行政成本分析和有效控制途徑探索

1、. .PAGE10 / NUMPAGES13行政成本分析與其有效控制途徑探索摘要行政成本問(wèn)題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，目前我國(guó)行政成本過(guò)高, 增長(zhǎng)過(guò)快的問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)的國(guó)際地位與社會(huì)發(fā)展。控制和降低行政成本對(duì)于提高政府績(jī)效、減輕納稅人負(fù)擔(dān)等具有重要意義。行政成本的控制是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須把握住該系統(tǒng)的每一個(gè)因素與因素間的聯(lián)系，才能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體化、動(dòng)態(tài)化的管理，以期達(dá)到降低行政成本的目的。因此本文從行政人員、行政單位、行政行為三方面分析, 革除弊端, 最大限度地優(yōu)化和降低政府成本, 改善我國(guó)的行政管理工作, 提高行政效率和行政效益。關(guān)鍵詞：行政成本；系統(tǒng)工程；控制；路徑ABSTRACTThe

2、 high administrative cost has been the focus of social concern, at present our country administrative cost is exorbitant, overheating problem has seriously affected our countrys international status and social development. Control and reduce administrative costs for the improvement of government per

3、formance, reduce the financial burden on the taxpayer is of great significance. Administrative cost control is system engineering, must grasp each factor of the system and the relationship between factors, to realize the system integration, dynamic management, in order to achieve the goal of reducin

4、g administrative costs. So this article from the administrative personnel, administrative units, administrative behavior three aspects analysis and expelling the drawbacks, maximum limit optimization and reduce the cost of government, to improve our countrys administrative work, improve the administ

5、rative efficiency and administrative effectiveness.Keywords: administrativecostsystemengineering control path目錄TOC o 1-3 h z uHYPERLINK l _Toc374477936一、行政成本的概念 PAGEREF _Toc374477936 h 1HYPERLINK l _Toc374477937（一）行政成本的定義 PAGEREF _Toc374477937 h 1HYPERLINK l _Toc374477938（二）行政成本的種類 PAGEREF _Toc37447

6、7938 h 1HYPERLINK l _Toc374477939（三）評(píng)價(jià)行政成本的指標(biāo)。 PAGEREF _Toc374477939 h 2HYPERLINK l _Toc3744779401行政成本的效率分析 PAGEREF _Toc374477940 h 2HYPERLINK l _Toc3744779412衡量行政成本的指標(biāo) PAGEREF _Toc374477941 h 3HYPERLINK l _Toc374477942二、我國(guó)現(xiàn)階段行政成本現(xiàn)狀 PAGEREF _Toc374477942 h 3HYPERLINK l _Toc374477943（一）行政管理經(jīng)費(fèi)本身的增長(zhǎng)過(guò)快

7、PAGEREF _Toc374477943 h 3HYPERLINK l _Toc374477944（二）政府機(jī)關(guān)人員過(guò)多, 職務(wù)消費(fèi)數(shù)額居高不下 PAGEREF _Toc374477944 h 4HYPERLINK l _Toc374477945（三）腐敗所帶來(lái)的政府成本巨大 PAGEREF _Toc374477945 h 4HYPERLINK l _Toc374477946三、行政成本高的原因 PAGEREF _Toc374477946 h 4HYPERLINK l _Toc374477947（一）從行政人員個(gè)體因素分析 PAGEREF _Toc374477947 h 4HYPERLINK

8、 l _Toc3744779481權(quán)力來(lái)源觀扭曲、行政理念錯(cuò)位 PAGEREF _Toc374477948 h 4HYPERLINK l _Toc3744779492具有追求行政職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置與預(yù)算規(guī)模最大化的傾向性 PAGEREF _Toc374477949 h 5HYPERLINK l _Toc374477950(二)行政單位組織因素分析 PAGEREF _Toc374477950 h 5HYPERLINK l _Toc3744779511行政職能轉(zhuǎn)變滯后、機(jī)構(gòu)龐雜，運(yùn)作費(fèi)用高 PAGEREF _Toc374477951 h 5HYPERLINK l _Toc3744779522行政職能配

9、置不明晰、機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，耗費(fèi)大量行政資源 PAGEREF _Toc374477952 h 5HYPERLINK l _Toc3744779533財(cái)務(wù)預(yù)算制度存有缺陷，行政成本更具膨脹傾向 PAGEREF _Toc374477953 h 6HYPERLINK l _Toc3744779544行政單位的組織行為缺乏成本效益分析理念 PAGEREF _Toc374477954 h 6HYPERLINK l _Toc374477955(三)行政行為運(yùn)行因素分析 PAGEREF _Toc374477955 h 6HYPERLINK l _Toc3744779561行政行為的壟斷性和非盈利性的特點(diǎn)，導(dǎo)致

