地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及防范

1、1西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 張明地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及防范第1頁2人類面臨客觀事物及活動(dòng)存在形態(tài)與結(jié)構(gòu)客觀事物及活動(dòng)載體 錢 權(quán)自然 人造(人文、技術(shù)) 有形 無形人對(duì)客觀事物及活動(dòng) 運(yùn)作(經(jīng)驗(yàn))(技術(shù))相關(guān)知識(shí)(顯性且有直接作用描述和概念體系)學(xué)術(shù)內(nèi)容(非顯性且無直接作用描述和概念體系)經(jīng)營/管理/政策/制度盈利/做事錢權(quán)運(yùn)作經(jīng)濟(jì)/管理 學(xué)科話語世界最終只是個(gè)人感知一個(gè)當(dāng)初表示話語描述客觀性/公允性/主流性/官方性話語世界/價(jià)值判斷 事實(shí)判斷/真實(shí)世界相關(guān)知識(shí)傳承方式有自然、人文和技術(shù)內(nèi)容嗎？話語描述(經(jīng)驗(yàn)科學(xué)/試驗(yàn)科學(xué))第2頁3一、地方政府投融資概述 （一）我國地方政府投融資平臺(tái) （二）

2、國外地方政府投融資情況簡(jiǎn)述二、我國地方政府投融資平臺(tái)興起發(fā)展及原因 （一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因 （二）領(lǐng)導(dǎo)制度原因 （三）財(cái)政體制原因 （四）地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展及問題凸現(xiàn)三、我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題分析 （一）我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題概述 （二）我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題描述差異分析四、我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范 （一） 國務(wù)院加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)企業(yè)管理，有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)辦法 （二） 年底國家審計(jì)署問題整改提議 （三）刊載文件主要提議 （四）個(gè)人看法第3頁4一、地方政府投融資概述（一）地方政府投融資平臺(tái)1、地方政府投融資平臺(tái)是地方政府發(fā)起設(shè)置，經(jīng)過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國

3、債等資產(chǎn)，快速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)，必要時(shí)再輔以財(cái)政補(bǔ)助作還款承諾，以實(shí)現(xiàn)承接各路資金進(jìn)而投資于市政建設(shè)、公用事業(yè)等領(lǐng)域融投資活動(dòng)。資源資產(chǎn)財(cái)政補(bǔ)助平臺(tái)投資平臺(tái)融資本質(zhì)上是一個(gè)以政府(公共)資源為基礎(chǔ)金融活動(dòng)第4頁52、當(dāng)前，我國地方政府投融資平臺(tái)包含不一樣類型企業(yè)，主要有城市建設(shè)投資企業(yè)、城建開發(fā)企業(yè)、城建資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展企業(yè)等。3、經(jīng)營范圍及方式大致包含以下三類：（1）大型投資機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基金、大中型投融資企業(yè)；（2）咨詢機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理企業(yè)、小型投融資企業(yè)；（3）個(gè)人投資和中小企業(yè)融資服務(wù)。第5頁6形成社會(huì)融投資活動(dòng)(資金)與領(lǐng)導(dǎo)層意識(shí)(文化)鏈接文化層面(黨風(fēng)政風(fēng)

4、-社風(fēng)民風(fēng))金融層面(經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ))地方政府投融資平臺(tái)意識(shí)(官方及社會(huì))及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)：第6頁7地方政府投融資平臺(tái)市場(chǎng)及項(xiàng)目結(jié)構(gòu)：項(xiàng)目市場(chǎng)投融資平臺(tái)第7頁8地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)：第8頁9地方政府投融資平臺(tái)行政級(jí)次與資金類別結(jié)構(gòu)：第9頁10地方政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目類別及經(jīng)營方式結(jié)構(gòu)：第10頁11地方政府投融資平臺(tái)用資及債務(wù)性質(zhì)結(jié)構(gòu)：第11頁12地方政府投融資平臺(tái)金融運(yùn)作(理財(cái))結(jié)構(gòu)：第12頁13（二）國外地方政府投融資情況簡(jiǎn)述1、1970年代前，發(fā)達(dá)國家大多視城市基礎(chǔ)設(shè)施為自然壟斷社會(huì)福利性產(chǎn)品，都側(cè)重城市基礎(chǔ)設(shè)施國有管理，國有公共企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占有主要地位。1970年代末G11范圍國有化達(dá)最

