現(xiàn)代化行政程序制度

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姜明安

建立公正科學的行政程序制度是行政現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。首先，行政現(xiàn)代化意味著行政民主，而行政民主必須通過行政程序制度實現(xiàn)，例如公眾參與行政治理，公眾獲知行政治理信息，公眾對政府及其公職人員實施監(jiān)督等都必須借助行政程序制度實現(xiàn)；其次，行政現(xiàn)代化意味著科學治理，而在行政領(lǐng)域推行科學治理亦有賴于行政程序制度予以保障。例如行政機關(guān)為保證行政決策和行政行為的科學性，在決策過程中和制定行政法規(guī)、規(guī)章，公布其他規(guī)范性文件的過程中進行可行性論證，同意專家咨詢，行政執(zhí)法機構(gòu)在實施具體行政行為過程中依照需要進行調(diào)查、檢驗、鑒定、勘驗等，這些做法均需要有適當?shù)某绦蛑贫龋淮送?，民主、公正、科學的行政程序不僅是行政行為實體公正、準確的保障，而且其本身是現(xiàn)代文明的標志，在現(xiàn)代化中有其自身的獨立價值。這些價值有參與、公平以及保障個人的人格尊嚴等；“一項符合這些價值的法律程序或者法律實施過程當然會形成正確的結(jié)果，然而這種程序和過程的正當性并不因此得到證明，而是取決于程序或過程本身是否符合獨立的程序正義標準?！盵1]由此可見，科學公正的程序一方面是以其保障現(xiàn)代民主、法治、效率的價值作為行政現(xiàn)代化的內(nèi)容，另一方面則是以其自身構(gòu)筑和體現(xiàn)現(xiàn)代文明的獨立價值(如公正、平等、個人人格尊嚴等)，作為行政現(xiàn)代化的內(nèi)容。

行政程序制度與行政現(xiàn)代化的關(guān)系既然如此，那么，我們要實現(xiàn)行政現(xiàn)代化，就必須通過立法逐步建立起一整套公正、科學的行政程序制度。

現(xiàn)代行政程序究竟有哪些制度?或者講為推進行政現(xiàn)代化，我們究竟應(yīng)建立哪些行政程序制度？對此，學者們的看法專門不一致。其緣故則是多方面的。第一，各國行政程序制度本身專門不一致：有的國家行政程序法調(diào)整范圍專門廣，故規(guī)定的制度相對較多；有的國家行政程序法調(diào)整范圍專門窄，故規(guī)定的制度也相對較少；有的國家在立法上將行政程序的各種制度設(shè)計得較概括，故其制度種類較少而每一制度包含的內(nèi)容較廣泛，一個制度可能相當于其他國家的幾個制度；有的國家在立法上將行政程序制度設(shè)計得較分散，故其制度種類中每一制度包含的內(nèi)容較窄，可能幾個制度只相當于不的國家的一個制度。第二，各國學者，甚至一國之內(nèi)的學者，由于其對行政程序制度的認識不同，界定的方法和角度不同，故關(guān)于行政程序制度的種類和范圍亦存在專門大差不：有的學者認為某些行政程序不具有民主性，公正性，科學性，不能稱之為“行政程序制度”，至少不能稱為“現(xiàn)代行政程序制度”，故在其歸納行政程序制度的種類時，不將之收入其內(nèi)，另外一些學者則有不同的看法，將這些制度亦歸入到行政程序制度之中；有的學者認為，制度必須具有專門強的操作性，不具實際操作性的要求不能稱之為“制度”[2](而應(yīng)稱之為“原則”、“原理”等)；另外一些學者則不同意以“弱操作性”作為界定制度的標準，故在其歸納的行政程序制度種類中列入了諸如“行政程序依法進行制度”、“不得執(zhí)行違法指令制度”、“責效制度”、“防偏見制度”等僅具“弱操作性”的制度。此外，不同的學者或同一學者在不同的場合論述行政程序制度時，有時使用“大制度”概念，有時使用“小制度”概念，一個“大制度”可能包括幾個“小制度”。例如，“告知”作為“大制度”，能夠包括“通知”、“教示”、“表明身份”、“講明理由”等小制度，而“告知”作為“小制度”，則與上述小制度并列。再則，學者們在歸納行政程序制度的種類時，因難于窮盡，往往使用“要緊制度”、“重要制度”等概念，而關(guān)于何為“要緊”，何為“差不多”或“重要”，各位學者更難于有統(tǒng)一的標準。由于所有這些緣故，故學界對行政程序究竟有多少制度，或者究竟有多少重要制度或差不多制度，其認識歧異專門大。例如，羅豪才主編的《行政法學》將行政程序法的要緊制度歸納為17項[3]；章劍生撰著的《行政程序法學原理》將之歸納為6項(稱“差不多制度”)[4]；江必新、周衛(wèi)平合著的《行政程序法概論》將之概括為5類27項[5]等等。