10、行政成本擴(kuò) PAGEREF _Toc374477956 h 6HYPERLINK l _Toc3744779572行政績(jī)效考核缺陷，大量資源耗費(fèi) PAGEREF _Toc374477957 h 7HYPERLINK l _Toc3744779583行政決策不科學(xué)，行政成本高企 PAGEREF _Toc374477958 h 7HYPERLINK l _Toc3744779594行政管理滯后，行政運(yùn)行費(fèi)用增加 PAGEREF _Toc374477959 h 7HYPERLINK l _Toc374477960四、行政成本控制的途徑 PAGEREF _Toc374477960 h 7HYPERLI

11、NK l _Toc374477961(一)行政人員個(gè)體層面 PAGEREF _Toc374477961 h 8HYPERLINK l _Toc3744779621重塑行政理念 PAGEREF _Toc374477962 h 8HYPERLINK l _Toc3744779632強(qiáng)化成本意識(shí) PAGEREF _Toc374477963 h 8HYPERLINK l _Toc374477964(二)行政單位組織層面 PAGEREF _Toc374477964 h 8HYPERLINK l _Toc3744779651加快行政職能轉(zhuǎn)變 PAGEREF _Toc374477965 h 8HYPERLI

12、NK l _Toc3744779662推進(jìn)“大部門(mén)制”改革 PAGEREF _Toc374477966 h 9HYPERLINK l _Toc374477967(三)行政行為運(yùn)行層面 PAGEREF _Toc374477967 h 9HYPERLINK l _Toc3744779681引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 PAGEREF _Toc374477968 h 9HYPERLINK l _Toc3744779692強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束機(jī)制 PAGEREF _Toc374477969 h 9HYPERLINK l _Toc3744779703健全科學(xué)決策機(jī)制 PAGEREF _Toc374477970 h 9HYP

13、ERLINK l _Toc3744779714創(chuàng)新管理機(jī)制 PAGEREF _Toc374477971 h 10HYPERLINK l _Toc374477972參考文獻(xiàn) PAGEREF _Toc374477972 h 11一、行政成本的概念（一）行政成本的定義行政成本是政府向社會(huì)提供一定的公共服務(wù)所需要的行政投入或耗費(fèi)的資源，是政府行使其職能必須付出的代價(jià)，是政府行使職能的必要支出。從狹義的角度看，政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行需要消耗資源，比如建筑物、辦公設(shè)施、人員工資等，這一部分行政成本本身不會(huì)帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益，卻是必需的。從廣義的角度看，政府行政成本還包括政府行政決策所付出的代價(jià)，這部分代價(jià)是不是

14、值得，取決于決策是否正確，如果決策失誤，必然會(huì)導(dǎo)致不必要的行政成本支出。（二）行政成本的種類按照不同的標(biāo)準(zhǔn)和從不同的角度, 可以對(duì)行政成本進(jìn)行多種分類。(1)根據(jù)支出用途劃分, 行政成本包括人力成本、公務(wù)成本和設(shè)施成本。人力成本是政府為公務(wù)人員的招聘、錄用、培訓(xùn)、工資、福利、保健等所必須支付的開(kāi)支,在行政成本中起主作用, 是目前行政成本中日常開(kāi)支最大的項(xiàng)目。公務(wù)成本是公務(wù)人員在開(kāi)展決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、咨詢和信息運(yùn)作等各項(xiàng)公務(wù)活動(dòng)中的費(fèi)用支出, 由服務(wù)性支出與低值易耗品的耗費(fèi)支出兩部分構(gòu)成, 包括辦公費(fèi)、交通費(fèi)、通訊費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、差旅考察費(fèi)等; 該類成本在行政成本構(gòu)成中表現(xiàn)最為活躍,變動(dòng)最顯

15、著, 控制空間也最大。設(shè)施成本是為公務(wù)活動(dòng)提供儀器、設(shè)備、場(chǎng)所等設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)費(fèi)用, 包括公務(wù)活動(dòng)所用的房屋建筑物、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、文印系統(tǒng)、交通工具等設(shè)施( 設(shè)備) 等所有固定資產(chǎn)的分?jǐn)偱c維護(hù)費(fèi)用支出, 是一次性支付最大的成本, 其運(yùn)行與維護(hù)成本在投入使用后表現(xiàn)得較為穩(wěn)定。(2)按成本性態(tài)可以分為固定成本、變動(dòng)成本和混合成本三種。固定成本是不受政府具體工作活動(dòng)數(shù)量多少影響的成本, 如一定時(shí)期的公務(wù)人員工資支出總額等。變動(dòng)成本則是隨著政府具體工作活動(dòng)的開(kāi)展而增長(zhǎng)的成本如接待、考察費(fèi)用等?；旌铣杀臼请S政府具體活動(dòng)增加而相應(yīng)增長(zhǎng)但又與其不完全成正比例變動(dòng)關(guān)系的成本如辦公費(fèi)用等(3)按行政行為的效果劃

