對(duì)我國(guó)行政程序違法的法律責(zé)任的探討行政程序違法法律責(zé)任

1、對(duì)我國(guó)行政程序違法的法律責(zé)任的探討行政程序違法法律責(zé)任摘要行政程序法是規(guī)范行政法律關(guān)系主體行為規(guī)則的法，它要求行政法律關(guān)系主體必須嚴(yán)格遵守。而在目前“重實(shí)體，輕程序觀念的影響下，人們對(duì)程序違法的法律責(zé)任概念比較陌生，行政程序違法問(wèn)題較之訴訟程序違法更加被忽視。隨著我國(guó)行政法制建設(shè)的發(fā)展，行政程序違法問(wèn)題也開(kāi)始為學(xué)術(shù)界所關(guān)注。本問(wèn)試從違反行政程序法的主體，表現(xiàn)形態(tài)出發(fā)，來(lái)探討行政程序違法的法律責(zé)任問(wèn)題。行政程序，顧名思義，是行政過(guò)程中的次序。凡有行政管理活動(dòng)出現(xiàn)就會(huì)有一定程序的行政管理的步驟、方式、方法、次序的存在。現(xiàn)代意義上的行政程序是行政主體行使行政權(quán)力、履行行政職責(zé)，實(shí)施行政行為或接受行政

2、監(jiān)督而產(chǎn)生的程序。而行政程序法就是規(guī)范行政法律關(guān)系主體行為規(guī)則的法，它要求行政法律關(guān)系主體必須嚴(yán)格遵守這樣的程序。一旦違反了行政程序，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，歐美主要國(guó)家已對(duì)此作了比較完備的規(guī)定。鑒于我國(guó)行政程序法尚未出臺(tái)，筆者在此試對(duì)行政程序違法的法律責(zé)任作一些討論。一、行政程序違法的主體及重要表現(xiàn)形態(tài)1、行政相對(duì)方違反法定程序的否定性法律后果行政程序法是規(guī)范行政法律關(guān)系主體行為規(guī)則的法，它要求行政法律關(guān)系主體必須嚴(yán)格遵守。一般來(lái)說(shuō)，行政相對(duì)方在啟動(dòng)、參與行政過(guò)程中的程序方面違法，其行為的否定性效果比較容易確定。例如有關(guān)法律規(guī)定當(dāng)事人提出申請(qǐng)?jiān)S可的期限和書(shū)面形式，如果當(dāng)事人逾期不提出，或者到時(shí)只

3、以口頭提出，那么申請(qǐng)不可能得到接受或被批準(zhǔn)。2、行政主體違反行政程序行為的法律責(zé)任2、1行政程序，應(yīng)首先并且重點(diǎn)確定行政主體的義務(wù)，這是確定行政主體法律責(zé)任的基礎(chǔ)和前提。2、2行政主體行為的法律責(zé)任與行政相對(duì)方的救濟(jì)權(quán)利有著密切的關(guān)系。只有行政主體對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，包括對(duì)自己程序違法行為負(fù)責(zé)，才能是使行政相對(duì)方在受到行政行為侵害，包括因行政主體行為程序違法而受到侵害時(shí)獲得救濟(jì)。這才符合現(xiàn)代行政法的宗旨。2、3行政主體違反行政程序法的法律后果在各國(guó)行政程序法中的規(guī)定不同。它是一個(gè)比較特殊、復(fù)雜的問(wèn)題，也是目前各國(guó)行政法學(xué)者探討的理論問(wèn)題?；谝陨显颍P者贊同這一觀點(diǎn)：認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)研究行政主體違

4、反法定程序的法律后果，以及行政主體應(yīng)負(fù)的相應(yīng)的法律責(zé)任。3、行政主體違反法定程序的重要表現(xiàn)形態(tài)3、1步驟違法：任何行政行為必須按照法定步驟進(jìn)行，如果跳越步驟構(gòu)成程序違法。例如我國(guó)行政處罰法規(guī)定，行政處罰普遍程序包括立法、調(diào)查取證、陳述與申辯、決定和執(zhí)行等步驟，如果缺少任何一個(gè)步驟，這一行政處罰決定的作出將發(fā)生程序違法問(wèn)題。3、2方式違法：行政行為一定會(huì)以相應(yīng)方式作出行政行為。如書(shū)面方式、口頭方式等，如果不按法律規(guī)定的方式作出行政行為，則構(gòu)成程序違法。如行政處罰法規(guī)定行政機(jī)關(guān)極其執(zhí)法人員當(dāng)當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)。如果未出具罰款收據(jù)的，應(yīng)作為違

