承包方的個(gè)人與承包人是否具有勞動(dòng)關(guān)系是必要的條件，勞動(dòng)合同、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系只是認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的參考，卻不是認(rèn)定內(nèi)部承包的必備條件。另外，筆者認(rèn)為內(nèi)部承包方的個(gè)人是項(xiàng)目經(jīng)理還是其他人員在所不論，不應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部承包的承包方局限于項(xiàng)目經(jīng)理。如果內(nèi)部承包方是分公司、項(xiàng)目經(jīng)理部、辦事處等內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)，則表現(xiàn)為行政隸屬管理關(guān)系。正因?yàn)榉止?、?xiàng)目經(jīng)理部等是承包人的內(nèi)部機(jī)構(gòu)而非外部單位，才讓內(nèi)部承包定性為承包人內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)行為。一般而言，分公司因其自身并非獨(dú)立主體，對(duì)其內(nèi)部承包的合法性并

25、無(wú)異議。而對(duì)于子公司來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為雖然也是企業(yè)的下屬部門(mén)，但在法律上其主要是股權(quán)的聯(lián)系，子公司作為法律上獨(dú)立的法人不應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大解釋為也可以作為內(nèi)部承包的主體，因?yàn)樽庸就鶝](méi)有相應(yīng)的資質(zhì)，即使具備相應(yīng)的資質(zhì)也是將本該自己完成的工程任務(wù)交由獨(dú)立的第三方而非其內(nèi)部完成，因此筆者認(rèn)為，子公司不是合法的內(nèi)部承包的主體。無(wú)論是勞動(dòng)關(guān)系還是分支機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系，都是內(nèi)部管理關(guān)系的內(nèi)容之一。當(dāng)然我們也可以看到，僅憑勞動(dòng)關(guān)系、隸屬關(guān)系的表象也不足以作為認(rèn)定內(nèi)部承包的唯一條件，因?yàn)檫@些都在形式上很容易滿足，因此，還應(yīng)當(dāng)具備第二個(gè)條件：承包人應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部承包的工程實(shí)施管理。2、承包人對(duì)工程施工過(guò)程及質(zhì)量、安全、工期

26、等方面進(jìn)行實(shí)際管理是內(nèi)部承包的另一實(shí)質(zhì)性要件筆者認(rèn)為，內(nèi)部承包模式下承包人對(duì)其承接的工程進(jìn)行了實(shí)際的項(xiàng)目管理便不能認(rèn)定為非法轉(zhuǎn)包或掛靠，便是合法的?！耙园堋辈皇切聠?wèn)題，自內(nèi)部承包模式有始已來(lái)便已存在，但施工企業(yè)普遍已認(rèn)識(shí)到以包代管的危害性，因?yàn)楣こ坛邪藢?duì)外仍然要承擔(dān)責(zé)任，而不是實(shí)行了內(nèi)部承包便不用承擔(dān)責(zé)任。管理的主要內(nèi)容包括資金、材料、質(zhì)量、技術(shù)、工期等方面，但因?yàn)閮?nèi)部承包合同中的承包方具有較高的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此承包人管理的深度并不統(tǒng)一，主要依據(jù)內(nèi)部承包合同確定，但不應(yīng)當(dāng)違反法律規(guī)定，管理的深度以監(jiān)督和控制工程施工符合承包人與建設(shè)單位的建設(shè)工程施工合同的要求為限。當(dāng)然，因?yàn)楸O(jiān)督不力，承包合同中的承包方施工不符合要求導(dǎo)致承包人違約的，承包人應(yīng)當(dāng)向發(fā)包人承擔(dān)違約責(zé)任。四、疏勝于堵，確認(rèn)內(nèi)部承包的合法性是必要的正因?yàn)閮?nèi)部承包與掛靠、非法轉(zhuǎn)包等違法行為間難以區(qū)分的聯(lián)系，無(wú)論從立法的角度還是從實(shí)務(wù)的角度都不愿意確認(rèn)內(nèi)部承包的合法性，而正因?yàn)闆](méi)有明文規(guī)定內(nèi)部承包的合