16、分, 現(xiàn)實(shí)中的行政成本則可分為有效行政成本和無(wú)效行政成本。有效行政成本是政府從事行政活動(dòng)支付的必要成本, 是政府獲取社會(huì)收益的前提, 例如適應(yīng)管理需要而建立機(jī)構(gòu)和配備人員就是必要成本。無(wú)效行政成本是政府實(shí)施行政行為時(shí)支付的超量成本, 即這部分成本不能創(chuàng)造出相應(yīng)的社會(huì)收益, 導(dǎo)致行政資源不必要的損耗, 例如機(jī)構(gòu)臃腫, 人員膨脹對(duì)資源的損耗。耗費(fèi)在這些無(wú)效行政行為上的成本以與解決各部門(mén)間磨擦矛盾的協(xié)調(diào)成本、制度外行政成本等都屬于無(wú)效行政成本的圍。（三）評(píng)價(jià)行政成本的指標(biāo)1行政成本的效率分析行政成本是社會(huì)存在和發(fā)展的必要支出, 又是非生產(chǎn)性支出和社會(huì)純消費(fèi)性支出, 因而, 在保證國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)正常

17、運(yùn)轉(zhuǎn)以履行其職能所需的費(fèi)用支出的前提下, 壓縮或減少行政成本是政府首先考慮的問(wèn)題。通過(guò)壓縮或減少行政成本,建設(shè)一個(gè)高效與廉潔的政府, 即提高行政成本的效率。行政效率是指行政工作的效果與消耗之比, 即國(guó)家行政機(jī)關(guān)與行政人員從事行政管理活動(dòng)所投入的資源與所取得的產(chǎn)出或效益之間的比例。行政投入也就是行政成本, 行政成本是影響行政效率的重要因素, 行政效率用公式表達(dá)為:行政效率行政產(chǎn)出行政成本下圖中的曲線表示行政成本與行政效率的關(guān)系。圖表 SEQ 圖表 * ARABIC1從M點(diǎn)至E點(diǎn), 行政效率隨行政成本的增加而提高, 意味著行政產(chǎn)出的增加幅度大于行政成本的增加幅度。E點(diǎn)為均衡點(diǎn), 行政效率最高, 行

18、政資源的配置達(dá)到最佳狀況。E點(diǎn)至N點(diǎn), 行政效率隨著行政成本的增加而降低, 說(shuō)明行政產(chǎn)出增加的幅度小于行政成本增加的幅度, 或行政產(chǎn)出沒(méi)有增加。這種現(xiàn)象可以用邊際成本遞增、邊際效益遞減規(guī)律解釋: 當(dāng)規(guī)模超過(guò)一定點(diǎn)之后, 邊際效益隨著邊際成本的遞增而遞減。行政成本增加是與政府行政機(jī)構(gòu)的增加聯(lián)系在一起的, 而增加政府行政機(jī)構(gòu)未必會(huì)提供更多的公共服務(wù)。從靜態(tài)意義來(lái)說(shuō), 如果政府的行政人員和機(jī)構(gòu)不增加, 則行政成本應(yīng)當(dāng)是相對(duì)穩(wěn)定的。也就是說(shuō), 行政機(jī)構(gòu)增加是行政成本增加的首要原因。因此一般來(lái)說(shuō), 公共服務(wù)機(jī)構(gòu)越多, 政府效率就越低; 而公共的機(jī)構(gòu)越多, 行政成本就越多。行政成本的增加存在“擠出效應(yīng)”。

19、即通過(guò)政府?dāng)U大行政支出規(guī)模而將資金從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中排斥出去。因此, 擠出效應(yīng)的結(jié)果是縮小了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模。行政成本是一種機(jī)會(huì)成本, 用于行政領(lǐng)域必然喪失用于其他領(lǐng)域的機(jī)會(huì)。政府盲目擴(kuò)大公共支出規(guī)模, 尤其是行政管理支出規(guī)模, 將不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 政府實(shí)行長(zhǎng)期持續(xù)的財(cái)政赤字政策會(huì)使一國(guó)的經(jīng)濟(jì)變得十分脆弱, 甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)全面衰退。因此, 適度的行政成本會(huì)增進(jìn)社會(huì)效率。而行政成本過(guò)高, 就會(huì)導(dǎo)致政府官僚主義, 同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致效率下降; 而政府的低效率必將導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的無(wú)序化, 最終導(dǎo)致社會(huì)效率的下降。2衡量行政成本的指標(biāo)衡量行政成本的高低, 可以采用絕對(duì)指標(biāo), 也可采用相對(duì)指標(biāo)。從政府機(jī)構(gòu)數(shù)量看, 政府所

