論我國公共事業(yè)管理體制改革的方向

1、論我國公共事業(yè)管理體制改革的方向    摘要：社會公共事業(yè)是社會公共需要不斷增長的產(chǎn)物。近年來，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和各項改革的深入進行，人們對政府的執(zhí)政能力提出了更高的要求，也使目前傳統(tǒng)的公共事業(yè)管理體制倍感壓力。本文從我國公共事業(yè)管理的現(xiàn)狀出發(fā)，通過分析公共事業(yè)管理與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系，指出為了更好地滿足公共需要，應(yīng)著手對我國當(dāng)前的公共事業(yè)管理體制進行改革，盡快實現(xiàn)從政府控制到社會選擇的轉(zhuǎn)變。    關(guān)鍵詞：公共事業(yè)管理；政府控制；社會選擇     現(xiàn)代社會由政府、市場和社

2、會三大部門構(gòu)成，三大部門分別通過行政機制、市場機制和社會機制共同推動社會的發(fā)展。發(fā)展公共事業(yè)是國家的重要職能，在現(xiàn)代社會，政府是公共事業(yè)管理最重要的管理主體。此外，公共事業(yè)是現(xiàn)代社會經(jīng)濟和社會發(fā)展的載體，它直接關(guān)系到社會公共利益，關(guān)系到人民群眾的生活質(zhì)量。從某種意義上講，社會公共事業(yè)是社會公共需要不斷增長的產(chǎn)物。公共事業(yè)是指那些面向全社會，以滿足社會公共需要為基本目標(biāo)，直接或間接為國民經(jīng)濟和社會生活提供服務(wù)或創(chuàng)造條件，并且不以營利為目的的社會活動。公共事業(yè)管理是指政府對以滿足社會公共需要為主要目的各項公共事業(yè)的發(fā)展進行規(guī)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的活動。我國傳統(tǒng)的公共事業(yè)管理體制，是順應(yīng)計劃經(jīng)

3、濟體制而建立的，在長期的運行過程中逐漸形成了其特有的格局，表現(xiàn)出了高度行政化、主體單一化、資源配置非社會化和職能擴大化等基本特征。改革開放以來，經(jīng)濟體制改革取得了令人矚目的成就。與此相適應(yīng)，公共事業(yè)管理體制也開始著手進行改革，20多年來，公共事業(yè)管理體制改革主要圍繞著機構(gòu)和職能調(diào)整來進行。但由于非經(jīng)濟領(lǐng)域的管理體制改革相對滯后與經(jīng)濟領(lǐng)域的體制改革，事業(yè)單位的管理體制改革也一直被排除在經(jīng)濟體制改革的視線之外，改革進程緩慢，造成了機構(gòu)重疊、人員膨脹、政事不分、職責(zé)不明、管理僵化、缺乏活力、結(jié)構(gòu)失調(diào)、效率低下等弊端，嚴重制約了公共事業(yè)的發(fā)展和公共需要的滿足。當(dāng)前，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展與

4、完善以及我國政治與行政體制改革的逐漸深入，我國公共事業(yè)改革的浪潮已是勢不可擋，并日漸成為全社會普遍關(guān)注的一個熱點問題。筆者認為，要對當(dāng)前的公共事業(yè)管理體制進行改革，必須實現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)變，即從以往的政府控制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣x擇。從世界上大多數(shù)國家的管理實踐來看，政府控制和社會選擇是兩種不同的公共事業(yè)管理體制。在傳統(tǒng)管理體制下，政府控制是貫穿整個公共事業(yè)管理體制的一根主線。而這種控制是通過組織的方式進行的，即政府通過社會組織，將自己的權(quán)力延伸到社會的各方面，從而實現(xiàn)對整個社會的統(tǒng)治。實際上，各種各樣的社會組織和事業(yè)組織，除了國家行政機構(gòu)外，通常不過是人們組織起來運用資源實現(xiàn)利益的一種形式。當(dāng)國家成為社