5、反法定程序行為處理。3、3順序違法：行政主體的行政行為必須按順序進(jìn)行，不能倒置，例如先取證，后裁決是對(duì)所有行政處理決定的普遍要求，如果先裁決后取證，必定構(gòu)成程序違法。3、4超過(guò)實(shí)效及違反時(shí)間要求：行政機(jī)關(guān)的行政行為必須在法定期限內(nèi)作出，如果超過(guò)期限，或違反時(shí)間要求將導(dǎo)致行政程序違法。例如行政處罰法規(guī)定了必要情況下的聽(tīng)證程序，要求行政機(jī)關(guān)在聽(tīng)證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)。如果行政機(jī)關(guān)在3日前才通知當(dāng)事人，則違反了法定時(shí)間要求，構(gòu)成程序違法。二、前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)行政程序違法的法律責(zé)任的討論1、目前法律中的規(guī)定，在“重實(shí)體，輕程序觀念的影響下，人們對(duì)程序違法的法律責(zé)任概念還很陌生，行政程序

6、違法問(wèn)題較之訴訟程序違法更加被忽視。隨著我國(guó)行政法制建設(shè)的發(fā)展，行政程序違法問(wèn)題也開(kāi)始為學(xué)術(shù)界所關(guān)注。1989頒布、1990年10月1日開(kāi)始實(shí)施的行政訴訟法從司法審查的高度對(duì)具體行政行為提出了程序要求，并把行政行為“違反法定程序作為撤消該行為的法定依據(jù)，另外，行政訴訟法其他條款也都包括了行政行為的程序要求，例如第33條明確規(guī)定：“在訴訟過(guò)程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。表明行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，必須嚴(yán)格遵循先取證、后裁決的順序要求。對(duì)程序違法的法律責(zé)任進(jìn)一步作出嚴(yán)格規(guī)定的是1996年行政出發(fā)法，該法總則中規(guī)定，行政處罰必須遵照法定程序?qū)嵤?，不遵守行政法定程序的，行政處罰無(wú)效。該法

7、第55條還規(guī)定，違反法定程序的行政處罰，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門(mén)責(zé)令改正，可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或其他責(zé)任人員依法給予行政處分。這是對(duì)行政程序違法的法律后果和法律責(zé)任更進(jìn)一步的規(guī)定。2、目前國(guó)內(nèi)學(xué)者的討論在我國(guó)，如果要制定一部統(tǒng)一的行政程序法，對(duì)于違反法定程序的法律責(zé)任必須作出明確系統(tǒng)的規(guī)定。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此有不少的討論，主要觀點(diǎn)有：2、1羅豪才、應(yīng)松年認(rèn)為，法律、法規(guī)規(guī)定的行政程序，即為法定程序，行政機(jī)關(guān)必須遵循，否則將導(dǎo)致行政行為無(wú)效，即使這一行為對(duì)行政相對(duì)方的實(shí)體權(quán)利不發(fā)生損害或損害很小，也應(yīng)當(dāng)撤消一一反法定程序無(wú)效論。應(yīng)松年教授后來(lái)又發(fā)展了此觀點(diǎn)，認(rèn)為對(duì)于嚴(yán)重違反法定程序的應(yīng)歸入行

8、政行為無(wú)效領(lǐng)域，而對(duì)于有輕微程序瑕疵的行政行為則應(yīng)追認(rèn)、轉(zhuǎn)換或補(bǔ)正。2、2胡建淼認(rèn)為，違反法定程序的行政行為損害行政相對(duì)方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效，并依法予以撤消；如果違反法定程序，并未損害或很少損害相對(duì)方，則不作無(wú)效處理，即以是否損害相對(duì)人合法權(quán)益區(qū)分為有效、無(wú)效論。2、3馬懷德認(rèn)為，可以把行政程序分為強(qiáng)制性程序和指導(dǎo)性程序，違反前者的行政行為當(dāng)然無(wú)效，違反后者的行政行為可能無(wú)效。這是一種區(qū)別對(duì)待的觀點(diǎn)。2、4章劍生認(rèn)為，可以把違反法定程序的行政行為作損害行政相對(duì)方權(quán)益和有利于相對(duì)方權(quán)益的區(qū)分，對(duì)前者法院應(yīng)判決撤消、但未造成損害則予以維持，可向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，提醒行政機(jī)關(guān)注意；對(duì)后者則

9、可作出判決維持但附條件，同時(shí)向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，提醒行政機(jī)關(guān)注意。2、5皮純協(xié)把違反法定程序無(wú)效作為一項(xiàng)基本原則，同時(shí)也認(rèn)為嚴(yán)重違反法定程序的導(dǎo)致行政行為無(wú)效；程序違法又不能補(bǔ)正的，應(yīng)導(dǎo)致行政行為的撤消。2、6王萬(wàn)華認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分不同程序來(lái)確定不同的法律后果。主要有五種標(biāo)準(zhǔn)：第一，區(qū)分程序違法的情節(jié)輕重，如，違反行政公開(kāi)、回避、聽(tīng)取意見(jiàn)、說(shuō)明理由等對(duì)相對(duì)人權(quán)利影響較大的程序制度的，應(yīng)被撤消，而對(duì)于違法情節(jié)較輕的，則不必撤消，可建議行政機(jī)關(guān)追究直承辦人員的責(zé)任；第二，區(qū)分程序?qū)π姓Q定內(nèi)容的影響，如，違反“先取證后裁決規(guī)則將對(duì)行政決定的內(nèi)容造成直接影響，應(yīng)撤消；對(duì)于那些不直接影響行政決定內(nèi)容的