20、設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量越多, 政府規(guī)模越大, 行政成本越高; 相反, 行政成本則越低。從公務(wù)人員數(shù)量上, 可用絕對(duì)數(shù)量來(lái)考察, 也可用官民比等相對(duì)數(shù)值來(lái)表示。政府工作人員越多, 政府規(guī)模越大, 行政成本越高; 相反, 行政成本越低。在實(shí)際分析中, 行政成本占財(cái)政支出的比重, 以與行政成本占國(guó)生產(chǎn)總值的比重是衡量行政成本的狀況與其變化趨勢(shì)的關(guān)鍵指標(biāo)。由于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中的行政管理支出是行政成本的最重要組成部分, 因此, 行政管理支出占財(cái)政支出的比重也就是財(cái)政結(jié)構(gòu)狀況直接反映政府行政成本, 財(cái)政結(jié)構(gòu)是否合理直接決定著行政成本的高低。二、我國(guó)現(xiàn)階段行政成本現(xiàn)狀世界經(jīng)濟(jì)論壇（WEF）曾在20032004年度全球競(jìng)

21、爭(zhēng)力報(bào)告中揭示，中國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力排名繼續(xù)下滑，比上一年度又下降了4位。導(dǎo)致下滑的一個(gè)重要原因，就是世界經(jīng)濟(jì)論壇在當(dāng)年的競(jìng)爭(zhēng)力排名中，實(shí)行了新的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，首次用“政府浪費(fèi)”子指標(biāo)替代了“政府支出”子指標(biāo)。2011-2012年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告又揭示出中國(guó)在12個(gè)大項(xiàng)排名分別為：制度48，基礎(chǔ)設(shè)施44，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境10，健康與初等教育32，高等教育與培訓(xùn)58，商品市場(chǎng)效率45，勞動(dòng)市場(chǎng)效率36，金融市場(chǎng)發(fā)展48，技術(shù)設(shè)備77，市場(chǎng)規(guī)模2，商務(wù)成熟度37，創(chuàng)新29。不難看到，與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與其他新興經(jīng)濟(jì)體相比，中國(guó)在市場(chǎng)規(guī)模、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性方面優(yōu)勢(shì)明顯，在技術(shù)設(shè)備、高等教育與培訓(xùn)、制度、金融市場(chǎng)發(fā)展、

22、商品市場(chǎng)效率、基礎(chǔ)設(shè)施等方面亟待提高。特別是中國(guó)在制度大項(xiàng)的排名僅為第48位。報(bào)告認(rèn)為，主要原因是在腐敗和司法獨(dú)立性方面依舊存在較大挑戰(zhàn)。這表明，因政府浪費(fèi)現(xiàn)象而提升的政府行政成本，已經(jīng)成為影響我國(guó)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。2013年，國(guó)家又加大了反腐力度，倡導(dǎo)勤儉節(jié)約，拒絕浪費(fèi)，嚴(yán)厲打擊“三公消費(fèi)”。這一系列措施正體現(xiàn)了政府對(duì)控制行政成本的重視。我國(guó)行政成本現(xiàn)狀具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：（一）行政管理經(jīng)費(fèi)本身的增長(zhǎng)過(guò)快隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政支出也在不斷增加，但在這個(gè)過(guò)程中卻出現(xiàn)了一些問(wèn)題。1955年為21. 54億元, 1960年為31. 39億元, 1970年為32. 00億元, 1975年為

23、41. 81億元, 1978年為52. 90億元,1985年為171. 06 億元, 1990 年為414. 56 億元,1995年為996. 54 億元, 2000年為2768. 22億元,2003年達(dá)到4691. 26億元。改革開(kāi)放以來(lái), 竟增長(zhǎng)了87倍, 年均增長(zhǎng)3. 5倍。而與此同時(shí), 中國(guó)財(cái)政總支出從1978年的1122億元至2003年達(dá)到24649. 95億元, 只增長(zhǎng)了21倍, 中國(guó)GDP從1978年的3624. 1億元至2003年達(dá)到117251. 9億元, 只增長(zhǎng)了31倍。從上面可以看出, 行政管理支出的增長(zhǎng)速度大大快于財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度, 并且這個(gè)速度在國(guó)際比較中也屬于偏高

24、的。（二）政府機(jī)關(guān)人員過(guò)多, 職務(wù)消費(fèi)數(shù)額居高不下改革開(kāi)放以來(lái), 我國(guó)進(jìn)行了四次機(jī)構(gòu)改革, 雖然精簡(jiǎn)了不少機(jī)構(gòu), 但財(cái)政供養(yǎng)人員和行政支出不但沒(méi)有壓縮反而日益膨脹, 吃財(cái)政飯的局面難以改觀, 行政效率極其低下。以稅務(wù)監(jiān)管為例, 我國(guó)2002年稅收是15000億人民幣, 稅務(wù)人員多達(dá)100萬(wàn)人, 而美國(guó)的稅收遠(yuǎn)高于我國(guó), 稅收人員卻只有10萬(wàn)人。官員過(guò)多帶來(lái)職務(wù)消費(fèi)居高不下, 據(jù)最保守的估計(jì)我國(guó)每年官員用于公款吃喝的消費(fèi)在2000億元以上, 每年的公車開(kāi)銷不少于2000億元, 這些相對(duì)于10000億左右的年度財(cái)政收入, 比例是非常驚人的。（三）腐敗所帶來(lái)的政府成本巨大我國(guó)因腐敗而造成的各類經(jīng)濟(jì)損