本文不預(yù)備對目前學界關(guān)于行政程序制度種類的各種觀點及其界定方法的是非曲直進行評價。本文所要重點研究的是，在我國和世界各國現(xiàn)行行政程序法律文件中規(guī)定的各種制度中，或者在學者們從我國和世界各國行政程序法律文件的規(guī)定中所概括出的各種制度中，有哪些制度關(guān)于推進我國行政現(xiàn)代化最有意義，從而最有必要為我國將要制定的行政程序總法典所固定。筆者認為，下述行政程序制度能夠作為我們優(yōu)先考慮的范圍：

一、情報公開制度

情報公開是現(xiàn)代行政程序的一項重要制度。它包括的內(nèi)容特不廣泛，涉及行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策、行政決定及行政機關(guān)據(jù)以作出相應(yīng)決定的有關(guān)材料，行政統(tǒng)計資料，行政機關(guān)的有關(guān)工作制度，辦事規(guī)則及手續(xù)等。所有這些行政情報資料，凡是涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復制。美國《情報自由法》第1條明確規(guī)定，每個行政機關(guān)對其中央和地點的組織、辦公地點、依法制定的實體、程序規(guī)則及其修正、修訂、廢止、公眾向其提出意見、請求及獵取情報的地點，都必須在《聯(lián)邦政府公報》上公布；每個行政機關(guān)對其尚未公布的政策聲明和解釋，對公眾有阻礙的行政人員手冊以及其裁決案件的最終意見以及行政命令，均應(yīng)依法同意公眾查閱和復制[6]。澳門《行政程序法典》第60—64條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)私人要求，應(yīng)向其提供與之有直接利害關(guān)系之程序進行情況的資訊；私人有權(quán)獲知對該類程序作出之確定性決定；利害關(guān)系人有權(quán)查閱非保密卷宗、行政檔案及記錄或取得有關(guān)復制、阻礙資料[7]。我國法律目前尚未對情報公開制度作出詳細規(guī)定，有關(guān)法律文件對之只有一些零星的規(guī)定。如國務(wù)院批準公布的《行政法規(guī)制定程序暫行規(guī)定》要求，行政法規(guī)必須公開公布，在《國務(wù)院公報》上登載[8]；《中華人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定，對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布，未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)等等。

情報公開制度在整個行政程序制度中具有重要的地位和作用，其價值在于：其一，有利于公民參政。知政是參政的前提，公民要知政，政府活動的情報就必須依法公開。其二，有利于公民行使和實現(xiàn)自己的權(quán)利。公民要行使自己的權(quán)利，如申請許可證執(zhí)照，領(lǐng)取憮恤金、補貼、救濟或者申請游行、集會、示威等，都必須先了解有關(guān)這些方面的實體和程序規(guī)則。否則，其權(quán)利的實現(xiàn)就會遇到各種苦惱，從而造成時刻或人力、財力的無謂損耗，甚至導致相應(yīng)權(quán)利全然無法實現(xiàn)；其三，有利于防止行政腐敗。“暗箱操作”是腐敗的溫床，有了情報公開，盡管不能完全杜絕腐敗，但無疑能減少腐?。黄渌?，有利于公民愛護自己的權(quán)益不受行政侵害和在權(quán)益受到侵害時及時有效地尋求救濟。有了情報公開制度，專制就難以存在。公民明白在什么時候，能夠通過何種途徑控告政府和取得救濟。如此，公民的權(quán)益就會獲得比較切實地保障。

