綜合治理出生人口性別比偏高存在的問題和對(duì)策分析

1、綜合治理出生人口性別比偏高存在的問題與對(duì)策分析以施秉縣綜合治理工作為例（施秉縣人口和計(jì)劃生育局李佩華）施秉縣地處貴州省東部、黔東南苗族侗族自治州東北部，全縣總面積1544平方公里，轄4鄉(xiāng)4鎮(zhèn)60個(gè)行政村10個(gè)社區(qū)，縣境內(nèi)居住漢、苗、侗、布依等19個(gè)民族，總?cè)丝诮?7萬，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?5%左右，是一個(gè)典型的多民族雜居的西部小縣?？h政府按上級(jí)人口管理部門要求，從2006年開始抓出生人口性別比偏高治理工作，采取了相應(yīng)的工作措施，取得了一定的工作成效，全縣出生人口性別比有所下降，但偏高的狀況并沒有得到根本性的改變，從人口計(jì)生PIS數(shù)據(jù)反映，2007年來我縣出生人口性別比均超過119。一個(gè)人口

2、不足20萬的小縣，出生人口性別比偶爾偏高是正常的，但歷年嚴(yán)重偏高，說明客觀上存在選擇性別生育行為?，F(xiàn)結(jié)合我縣實(shí)際，具體分析綜合治理出生人口性別比偏高工作中存在的一些問題：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后和社會(huì)保障機(jī)制不健全雙重因素影響。我縣屬高原山區(qū)地貌，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，對(duì)男性勞動(dòng)力有現(xiàn)實(shí)和客觀的需要；農(nóng)民受教育程度較低，“傳宗接代”、“養(yǎng)兒防老”的思想還普遍存在，且根深蒂固。雖然國(guó)家和政府針對(duì)計(jì)劃生育女兒戶出臺(tái)了一系列獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策和養(yǎng)老保障機(jī)制，但出于財(cái)力有限，目前發(fā)到對(duì)象手中的資金非常有限，尚不能給計(jì)劃生育女兒戶足夠的“安全感”。另外，國(guó)家還陸續(xù)出臺(tái)了一些普惠政策，例如新型農(nóng)村合作醫(yī)療、義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、

3、農(nóng)村“低?！钡日?，這些政策并沒有向計(jì)劃生育女兒戶傾斜，無形中淡化了計(jì)劃生育女兒戶獎(jiǎng)扶政策在群眾心中的份量，而且還在很大程度上降低了家庭撫養(yǎng)子女的成本，使得多生孩子負(fù)擔(dān)更輕、顧慮更小。一些政策因素的影響。主要體現(xiàn)在兩方面，一是生育政策在嚴(yán)格控制生育孩子數(shù)量方面的影響。我省人口與計(jì)劃生育條例提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子，符合規(guī)定條件的可以生育兩個(gè)或三個(gè)孩子，且控制生育的行政執(zhí)行力度較強(qiáng)。對(duì)生育孩子數(shù)量上的嚴(yán)格限制，破壞了人們一慣依靠生育孩子數(shù)量來實(shí)現(xiàn)選擇孩子性別的方式。而超聲技術(shù)鑒定胎兒性別的功能和引產(chǎn)技術(shù)的發(fā)達(dá)，且風(fēng)險(xiǎn)和成本較低，致使有強(qiáng)烈性別偏好的人會(huì)選擇性別生育。二是政策外懷孕要求采取補(bǔ)救措施

4、的影響。貴州省人口與計(jì)劃生育條例規(guī)定“不符合條例規(guī)定懷孕的，應(yīng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施”。由于意外懷孕或躲生等原因，客觀上存在大量政策外懷孕現(xiàn)象；而冒被征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)選擇政策外生育的人群，大都有生育男孩的強(qiáng)烈意愿，加上B超鑒定胎兒性別的便利性和隱蔽性的推波助瀾，這時(shí)，在成本效益的作用下致使很多人會(huì)施行胎兒性別鑒定進(jìn)而選擇性別生育。施行終止妊娠手術(shù)必須經(jīng)過縣級(jí)以上人口計(jì)生部門審批的制度只能控制政策內(nèi)懷孕選擇性別生育行為發(fā)生，而對(duì)于政策外懷孕選擇性別生育行為的控制卻毫無作用，因?yàn)榉舱咄鈶言幸宦梢蟛扇⊙a(bǔ)救措施，這樣，就給政策外懷孕且鑒定過胎兒性別實(shí)施選擇性別引產(chǎn)的人提供了便利，他們拿著審批證明不但可