25、失, 在90年代后半期平均每年在9875億元至12750億元之間, 要占到GDP的13. 2%至16. 8% , 這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于一年的財(cái)政收入還多。三、行政成本高的原因行政成本產(chǎn)生的主體是行政單位與其工作人員，行政管理職能的履行主要是行政人員個(gè)體來(lái)代理完成的。由于行政人員兼具“公民”與“行政人”雙重身份，作為“公民”身份，行政人員也是一個(gè)“理性的經(jīng)濟(jì)人”；作為“行政人”，他們渴望組織的高效率和行政預(yù)算的最大化，并受到各種行政制度的約束，必須考慮行政單位的形象與社會(huì)公平、公正和效率問(wèn)題。因此行政人員個(gè)體行為方式的選擇可能服從于追求效用最大化、有限理性、機(jī)會(huì)主義傾向和多樣性需求偏好等四個(gè)基本的假定

26、。（一）從行政人員個(gè)體因素分析1權(quán)力來(lái)源觀扭曲、行政理念錯(cuò)位在建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，人們始終貫穿追求行政效率的最大化的理念，然而行政單位作為社會(huì)資源的壟斷方，對(duì)社會(huì)的各種資源擁有優(yōu)先的支配權(quán)和使用權(quán)，導(dǎo)致了部分行政人員對(duì)這種優(yōu)先支配權(quán)的來(lái)源未能作出正確的認(rèn)識(shí)。殊不知，這種權(quán)力只是人民的代理權(quán)，其存在的合法性和必要性是為社會(huì)公眾服務(wù)，并提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品。然而，由于行政人員忽略了權(quán)力的真正來(lái)源，便由此產(chǎn)生了權(quán)力的委托代理問(wèn)題，導(dǎo)致行政理念的錯(cuò)位。再加上行政人員的自利傾向，當(dāng)他們自身利益與社會(huì)公眾利益發(fā)生矛盾時(shí)，就會(huì)犧牲公眾利益，追求自身利益，無(wú)形中增加了行政成本。2具有追求行政

27、職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置與預(yù)算規(guī)模最大化的傾向性兼具“公民”特性的行政人員也可能按照“經(jīng)濟(jì)人”模式行事，追求公共聲譽(yù)、權(quán)力地位與職務(wù)津貼等利己行為，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，其必須通過(guò)擴(kuò)大行政職能，增加機(jī)構(gòu)和部屬的規(guī)模來(lái)實(shí)現(xiàn)。機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)大，人員增加后，順理成章地要求更多的財(cái)政預(yù)算，隨即相應(yīng)地?fù)碛懈蟮呢?cái)政支出權(quán)。這樣，個(gè)人獲利和提升機(jī)率也就隨之增加。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，行政單位的收益來(lái)自其所在機(jī)構(gòu)的規(guī)模，機(jī)構(gòu)規(guī)模與可獲得的預(yù)算是緊密聯(lián)系的?！罢賳T追逐的是部門(mén)預(yù)算規(guī)模最大化，他們總是在現(xiàn)存制度的規(guī)則下尋求自身利益的最大化。預(yù)算規(guī)模與他們所關(guān)心的具體目標(biāo)薪水、職務(wù)津貼、升遷機(jī)會(huì)、公共聲譽(yù)、

28、權(quán)力等息息相關(guān)。故此，只要條件許可，政府官員總是致力于預(yù)算開(kāi)支的擴(kuò)，結(jié)果將使政府的公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出邊際公共收益等于邊際成本的帕累托最優(yōu)量”。(二)行政單位組織因素分析由行政人員個(gè)體組成的行政單位，對(duì)其行為方式的選擇也并不是完全自由的。行政單位是具有自身利益的實(shí)體組織，在追求社會(huì)福利的同時(shí)，也會(huì)考慮并滿足自身的利益；此外，行政單位的理性同樣是“有限性”，信息不完全、競(jìng)爭(zhēng)不充分的存在制約著行政單位的公共決策，而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的其他行為主體也會(huì)對(duì)行政政策做出預(yù)期，并采取相應(yīng)的對(duì)策，使得即使正確的決策也可能未必達(dá)到預(yù)期的效果?；诖?，從行政單位組織因素上看，造成行政成本高的主要原因有：1行政職能轉(zhuǎn)變滯后、

29、機(jī)構(gòu)龐雜，運(yùn)作費(fèi)用高計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)行政職能的高度集權(quán)，政企、政事、政社不分，造成政府“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”問(wèn)題；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的基本職能是校正市場(chǎng)偏差，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。我國(guó)政府自上世紀(jì)80年代以來(lái)所進(jìn)行的各項(xiàng)改革，無(wú)論是體制的轉(zhuǎn)換還是結(jié)構(gòu)的優(yōu)化都采取了自上而下的改革，然而政府所承擔(dān)的職能不僅沒(méi)有削減，反而不斷地?cái)U(kuò)大：一方面原先承擔(dān)的多種職能難以完全退出，另一方面新增了許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下或?yàn)橥苿?dòng)市場(chǎng)化改革而必需的任務(wù)，如市場(chǎng)培育、監(jiān)督與管理與法制建設(shè)等，這些職能體現(xiàn)在行政單位的設(shè)置上，就是舊有機(jī)構(gòu)沒(méi)有撤銷，為適應(yīng)新形勢(shì)、完成新任務(wù)又增設(shè)了不少新機(jī)構(gòu)，無(wú)形中進(jìn)一步增加了行政成本，耗費(fèi)