二、告知制度

告知制度是一種差不多的行政程序制度，其具體要求是：行政主體作出阻礙行政相對人權(quán)益的行為，應(yīng)事先告知該行為的內(nèi)容，包括行為的時刻、地點、要緊過程，作出該行為的事實依照和法律依照，相對人對該行為依法享有的權(quán)利等。告知制度通常只適用于具體行政行為，關(guān)于抽象行政行為則適用前述情報公開制度。此外，告知制度要緊為具體行政行為的事前程序，事中、事后程序中有需要告知相對人的事項，行政主體自然也應(yīng)告知。然而有關(guān)行政行為內(nèi)容及依照的重要事項，必須事前告知。告知可采納書面形式，也可采納口頭形式，但關(guān)于重要事項的告知，一般應(yīng)采納書面形式。如事后相對人與行政主體對是否告知發(fā)生爭議，行政主體應(yīng)負舉證責任。

許多國家的行政程序法規(guī)定了告知制度。如《葡萄牙行政程序法典》第55條規(guī)定，由行政主體依職權(quán)實施可能損害相對人權(quán)益的行為，應(yīng)事先告知相對人，告知應(yīng)包括程序的實體內(nèi)容，程序的開始日期，進行程序的部門與程序標的。日本《行政代執(zhí)行法》第3條規(guī)定，行政機關(guān)擬作出代執(zhí)行處分，必須事先以文書告知相對人代執(zhí)行的宗旨，相對人仍不自行履行義務(wù)時，應(yīng)向相對人發(fā)出代執(zhí)行令書，告知其代執(zhí)行的時刻，執(zhí)行負責人的姓名以及代執(zhí)行的費用概算。我國《行政處罰法》也明確規(guī)定了告知制度，該法第31條規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政罰決定之前，應(yīng)告知相對人作出行政處罰決定的事實，理由及依據(jù)，并告知相對人依法享有的權(quán)利。

告知制度的要緊價值在于：其一，盡可能防止和幸免行政主體違法、不當行政行為的發(fā)生，給相對人權(quán)益造成既成的不可彌補的損害。相對人事前得到行政主體將采取某種行為的信息，如認為其違法、不當，就可能依法采取措施，阻止其行為的發(fā)生。其二，有利于減少行政行為的障礙和阻力，保證行政行為的順利實施。許多行政行為的實施，如收稅、征用財產(chǎn)、代執(zhí)行、強制拆遷等，均需相對人的一定配合，事前告知相對人，可使之有一定預(yù)備，以便減少行政行為實施的困難。其三，事前告知也體現(xiàn)了行政主體對相對人利益和其人格的一種尊重。

三、聽取陳述和申辯

聽取陳述和申辯制度是與告知制度緊密相銜接的一項行政程序制度。行政主體擬實施一定行政行為，在告知相對人后，相對人可能認為相應(yīng)行為違法、不當，全然不應(yīng)實施該行為；也可能認為相應(yīng)行為雖應(yīng)實施，但所持事實、法律依照不當；或者認為行政行為雖不存在瑕疵，但對行為實施的時刻、地點、方法有所建議、要求。不管屬何種情況，行政主體都應(yīng)認真地聽取相對人的意見，并加以認確實、充分的考慮，如其合理、適當，則應(yīng)予以采納；如不合理、不適當，雖不應(yīng)予以采納，但應(yīng)向相對人予以解釋、講明。行政主體聽取相對人的陳述和申辯一般應(yīng)記錄在案，以作為行政復議和司法審查的證據(jù)。

在現(xiàn)代行政程序制度中，聽取陳述和申辯制度是一項較常見的制度，許多國家的行政程序法或其他行政治理法均規(guī)定了這一制度。如德國《行政程序法》第58條規(guī)定，行政機關(guān)作出涉及當事人權(quán)利的行政行為，應(yīng)給予當事人陳述與相應(yīng)行為有關(guān)的重要事實的機會。日本《行政程序法》第13條規(guī)定，行政機關(guān)作出對相對人不利的處分時，應(yīng)依法履行讓相對人陳述意見的程序。我國《行政處罰法》第32條規(guī)定，行政機關(guān)對相對人實施行政處罰，相對人有權(quán)進行陳述和申辯，行政機關(guān)必須認真聽取，對相對人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)進行復核，經(jīng)復核認為成立的，應(yīng)予采納。該條同時規(guī)定，行政機關(guān)不得因當事人申辯而加重處罰。我國立即出臺的《公務(wù)員法》及其相關(guān)條例對行政機關(guān)實施行政處分的行為，亦將規(guī)定類似的程序。