5、以順利地到醫(yī)療機(jī)構(gòu)作引產(chǎn)術(shù)，還要政府給他們埋單。流動(dòng)人口管理難。流動(dòng)人口的管理是人口和計(jì)劃生育工作中的一個(gè)老大難問題，流動(dòng)人口的出生人口性別比治理工作更是難上加難。由于流動(dòng)人口的管理并沒有形成全國(guó)“一盤棋”的格局，加上對(duì)流動(dòng)人口管理工作的考核尺度較大，致使部分地區(qū)對(duì)于流動(dòng)人口的管理相對(duì)“寬松”。我縣由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，外出務(wù)工人員較多，其中就有大量流出躲生的夫婦。這些在外躲生的夫婦，大都是抱著不生一男孩誓不回家的念頭，加上流入地政府管理上的不到位，會(huì)造成以下兩種情況的發(fā)生：一是選擇自然生育，生育女孩后隱瞞不報(bào)，繼續(xù)生，直到生得一男孩后才回來，造成中間生育的女孩在當(dāng)年度漏報(bào)。二是會(huì)在流入地選擇性別

6、生育。個(gè)別醫(yī)務(wù)人員為牟取不正當(dāng)利益，鉆流動(dòng)人口管理較松的空子，為流動(dòng)人口大開性別鑒定之門，造成選擇性別生育行為的發(fā)生。綜合治理部門有“共識(shí)”而無“共為”。綜合治理出生人口性別比偏高工作強(qiáng)調(diào)“綜合治理”，2009年，省人口計(jì)生委、省公安廳、省衛(wèi)生廳聯(lián)合行文指出“各級(jí)人口計(jì)生、衛(wèi)生、公安部門要充分發(fā)揮各自的職能作用，密切配合，齊抓共管，進(jìn)一步建立健全綜合治理出生人口性別比偏高問題的長(zhǎng)效工作機(jī)制?！蔽募€對(duì)各部門打擊“兩非”行為的職責(zé)范圍進(jìn)行了劃分。然而在實(shí)際工作中，衛(wèi)生、公安等部門并沒有將綜合治理出生人口性別比偏高納入常規(guī)性工作，也沒有將治理出生人口性別比納入考核，只是被動(dòng)的參與人口計(jì)生部門組織的

7、打擊“兩非”專項(xiàng)整治行動(dòng)或查辦由人口計(jì)生部門移送的“兩非”案件，對(duì)這項(xiàng)工作缺乏積極性和主動(dòng)性。綜合治理的主要表現(xiàn)形式只是大大小小的會(huì)議和各式各樣文件，實(shí)際上只有人口計(jì)生部門在“單打獨(dú)斗”，綜合治理只是口號(hào)而已?；鶎庸芾聿坏轿?。實(shí)施孕情監(jiān)測(cè)是綜合治理由生人口性別比偏高工作的有效措施，做好這項(xiàng)工作一方面有助于掌握孕婦底數(shù)、有針對(duì)性地開展宣傳教育、及時(shí)了解孕產(chǎn)婦生育信息、提高由生人口統(tǒng)計(jì)質(zhì)量、及時(shí)落實(shí)節(jié)育措施；另一方面也有助于防止選擇性別終止妊娠、謊報(bào)由生嬰兒性別或死亡、溺（遺）棄女嬰等行為發(fā)生，有利于排查“兩非”案源。這項(xiàng)工作主要由鄉(xiāng)村兩級(jí)的工作人員來開展，但由于我縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）存在工作人員少、待遇

8、差等問題，導(dǎo)致孕情監(jiān)測(cè)工作開展不到位，由現(xiàn)孕情監(jiān)測(cè)漏人、政策外懷孕漏管、手術(shù)落實(shí)不及時(shí)、未術(shù)流生等現(xiàn)象，甚至有部分工作人員為減輕工作負(fù)擔(dān)，對(duì)孕情消失和嬰兒死亡隱瞞不報(bào)。這些工作上的疏漏，給選擇性別生育留下較大空間，讓非法鑒定胎兒性別和選擇性別終止妊娠行為得不到查處。針對(duì)以上存在的問題，提由以下對(duì)策建議：以加強(qiáng)宣傳力度和完善利益導(dǎo)向機(jī)制為切入點(diǎn)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生育觀念?！梆B(yǎng)兒防老”、“傳宗接代”、“重男輕女”等傳統(tǒng)思想是導(dǎo)致由生人口性別比偏高的根本原因，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊纳^念是治本之策。宣傳教育和利益導(dǎo)向是通過長(zhǎng)期探索由能有效解決這一問題的有效途徑，而通過散發(fā)宣傳資料、張貼宣傳畫報(bào)、設(shè)置宣傳標(biāo)語和宣傳牌等