30、了行政資源。2行政職能配置不明晰、機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，耗費(fèi)大量行政資源自建國(guó)以來(lái)我國(guó)政府先后進(jìn)行了多次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，每一次的機(jī)構(gòu)改革雖對(duì)理順政府職能配置、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員都起到了積極的作用，但職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊等沒(méi)有得到根本的改變。3財(cái)務(wù)預(yù)算制度存有缺陷，行政成本更具膨脹傾向財(cái)政預(yù)算制度如果設(shè)計(jì)不當(dāng)，作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”行政單位，會(huì)追求自己所屬部門(mén)預(yù)算規(guī)模的最大化，又不必考慮公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，因而可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)行政資源的浪費(fèi)。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算編制體制不夠建全：預(yù)算與編制處于一種顛倒?fàn)顟B(tài)，不是編制服從預(yù)算，而是預(yù)算服從編制；預(yù)算編制方法不科學(xué)，基數(shù)法的影響根深蒂固，零基預(yù)算流于形式；預(yù)算編制往

31、往缺乏科學(xué)依據(jù)。這樣的財(cái)政預(yù)算制度會(huì)鼓勵(lì)行政單位多花錢(qián)，對(duì)于一些有盈余的項(xiàng)目，如果當(dāng)年度結(jié)算時(shí)沒(méi)有與時(shí)結(jié)帳，不僅帳目上節(jié)余的錢(qián)要充公，下一年度還會(huì)因此而減少財(cái)政預(yù)算撥款。因此，“精明的政府管理人員會(huì)把每一個(gè)明細(xì)分類中的每一分錢(qián)都花掉，不管他們是否需要。這說(shuō)明行政單位為什么會(huì)變得如此臃腫，原因是我們的預(yù)算制度實(shí)際上在慫恿每一個(gè)政府管理人員浪費(fèi)錢(qián)財(cái)”4行政單位的組織行為缺乏成本效益分析理念在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，企業(yè)效益通過(guò)市場(chǎng)交換來(lái)體現(xiàn)，成本一效益分析是企業(yè)管理的核心理念。為了在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，企業(yè)生產(chǎn)必須千方百計(jì)地降低成本，而在行政管理和公共服務(wù)中則缺乏這種成本一效益分析的經(jīng)濟(jì)理性。長(zhǎng)期

32、以來(lái)，只講“政治賬”、不算“經(jīng)濟(jì)賬”，導(dǎo)致政府“高投入、低產(chǎn)出”，正如科斯指出：“政府并非完全無(wú)成本地運(yùn)行，政府行政機(jī)制本身并非不要成本，實(shí)際上有時(shí)它的成本大得驚人。”行政單位的組織行為之所以缺乏成本一效益分析理念，這是因?yàn)樾姓杀揪哂杏?jì)量的困難性，導(dǎo)致眾多時(shí)候行政行為不計(jì)成本或難以精確計(jì)算成本，甚至有些活動(dòng)還不能計(jì)算成本(如打擊外敵入侵而進(jìn)行國(guó)家機(jī)器建設(shè))，因而行政活動(dòng)缺乏像市場(chǎng)活動(dòng)那樣的降低成本的激勵(lì)和約束機(jī)制，也就不可避免地導(dǎo)致行政成本的攀升和社會(huì)資源的浪費(fèi)。(三)行政行為運(yùn)行因素分析以有限理性“經(jīng)濟(jì)人”的行政單位與其工作人員為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性和非經(jīng)濟(jì)性的自身利益，在行政行為過(guò)程中，可能造成行

33、政成本無(wú)端耗費(fèi)的原因有：1行政行為的壟斷性和非盈利性的特點(diǎn)，導(dǎo)致行政成本擴(kuò)公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府提供公共服務(wù)和生產(chǎn)公共產(chǎn)品總體上是一種壟斷性行為，行政單位通常是單一的公共服務(wù)和生產(chǎn)主體。在提供公共產(chǎn)品的過(guò)程中，由于管制的需要，或?yàn)榱司S護(hù)社會(huì)秩序，或是出于外部經(jīng)濟(jì)的考慮，或是由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)，政府負(fù)責(zé)那些投資總量巨大、不宜重復(fù)建設(shè)的公共服務(wù)設(shè)施等造成了行政壟斷行為。同時(shí)，行政單位在生產(chǎn)過(guò)程中，由于行政成本與收入的關(guān)系是問(wèn)接的，是一個(gè)“非市場(chǎng)產(chǎn)出”，行政單位在經(jīng)營(yíng)組織、管理經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，缺乏本應(yīng)由市場(chǎng)決定的收益與成本的精確貨幣量化標(biāo)準(zhǔn)，難以用市場(chǎng)價(jià)格直接標(biāo)示其產(chǎn)品的機(jī)會(huì)成本。此外，由于行政單位的收入主