聽取陳述和申辯制度的要緊價值與告知制度的價值差不多相同，其一在于保證行政決定的正確性，盡量幸免行政錯誤的發(fā)生；其二在于愛護相對人的權(quán)益；其三在于尊重相對人的人格尊嚴。聽取陳述、申辯制度是告知制度價值實施的保障，沒有聽取陳述、申辯制度，告知制度在專門大程度上就會失去意義。

四、職能分離制度

職能分離制度與前三項制度有所區(qū)不，其直接調(diào)整的不是行政主體與行政相對人的關(guān)系，而是行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)和人員的關(guān)系。該制度要求將行政機關(guān)內(nèi)部的某些相互聯(lián)系的職能加以分離，使之分屬于不同的機關(guān)或不同的工作人員掌管和行使。例如，法律在規(guī)定行政機關(guān)對相對人實施行政處罰的行為時，將調(diào)查控告職能與作出處罰裁決的職能分離，負責調(diào)查違法行為事實和提起指控的機構(gòu)或工作人員不能同時作出行政處罰裁決，職能分離制度最先源于英國的自然正義原則，該原則要求任何與爭議有利害關(guān)系的人不得參與爭議的裁決。美國《聯(lián)邦行政程序法》第557條規(guī)定，為行政機關(guān)履行調(diào)查和起訴職責的官員或其代表不得參與該案或與此案事實上有聯(lián)系的案件的裁決，對這類案件亦不得提咨詢性意見或建議性裁決。我國過去僅在司法領(lǐng)域?qū)嵭新毮芊蛛x制度，直到近年才將這一制度引入行政領(lǐng)域。去年全國人大通過的《行政處罰法》在規(guī)定處罰的聽證程序和執(zhí)行程序時確立了職能分離制度，規(guī)定行政處罰案件的調(diào)查人員不得主持行政處罰的聽證程序；作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當與收繳罰款的機構(gòu)分離；除某些當場處罰外，作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。[9]

職能分離制度的要緊價值在于：其一，建立權(quán)力制約機制，防止行政機關(guān)及其工作人員腐敗和濫用權(quán)力；其二，防止執(zhí)法人員的偏見，保證行政決定公正、準確；其三，有利于樹立行政機關(guān)在公眾心目中的公正形象和消除公眾對行政機關(guān)偏私的疑慮。

五、不單方接觸制度

不單方接觸制度要求行政主體在處理某一涉及兩個或兩個以上有利益沖突的當事人的行政事務(wù)或裁決他們之間的糾紛時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸，聽取其陳述，同意和采納其證據(jù)等。不單方接觸要緊適用于行政裁決行為。例如，美國《聯(lián)邦行政程序法》第554條規(guī)定，行政機關(guān)進行行政裁決應(yīng)為所有利害關(guān)系的當事人提供機會，使他們能提出和研究各種事實、證據(jù)和解決方法；主持接收證據(jù)的職員不得向某個當事人就有爭議的事實單獨征詢意見，如需征詢意見，必須向各方當事人發(fā)出通知，使所有當事人都有機會參加。除行政裁決外，在行政機關(guān)實施行政許可行為時，如兩個或兩個以上的當事人為取得同一事項的有競爭性的許可證而向行政機關(guān)同時提出申請時，行政機關(guān)應(yīng)為之進行聽證，同時聽取各方當事人的申請理由和同意、審查其證據(jù)，而不能單獨與其中的一方當事人接觸。目前我國涉及行政程序的法律文件中尚未明確規(guī)定不單方接觸制度，只在司法程序中有這種要求，如法官審理案件不能同意一方當事人的宴請，不能在一方當事人不在場的情況下，單獨與另一方當事人在庭外討論案件的處理，案件的證據(jù)都應(yīng)當在法庭上出示，并由當事人互相質(zhì)證，法官不得采納由一方當事人提供而未經(jīng)雙方質(zhì)證的證據(jù)。司法程序的這些要求在今后行政程序立法中應(yīng)予借鑒，因此其嚴格性和適有范圍應(yīng)加限制。