5、會資源的絕對占有者時，這些社會組織包括公共事業(yè)組織就必然轉(zhuǎn)化為國家實現(xiàn)目標(biāo)的一種組織化手段。因此，傳統(tǒng)的公共事業(yè)管理體制必定是一種高度集權(quán)體制的伴生物，屬于政府控制為主導(dǎo)的模式。    政府控制模式是政府為了適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制需要而建立起來的管理公共事業(yè)領(lǐng)域的一種模式。公共事業(yè)管理體制采取政府控制模式除了歷史原因之外，還有其基本的經(jīng)濟動因：第一個動因來自與特權(quán)。在政府選擇模式下，政府部門成為公共事業(yè)的壟斷供給者。有壟斷的地方就有特權(quán)。有特權(quán)的地方就不可避免存在尋租行為。由于政府必須承擔(dān)事業(yè)活動的全部政治風(fēng)險成本和絕大部分活動經(jīng)費，政府部門必須從事業(yè)組織中獲得很大的利益才有可能

6、承擔(dān)事業(yè)組織的政治風(fēng)險和活動經(jīng)費。第二個動因是輔助政府管理。對于繁雜的社會事物，政府沒有能力事無巨細地加以管理，但為了對社會各個領(lǐng)域的活動加以控制，又需要政府的權(quán)力能伸到每個角落。在這種情況下，政府成立各個層級的行政組織，廣泛地參與到社會事務(wù)的管理之中，成本是相當(dāng)大的，也是國家財力所力不能及的。因此，讓事業(yè)組織代行政府職責(zé)，可能是一種成本較低的社會控制模式。第三個動因大概與事業(yè)組織的軟約束有關(guān)。在政府選擇模式下，事業(yè)組織直接服務(wù)對象是政府部門，而不是社會公眾；事業(yè)單位的努力在于爭取更多的政府經(jīng)費，而不是向社會提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，它的活動在更大程度上受制于政府的意志。但是，由于它不是政府部門

7、，才財務(wù)、編制等許多方面有更大的彈性，出于政治上的需要，或者出于臨時安排離退休人員的需要，或者出于滿足部門利益和領(lǐng)導(dǎo)個人利益的需要，政府部門在通過調(diào)整事業(yè)單位的成立、合并、擴張、撤消等變量就完全可以達到上述目標(biāo)。    隨著我國經(jīng)濟體制由高度集中的計劃體制向市場經(jīng)濟體制的過渡，政府控制模式受到了前所未有的挑戰(zhàn)，正在逐步地被“揚棄”。但是，代之而起的新的新的公共事業(yè)管理模式仍在探索之中。筆者認為，社會選擇是一種更加符合歷史發(fā)展趨勢的公共事業(yè)管理方式。盡管在中國當(dāng)前的事業(yè)管理模式中，社會選擇還遠遠沒有得到實現(xiàn)，但是社會選擇的力量已經(jīng)通過各種不同的方式滲透到傳統(tǒng)的事業(yè)管理體制中來

8、。因此，作為一條客觀的發(fā)展規(guī)律，社會選擇代表了公共事業(yè)管理體制改革的基本方向。    所謂社會選擇，就是讓事業(yè)組織對社會的集體需求做出及時的反應(yīng)，社會通過自己內(nèi)在的機制為社會成員提供公共物品和服務(wù)。同時，由各種社會力量決定是否決定成立事業(yè)組織，成立什么樣的組織，以及維持多大規(guī)模的事業(yè)組織。在社會選擇的模式中，事業(yè)組織不需要找一個政府部門作為主管部門，因此政府部門不再作為主管部門，而是作為行政機關(guān)。也就是說，事業(yè)組織與行政部門的地位是平等的，不存在管理者與被管理者的關(guān)系。行政部門可以借助事業(yè)組織實現(xiàn)自己的治理目標(biāo)，但是這種關(guān)系是公平與自愿的。    作為兩