10、程序違法，則不必撤消；第三，區(qū)分強(qiáng)制性程序和自主性程序；第四，區(qū)分內(nèi)部程序和外部程序。內(nèi)部程序違法的，一般不產(chǎn)生被撤消的后果，但因內(nèi)部程序與外部程序的劃分是相對(duì)的，涉及到相對(duì)人的內(nèi)部行政程序違法時(shí)，應(yīng)被撤消；第五，區(qū)分羈束行政行為和自由裁量行為。對(duì)自由裁量行為程序違法的，可考慮維持具體行政行為。2、7楊解君認(rèn)等認(rèn)為，對(duì)程序有一般違法情形的，予以撤消或補(bǔ)正；但對(duì)于如應(yīng)告知而未告知的行政違法行為，其違反程序的程度重于對(duì)一般程序的違反，則應(yīng)宣告或確認(rèn)其無(wú)效。以上是國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)違反行政程序的法律責(zé)任的觀點(diǎn)和看法，他們是從各個(gè)不同的方面和角度來(lái)論述的，對(duì)違反行政程序法的后果有著一定的認(rèn)識(shí)和把握。這有利于促

11、進(jìn)我國(guó)行政程序法的發(fā)展和進(jìn)步。三、對(duì)我國(guó)行政程序違法法律責(zé)任的思考通過(guò)以上幾位學(xué)者的分析，筆者認(rèn)為，根據(jù)多數(shù)國(guó)家行政程序法的立法經(jīng)驗(yàn)，一般而言，明顯違反法定程序并造成行政相對(duì)方損害的行政行為應(yīng)屬無(wú)效行政行為，有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)包括司法機(jī)關(guān)可以撤消，并具有溯及既往的效力。程序違法明顯輕微的，可以要求法定期限予以補(bǔ)正的方法予以解決。筆者在這里想對(duì)可撤消的行政行為做詳細(xì)的分析。可撤消的行政行為可分為兩種情況：1、授益行政行為違反法定程序時(shí)的撤消從依法行政原則考慮，違反法定程序的行政行為予以撤消，但給行政相對(duì)方帶來(lái)利益的行政行為涉及到行政相對(duì)方對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，這就涉及到行政法上另一個(gè)原則一一“信賴(lài)保護(hù)原則

12、的貫徹。德國(guó)行政程序法第48條中的規(guī)定值得借鑒：“如受益人已信賴(lài)行政行為的存在，且其信賴(lài)依照公益衡量在撤消行政行為時(shí)需要保護(hù)，則不得撤消。受益人已使用所提供的給付，或其財(cái)產(chǎn)已作出處分，使其不能或僅在遭受不合理的不利時(shí)方可解除其處分，則信賴(lài)一般不需保護(hù)?！靶姓C(jī)關(guān)撤消違法行政行為時(shí)，須應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)，賠償財(cái)產(chǎn)不利。該財(cái)產(chǎn)不利是因相對(duì)人相信行政行為的確定力而生，但以信賴(lài)依公益為限。因此我們的看法是：違反法律程序的授益行政行為應(yīng)以不撤消為原則，撤消為例外。撤消通常出于以下兩種情況：第一，不可撤消可能對(duì)社會(huì)公共利益或第三人造成重大損害;第二，對(duì)行政相對(duì)方的信賴(lài)保護(hù)雖然經(jīng)考慮，但衡量各種狀況，尤其是考慮依

13、法行政原則的貫徹，必須撤消這一類(lèi)情況通過(guò)判例逐步確立。與此同時(shí)，撤消違法受益行政行為的，須相對(duì)方申請(qǐng)，對(duì)其作必要的補(bǔ)償，但應(yīng)以其信賴(lài)程度并依公益衡量需要，以適度為限。2、對(duì)不利于行政行為違反法定程序的撤消對(duì)行政相對(duì)方不利的行政行為如果違反法定程序應(yīng)以撤消該行為為原則，不撤消為例外。不利于行政行為對(duì)相對(duì)方造成的損害應(yīng)給予賠償。但這并不絕對(duì)。在特定情況下，如果這種撤消行為可能對(duì)社會(huì)公共利益造成重大危害或影響，則應(yīng)由法院作出確認(rèn)被訴行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任?？蛇m用我國(guó)行政訴訟法的司法解釋第58條的有關(guān)規(guī)定。另外沒(méi)，行政程序違反在許多情況下還涉及內(nèi)部行政行為及其法律責(zé)任問(wèn)題。例如有些行政行為的作出要求一些行政機(jī)關(guān)工作人員回避，如果應(yīng)回避而未回避，導(dǎo)致行政程序違法，則有可