9、傳統(tǒng)宣傳方式開展“關(guān)愛女孩”宣傳活動(dòng)，難以達(dá)到深入人心的效果，現(xiàn)階段應(yīng)利用第六次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)，以由生人口性別比的失衡程度以及會(huì)帶來的嚴(yán)重后果為主要內(nèi)容，以主流媒體為載體開展宣傳，提升宣傳的權(quán)威性以達(dá)到宣傳效果。我縣針對(duì)計(jì)劃生育女兒戶出臺(tái)了家庭特別扶助、優(yōu)先優(yōu)惠、住院分娩補(bǔ)助、入學(xué)扶助、就業(yè)照顧、特殊救助和提供養(yǎng)老保障等系列制度，力度不可謂不大，但與國(guó)家系列普惠政策相比，就顯得相形見細(xì)，應(yīng)盡快建立普惠政策優(yōu)先照顧計(jì)劃生育女兒戶的制度，拿由具體措施，切實(shí)消除計(jì)劃生育女兒戶的后顧之憂。加大打擊“兩非”執(zhí)法力度。我國(guó)開展“關(guān)愛女孩”綜合治理由生人口性別比偏高工作以來，由生人口性別比偏高狀況并沒有

10、得到有效改觀，綜合治理工作收效甚微。非法鑒定胎兒性別和非醫(yī)學(xué)需要選擇性別終止妊娠是導(dǎo)致由生人口性別比偏高的主要因素，必須加大打擊“兩非”力度。首先應(yīng)從立法開始，把非法鑒定胎兒性別和非醫(yī)學(xué)需要選擇性別終止行為納入刑法，追究刑事責(zé)任，從現(xiàn)行的行政違法上升到刑事犯罪，可大大提高威懾力，減少“兩非”行為的發(fā)生。另外，各綜合治理由生人口性別比偏高成員單位應(yīng)將性別比治理工作納入本部門考核，切實(shí)履行工作職責(zé)，積極主動(dòng)查處職權(quán)范圍內(nèi)的“兩非”案件，形成真正意義上的“綜合治理”工作格局。工作重心下移，加強(qiáng)基層管理。目前，我縣綜合治理由生人口性別比偏高工作呈現(xiàn)縣、局領(lǐng)導(dǎo)重視，鄉(xiāng)村兩級(jí)重視力度不夠，工作措施落實(shí)不到

11、位的現(xiàn)象。性別比治理的對(duì)象是群眾，群眾工作的主要依靠鄉(xiāng)村兩級(jí)，因此綜合治理由生人口性別比偏高工作的重心應(yīng)放在鄉(xiāng)村兩級(jí)。孕產(chǎn)期全程管理服務(wù)工作是通過長(zhǎng)期探索和實(shí)踐得生的一條治理由生人口性別比偏高的有效途徑，而這項(xiàng)工作主要依靠鄉(xiāng)村兩級(jí)來開展，針對(duì)目前在孕產(chǎn)期全程管理服務(wù)工作中存在的問題，一方面要加大基層投入，提高基層工作人員的工資待遇，并適當(dāng)給予補(bǔ)助，提高基層工作人員的工作積極性；一方面要加強(qiáng)工作措施落實(shí)力度，一是要嚴(yán)格持證生育管理制度，全面掌握孕婦底數(shù)；二是要實(shí)行“一對(duì)一”孕產(chǎn)期全程監(jiān)測(cè)服務(wù)，重點(diǎn)落實(shí)每月一次的入戶隨訪，對(duì)不明原因孕情消失的要及時(shí)查找原因；三要扎實(shí)開展查環(huán)、查孕婦檢工作，讓非意愿懷孕和政策外懷孕得到早發(fā)現(xiàn)，便于早期采取補(bǔ)救措施，預(yù)防選擇性別終止妊娠行為發(fā)生；四要?jiǎng)訂T住院分娩，加強(qiáng)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息溝通，確保由生統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確；五要重點(diǎn)落實(shí)新生女嬰的產(chǎn)后隨訪，防止溺（遺）棄女嬰行為的發(fā)生。對(duì)流動(dòng)人口中的純女戶