5、高峰，國企產(chǎn)值占GDP比重平均10%左右，國企投資占全國總投資比重平均為20%。2、1970年代末，各國逐步發(fā)覺政府投資建設(shè)運(yùn)行管理城市基礎(chǔ)設(shè)施存在投資浪費(fèi)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差等問題。為此開始策劃基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革，其中主要辦法就是推行私有化。即讓私人、私營機(jī)構(gòu)和私企購置部分公營事業(yè)，或政府管理公營項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給私企或企業(yè)。私有化改革最早在英國，1979年由撤切爾執(zhí)政開始推行。第13頁143、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、經(jīng)營管理私有化，必定造成城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)化。市場(chǎng)經(jīng)營主體培育，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入，壟斷打破，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營由依靠政府行政組織，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主體市場(chǎng)化實(shí)施。城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)、運(yùn)行

6、市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)借助社會(huì)力量、降低財(cái)政負(fù)擔(dān)目標(biāo)，并促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。相關(guān)國家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)營運(yùn)市場(chǎng)化改革，尤其是地方政府投融資方式轉(zhuǎn)變，始于1980年代中后期，盛于1990年代。第14頁154、伴隨城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“以政府為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向”發(fā)展，投資經(jīng)營日益多元化，出現(xiàn)了非經(jīng)營項(xiàng)目BT(Build Transfer建設(shè)-移交)方式，準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目BOT(Build-0perate Transfer建設(shè)-經(jīng)營-移交)、BOO(Build Own and Operate建設(shè)-擁有-經(jīng)營)、TOT(Transfer-0perate Transfer移交-經(jīng)營-移交)、PFI(Private Finan

7、ce Initiative私人融資開啟)、BLT(Build Lease and Transfer建設(shè)-租賃-移交)、RLT(Rehabilitate Lease and Transfer更新-租賃-移交)、ABS(Asset-Backed Securitization資產(chǎn)證券化)、股權(quán)融資、債券融資、投資基金等融資方式。這些方式各有特點(diǎn)和不一樣適用范圍，有效地實(shí)現(xiàn)了各種方式引導(dǎo)各類資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。第15頁16第16頁175、非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，美國主要采取市政債券融資方式，詳細(xì)包含由發(fā)行主體全部稅收收入擔(dān)保普通責(zé)任債券和向用戶收費(fèi)或?qū)ｉT稅收收入償還項(xiàng)目收益?zhèn)?。收益?zhèn)瘡V泛

8、利用于衛(wèi)生保健、高等教育、交通、收費(fèi)公路和公用事業(yè)(供水、污水處理和電力天然力)等項(xiàng)目融資。從國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，市政債券可為城建融資提供穩(wěn)定市場(chǎng)渠道，低成本、長久地籌集建設(shè)資金。第17頁18二、我國地方政府投融資平臺(tái)興起發(fā)展及原因（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因1、思想意識(shí)上，我國改革開放時(shí)期，“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”在前期“政治掛帥”和“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”映襯下，非常深入人心，成為個(gè)人、社會(huì)或官方基本行為準(zhǔn)則。2、經(jīng)濟(jì)政策上，我國應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，實(shí)施了以基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)化建設(shè)為關(guān)鍵刺激政策。（二）領(lǐng)導(dǎo)制度原因1、政績制，在“抓經(jīng)濟(jì)、謀發(fā)展”主流意識(shí)下，以GDP增加為關(guān)鍵政績考評(píng)制，是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任用明規(guī)則和硬指標(biāo)。第18頁19