34、要來(lái)源是財(cái)政撥款，而其財(cái)政的來(lái)源是通過(guò)國(guó)家稅收依靠強(qiáng)制性的征收獲得，無(wú)需接受市場(chǎng)的檢驗(yàn)。在這種情況下，其行政行為缺乏盈虧底線那樣的硬約束。因此，在行政行為運(yùn)行操作上，會(huì)以追求規(guī)模、消費(fèi)擴(kuò)作為最大化目標(biāo)，不計(jì)行政成本。2行政績(jī)效考核缺陷，大量資源耗費(fèi)行政績(jī)效是行政單位行政過(guò)程、生產(chǎn)狀態(tài)的一種反映和判斷，是衡量績(jī)效的一個(gè)重要指標(biāo)是行政成本。一方面，由于行政績(jī)效本身不易測(cè)量，淡化了對(duì)行政成本的約束?！爱?dāng)提供可度量的產(chǎn)出時(shí)，政府官僚機(jī)構(gòu)要比私人企業(yè)花費(fèi)更高的單位成本?！绷硪环矫?，現(xiàn)行的行政績(jī)效考核缺陷，也導(dǎo)致行政成本的攀升。目前對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部升遷考核主要以上級(jí)考核為主，主要包括德能勤績(jī)、群體組織關(guān)系在的綜

35、合性疇，而行政成本只是一個(gè)經(jīng)常被忽視的方面。現(xiàn)行政績(jī)考核最大缺陷在于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的直接消費(fèi)者，由上而下的成本約束只是一種間接關(guān)系，淡化了行政成本降低的努力。此外，當(dāng)前我國(guó)行政政績(jī)考核還具有明顯GDP化傾向，導(dǎo)致為追求政績(jī)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大肆舉債，盲目上項(xiàng)目，造成低水平重復(fù)建設(shè)、資源過(guò)度消耗、環(huán)境污染嚴(yán)重，最終付出更大的社會(huì)成本。3行政決策不科學(xué)，行政成本高企行政決策是履行行政職能過(guò)程中的首要環(huán)節(jié)，它貫穿于行政管理的全過(guò)程，是所有行政活動(dòng)的前提，決定了其他行政活動(dòng)的方向和形式，也決定了整個(gè)行政活動(dòng)的意義。行政決策科學(xué)，行政投入才有效；行政決策失誤與滯后，行政投入付之東流，并導(dǎo)致行政

36、成本徒增，社會(huì)公共資源巨大浪費(fèi)。4行政管理滯后，行政運(yùn)行費(fèi)用增加一個(gè)完整的行政運(yùn)行應(yīng)包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督等三部分的行政管理過(guò)程。決策階段注重的是行政決策的科學(xué)化和化程度，執(zhí)行階段強(qiáng)調(diào)的是提高效率，監(jiān)督階段要強(qiáng)化行政監(jiān)督的力度以與犯規(guī)的懲罰力度。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府權(quán)力很大，許多政府部門(mén)和地方仍習(xí)慣以“部文件”、“行政命令”等隨意性大、透明度低的管理方式開(kāi)展工作，出現(xiàn)了行政權(quán)力部門(mén)化、利益化和不當(dāng)利益合法化的非正?，F(xiàn)象。這種以管制和行政審批權(quán)為特征的管理模式，行政程序繁瑣、運(yùn)作的隨意性和無(wú)序性較大，決策時(shí)“一言堂”、執(zhí)行時(shí)隨意性、監(jiān)督流于形式。再加上行政管理方式方法的滯后

37、，使得相關(guān)具體措施更多的是一種表層概括的政策選擇而非成熟高質(zhì)量的制度規(guī)，個(gè)別資源要素在行政運(yùn)行過(guò)程中有始無(wú)終，在空耗中流失，行政成本增加。四、行政成本控制的途徑行政成本控制是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)以系統(tǒng)理論為指導(dǎo)，建立行政人員個(gè)體、行政單位組織與行政行為運(yùn)行等多個(gè)層面的系統(tǒng)控制機(jī)制(一)行政人員個(gè)體層面1重塑行政理念理念是行為的先導(dǎo)，是作為與不作為的統(tǒng)帥，是決定效率的關(guān)鍵。在行政管理過(guò)程中，行政成本問(wèn)題無(wú)時(shí)無(wú)處不在。如果行政理念錯(cuò)位，權(quán)力來(lái)源觀扭曲，便造成行政單位提高效率的在精神動(dòng)力不足，并逐漸成為行政效率不高的一個(gè)“瓶頸”制約。孔子說(shuō)過(guò)：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之?！彼?，應(yīng)該重塑行政