9、種不同的管理方式，政府控制與社會選擇對于事業(yè)管理體制的意義完全不同。首先，在政府控制過程中，行政部門是選擇的主體。而在社會選擇的過程中，社會是選擇的主體。前者更多地適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的要求，而后者則適用于市場經(jīng)濟體制。其次，在法律地位上，政府控制認為事業(yè)組織都是一種為社會公益的目的而承擔(dān)著社會責(zé)任的公共組織。因此，事業(yè)組織屬于事業(yè)法人，具有獨立的法律地位。再者，兩種制度下產(chǎn)生的結(jié)果也不相同。政府控制模式下的事業(yè)組織數(shù)量少，且獨立性比較低，     而社會選擇模式下的事業(yè)組織數(shù)量多，獨立性比較高。    中國社會正在經(jīng)歷著一個漸進的改革過

10、程。在這種大的改革背景下，中國的公共事業(yè)管理體制改革也注定是一個漸變的過程。社會選擇是對一種事業(yè)管理體制模式的總體描述，因此社會選擇的實現(xiàn)不是某一項特定政策的轉(zhuǎn)變，而是整個管理制度的漸變。在從政府控制到社會選擇的公共事業(yè)管理體制轉(zhuǎn)變中，有兩個十分重要的方面決定著這種轉(zhuǎn)變的成敗：一是政府的行為方式；二是事業(yè)組織能力的改善。政府的行為方式?jīng)Q定了事業(yè)組織的生成模式。為了實現(xiàn)一定的社會目標(biāo)，政府可以采取直接與間接兩種方式管理事業(yè)組織。如果采取直接的行政管理方式，那么事業(yè)組織的生成模式就是政府控制。政府的行為目標(biāo)決定了什么樣的事業(yè)組織能夠生存與發(fā)展。如果采取間接的管理方式，那么事業(yè)組織的生成模式就是社會

11、選擇。事業(yè)組織根據(jù)社會的需要來決定是否成立新的組織。政府只是用資金、項目和政策來表達自己的偏好。    可見，事業(yè)組織的生成模式不僅同政府的行為方式有關(guān)，而且與政府的行為目標(biāo)相關(guān)。社會選擇的模式不僅要求政府對事業(yè)組織采取的管理方式，而且要求政府追求的是全體公民的總福利最大化。在政府控制模式下，政府對事業(yè)組織管理采取直接的管理方式，政府部門追求的是自身利益的最大化。    與此同時，從政府控制到社會選擇的過程也是事業(yè)組織能力不斷增強的過程。增強自身的能力上事業(yè)組織適應(yīng)社會選擇模式的需要，也是政府適應(yīng)社會選擇模式的需要。只有事業(yè)組織普遍建立起完善的監(jiān)督機制和

12、嚴格的自律機制，政府才有可能下放行政管理權(quán)，是事業(yè)組織擁有完全的獨立性。    以上兩個方面，是相輔相成的。從政府角度來看，事業(yè)組織應(yīng)該首先增強能力，完善自身的體制建設(shè)，然后才能談到獨立性問題。從事業(yè)組織角度來看，政府部門應(yīng)該放棄對社會資源的高度壟斷，調(diào)整自身的行為方式，事業(yè)組織才有可能得到更好的發(fā)展。這兩方面的矛盾與沖突的解決依靠社會管理制度的重大創(chuàng)新。因為從政府控制到社會選擇本身就是一種體制的變遷。綜上所述，隨著經(jīng)濟發(fā)展和各項改革的不斷落實與實施，我國的公共事業(yè)管理體制也應(yīng)抓住有利時機，在政府職能轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中有所創(chuàng)新。公共事業(yè)管理體制是我國社會管理體制的重要組成部分，它與國家行政管理體制、企業(yè)管理體制及其他方面的管理體制是相互聯(lián)系、相互影響、相互