9、2、競(jìng)爭(zhēng)氣氛，在競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)強(qiáng)烈條件下，誰愿輸在名規(guī)則上？3、傳統(tǒng)道德良知，“為官一任、造福一方”傳統(tǒng)和轄內(nèi)民眾過好日子期盼，還有誰不愿干？（三）財(cái)政體制原因1、1994年“分稅制”改革，在加強(qiáng)中央政府財(cái)力同時(shí)，減弱了地方政府財(cái)力。地方政府負(fù)擔(dān)職責(zé)、事權(quán)、支出嚴(yán)重失衡于所擁有財(cái)權(quán)、財(cái)力。2、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不健全，被分稅減弱地方政府財(cái)力，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度無力填補(bǔ)。第19頁203、地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)加強(qiáng)，地方政府收入短缺，但拉動(dòng)甚至刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)事務(wù)及支出卻日益增加。4、地方政府債務(wù)制度頂層設(shè)計(jì)嚴(yán)重滯后，現(xiàn)行預(yù)算法禁止地方政府舉債。（四）地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展及問題凸現(xiàn)上述原因聚集，并加上應(yīng)

10、對(duì)國際金融危機(jī)刺激政策實(shí)施機(jī)遇，地方政府投融資平臺(tái)及營運(yùn)方式，就成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供需嚴(yán)重失衡現(xiàn)實(shí)與現(xiàn)行地方政府債務(wù)制度缺點(diǎn)兩大問題自然突破與選擇。第20頁21三、我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題分析（一）我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題概述1、我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題，是我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一部分。說明了我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，也就總體上說明了我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題。2、當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，基本可依據(jù)全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果(/12/30公告)分析說明。（1）定性描述，政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加緊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改進(jìn)民生等方面發(fā)揮了主要作用。

11、同時(shí)，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)現(xiàn)實(shí)狀況和資產(chǎn)與負(fù)債相互關(guān)系看，當(dāng)前我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有地方也存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。第21頁22第22頁23第23頁24第24頁25第25頁26第26頁27第27頁28第28頁29第29頁30第30頁31第31頁32（2）定量分析，對(duì)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判，當(dāng)前國際尚無統(tǒng)一公允標(biāo)準(zhǔn)。參考一些國家和國際組織通常做法，此次審計(jì)以負(fù)債率、政府外債與GDP比率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率等指標(biāo)，分析年底我國政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)情況。負(fù)債率，截至年底全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額與當(dāng)年GDP(518942億元)比率為36.74%?？紤]以來，各年度全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)和可能負(fù)擔(dān)

12、一定救助責(zé)任債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政實(shí)際負(fù)擔(dān)償還比率最高分別為19.13%和14.64%。修正年底全國政府性債務(wù)總負(fù)債率為39.43%，低于國際通常使用60%負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。第32頁33政府外債與GDP比率，截至底，全國政府外債余額為4733.58億元，占GDP比率0.91%，低于國際通常使用20%控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。債務(wù)率，截至底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)率105.66%。若將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)按19.13%，可能負(fù)擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)按14.64%折算，總債務(wù)率為113.41%，在IMF債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)120%參考值范圍內(nèi)。逾期債務(wù)率，截至底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任逾期債務(wù)率5.38%，除

13、去應(yīng)付未付款項(xiàng)逾期債務(wù)率1.01%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)、可能負(fù)擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)逾期債務(wù)率分別為1.61%和1.97%，均在較低水平。第33頁34（3）政府性債務(wù)管理存在主要問題地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)增加較快。截至206月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額105789.05億元，比底增加38 679.54億元，年均增加19.97%。其中省、市、縣各級(jí)年均分別增加14.41%、 17.36%和26.59%。部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。截至年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)債務(wù)率高于100%；其中2省級(jí)、31市級(jí)、29縣級(jí)、148鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年政府負(fù)有

14、償還責(zé)任債務(wù)借新還舊率超出20%；行業(yè)債務(wù)主要是高速公路和取消收費(fèi)政府還貸二級(jí)公路。第34頁35地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入依賴度較高。截至底，11省級(jí)、316市級(jí)、1396縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元37.23%。部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。部分地方政府及單位違規(guī)經(jīng)過BT、非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元；違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元；違規(guī)發(fā)行債券423.54億元；違規(guī)將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和貯備土地等，以資本金注入71家融資平臺(tái)企業(yè)，包括金額544.65