38、單位行政人員的行政理念。首先，強(qiáng)化“行政為民”理念?！靶姓槊瘛崩砟钜笮姓挝坏男姓铰院椭朴喎结樥叩膶?shí)踐基礎(chǔ)，都來(lái)自于基層和人民群眾，只有這樣，才能聽(tīng)民聲、順民意，才能立足當(dāng)前、注重長(zhǎng)遠(yuǎn)、正確發(fā)展，才能真正樹(shù)立起科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，才能防止片面追求所謂“政績(jī)”和“形象”的禍害工程。其次，加強(qiáng)行政人員個(gè)人責(zé)任道德建設(shè)。通過(guò)責(zé)任倫理道德教育改變根深蒂固的滯后思想理念，增強(qiáng)行政人員的公仆意識(shí)、勤政廉政意識(shí)，營(yíng)造一個(gè)負(fù)責(zé)任的行政環(huán)境。2強(qiáng)化成本意識(shí)首先，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的成本意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部處于權(quán)力金字塔頂端，其話語(yǔ)權(quán)對(duì)行政成本的控制具有關(guān)鍵作用，其行政成本意識(shí)對(duì)強(qiáng)化全社會(huì)的行政成本意識(shí)具有決定

39、性意義，可以化其意識(shí)為行動(dòng)，做出一系列的決策，通過(guò)制度來(lái)控制影響行政成本。其次，所有行政人員都要明確人財(cái)物、時(shí)間、信息等資源的有限性，充分挖掘各種資源潛力并使它們得到合理配置。在決策過(guò)程中，要有較強(qiáng)的成本意識(shí)，本著目標(biāo)、量力、節(jié)約的原則，使行政投入達(dá)到最優(yōu)化。在行政執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)行政成本的消耗進(jìn)行指導(dǎo)、限制、監(jiān)督，力爭(zhēng)使人財(cái)物達(dá)到最優(yōu)組合，以最小的投入實(shí)現(xiàn)最大的行政目標(biāo)。再次，要提倡艱苦奮斗的精神。艱苦奮斗是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，“建國(guó)以來(lái)我們一直在講艱苦創(chuàng)業(yè)，后來(lái)Et子稍好一點(diǎn)，就提倡高消費(fèi)，于是，各種浪費(fèi)現(xiàn)象蔓延”。因此，要加強(qiáng)艱苦樸素精神教育，牢固樹(shù)立成本意識(shí)。(二)行政單位組織層面1加快行政

40、職能轉(zhuǎn)變加快行政職能轉(zhuǎn)變、界定行政權(quán)力是降低行政成本的一個(gè)基本前提。黨的十七報(bào)告指出“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！敝攸c(diǎn)處理好政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)、公民之間的關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政能力的轉(zhuǎn)換與提高；有意識(shí)地培育社會(huì)中介組織，提高社會(huì)的組織化程度，擴(kuò)大社會(huì)組織自我管理的能力，形成“小政府，大社會(huì)”、“小政府，大服務(wù)”、“小政府，大保障”的格局。2推進(jìn)“大部門(mén)制”改革“按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的

41、大部門(mén)體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制?！蓖七M(jìn)大部制改革，把行政系統(tǒng)中職能相近、管轄領(lǐng)域雷同的部門(mén)進(jìn)行歸并重組，有助于改變當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)等問(wèn)題，提升行政效率，降低包括精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員帶來(lái)的直接成本降低以與部門(mén)之間博弈或扯皮減少帶來(lái)的間接成本降低。在推進(jìn)大部制改革的同時(shí)，加強(qiáng)編制的法制化管理，利用法律手段，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，防止人員膨脹，造成行政成本的再度擴(kuò)。(三)行政行為運(yùn)行層面1引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制首先，行政單位在一些生產(chǎn)公共物品的領(lǐng)域、一些直接為社會(huì)提供公共服務(wù)的過(guò)程可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，尤其是一些直接與公民接觸的公共生產(chǎn)部門(mén)確立市場(chǎng)導(dǎo)向，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公與公、公與私等不同的組合類型，是降低行政成本的一個(gè)有效方法。其次，行政單位在一些直接為自身管理提供服務(wù)的容，可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如政府采購(gòu)、政府招投標(biāo)、會(huì)議接待、車輛維護(hù)等都引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低行政成本。2強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束機(jī)制首先，加強(qiáng)行政成本預(yù)算源頭監(jiān)控。行政成本預(yù)算必須覆蓋所有與行政收支相關(guān)的領(lǐng)域，凡是有收入支出行為的都必須納入行政成本預(yù)算監(jiān)控的圍，消滅行政成本監(jiān)控的“盲區(qū)”。其次，強(qiáng)化預(yù)算編制監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程監(jiān)控。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)行政單位職能的要求，細(xì)化預(yù)算科目體系，全面推行零基預(yù)算