15、億元；違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場(chǎng)22.89億元、房地產(chǎn)市場(chǎng)70.97億元和修建樓堂館所41.36億元。第35頁363、我國地方政府債務(wù)及投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題媒體解讀檢索相關(guān)文件資料并梳理相關(guān)說明、分析、論證內(nèi)容，不難得到媒體對(duì)我國地方政府債務(wù)及投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題解讀。（1）債務(wù)規(guī)模論據(jù)。輿論總體認(rèn)為，以來伴隨地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量和融資規(guī)模高速發(fā)展，平臺(tái)負(fù)債規(guī)模急劇膨脹，使地方政府債務(wù)規(guī)模偏大。（2）數(shù)據(jù)及教授說法。引用一定數(shù)據(jù)并采訪、約談相關(guān)教授，以及引用相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)務(wù)虛會(huì)等，分析、議論地方政府債務(wù)及投融資平臺(tái)情況及風(fēng)險(xiǎn)問題。（3）擔(dān)憂地方政府債務(wù)及投融資平臺(tái)營運(yùn)發(fā)展，可能會(huì)影響中國經(jīng)濟(jì)剛才復(fù)

16、蘇腳步。第36頁37（二）我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題描述差異分析1、我國地方政府債務(wù)及投融資平臺(tái)問題媒體解讀和官方公告顯著差異表明，官方則相對(duì)理性且淡定，而媒體相對(duì)感性且擔(dān)憂。2、個(gè)人認(rèn)為，出現(xiàn)這種差異深層原因，是這兩個(gè)層面對(duì)我國現(xiàn)行投融資及財(cái)政體制認(rèn)識(shí)角度不一樣。（1）作為官方審計(jì)署及審計(jì)公告，只能依據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)，作出對(duì)應(yīng)、有邏輯、主要事實(shí)敘述，這是審計(jì)公告本分。第37頁38（2）相關(guān)媒體在所掌握數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，作出一定推斷性主觀分析，找出問題原因及結(jié)癥所在，提出處理問題辦法和探明發(fā)展出路，抑或來點(diǎn)噱頭，增加些點(diǎn)擊率、扯扯眼球經(jīng)濟(jì)，這也是媒體本分。（3）全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果(/12/30公告

17、)公布，基本意味著我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題官方或權(quán)威定論。（4）根本處理問題則需要健全完善客觀合理劃分各級(jí)政府職責(zé)事權(quán)及財(cái)權(quán)財(cái)政體制，以及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)政府債務(wù)制度頂層設(shè)計(jì)與改革。第38頁39第39頁40第40頁41第41頁42第42頁43地方政府債務(wù)與融資平臺(tái)債務(wù)額及劃分第43頁44第44頁45我國地方政府土地財(cái)政制度與數(shù)據(jù)點(diǎn)滴第45頁46第46頁47第47頁48第48頁49四、我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范（一）國務(wù)院加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)企業(yè)管理，有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)辦法1、清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)企業(yè)債務(wù)，按分類管理、區(qū)分對(duì)待標(biāo)準(zhǔn)，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。2、分

18、類清理規(guī)范地方政府已設(shè)置融資平臺(tái)企業(yè)，劃清職能，規(guī)范運(yùn)作。3、加強(qiáng)融資平臺(tái)融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等放貸管理。4、阻止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾。第49頁50（二）底國家審計(jì)署問題整改提議審計(jì)署全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果(/12/30公告)向相關(guān)部門和地方政府提議：1、建立規(guī)范政府舉債融資機(jī)制，健全政府性債務(wù)管理制度。2、建立健全地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，嚴(yán)厲責(zé)任追究。3、深入轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進(jìn)投融資、財(cái)稅等體制機(jī)制改革。4、建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第50頁51（三）刊載文件主要提議1、促進(jìn)融資平臺(tái)規(guī)范發(fā)展（1）明確功效定位，經(jīng)營項(xiàng)目市場(chǎng)做，準(zhǔn)公益項(xiàng)目政府和市場(chǎng)共同做(平臺(tái)項(xiàng)目)，純公益項(xiàng)目政府財(cái)政資金做；（2）完善治理結(jié)構(gòu)，行政制轉(zhuǎn)向企業(yè)制；（3