不單方接觸制度有近似于職能分離制度的價值。職能分離制度是通過行政機關(guān)內(nèi)部分權(quán)而對其權(quán)力行使進行制約；不單方接觸則是通過分隔行政機關(guān)與外部當事人的不合理聯(lián)系而對其權(quán)力行使進行制約。該制度的目的在于：其一，防止行政機關(guān)及其工作人員與一方當事人進行私下交易而導致行政腐??；其二，防止行政機關(guān)及其工作人員受一方當事人不實或情緒化陳述及虛假或片面性證據(jù)的阻礙而形成偏見，導致對其他當事人的不利，損害其他當事人的合法權(quán)益；其三，維護行政機關(guān)在各方當事人心目中的公正形象，減少其對行政決定公正性的疑慮。

六、回避制度

回避制度包括三項內(nèi)容：[10]其一，具有法律規(guī)定的某種親屬關(guān)系的公職人員不得在同一行政機關(guān)任職或者不得在同一行政機關(guān)內(nèi)擔任雙方直接隸屬于同一行政首長的職務(wù)或有直接上下級領(lǐng)導關(guān)系的職務(wù)。此外，公務(wù)員如有某種法定親屬關(guān)系的人員在某行政機關(guān)擔任領(lǐng)導職務(wù)，其不得在該機關(guān)內(nèi)從事某些特定工作，如人事、財務(wù)、審計、監(jiān)察工作等。

此種回避稱“任職回避”。其二，一定級不、一定職務(wù)的公務(wù)員不得在原籍縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)任職。此種回避稱“地區(qū)回避”；其三，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時，如相應(yīng)事項與本人有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能阻礙公正處理的，不得參與該事項的處理。此種回避稱“公務(wù)回避”。行政程序回避制度中的回避，要緊指公務(wù)回避。例如，奧地利《行政程序法》第7條規(guī)定，行政人員執(zhí)行公務(wù)有下列情形者，應(yīng)自行回避并請求代理：(1)本人、配偶、血親、姻親之尊卑親屬，同祖兄弟姊妹或其他更近之血親或同等之姻親參與之案件；(2)養(yǎng)父母或義父母，養(yǎng)子女或義子女、被監(jiān)護人或責任撫養(yǎng)人之案件；(3)曾為一方當事人之授權(quán)代理人或尚在代理中之案件；(4)如有其他重要理由存在，足以懷疑其完全公平性時；(5)在訴愿中，曾參與被聲明不服之下級官署的裁決者。其他國家，如日本、西班牙、德國、葡萄牙等的行政程序法亦有類似的回避規(guī)定。我國行政法規(guī)定的回避范圍較窄，法定回避事項限制較嚴。例如，《行政處罰法》規(guī)定的回避情形僅有一項：執(zhí)法人員與當事人有直接利害關(guān)系[14]；《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的公務(wù)回避的范圍亦限于：涉及本人或者涉及與本人有法定親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的情形[12]。

回避制度的要緊價值在于防止偏私，保障公正。既保障實體的結(jié)果公正，又保障程序的形式公正。因此，回避制度是行政程序的一項差不多制度，在各國行政程序法中有普遍的規(guī)定。

七、記錄和決定制度

記錄和決定制度的內(nèi)容是：行政主體作出阻礙行政相對人權(quán)益的行為，其過程應(yīng)有記錄，其最終形成的意見表示應(yīng)有書面決定，并送達相對人，為相對人所受領(lǐng)。例如，西班牙《行政程序法》規(guī)定，凡屬(1)限制相對人權(quán)利的行為；(2)處理提出訴愿的行為；(3)與往常行政行為不一致的行為；(4)由法律規(guī)定的行為；以及(5)成為訴愿對象的行為的中止協(xié)議，行政機關(guān)必須作記錄(第43條)。即使行政機關(guān)以口頭方式行使職權(quán)(非作出裁決)，如有必要，亦應(yīng)由口頭同意的下級機構(gòu)作出書面記載并簽字(第41條)。澳門《行政程序法典》第9條規(guī)定，行政機關(guān)關(guān)于私人向其提出屬其權(quán)限之所有事項，有作出決定之義務(wù)。我國過去在行政程序中不重視記錄和決定制度。行政主體對其行為是否予以書面記載和作出書面決定，隨意性專門大。這種情況隨著行政訴訟制度和行政復議制度的建立而開始有所改變。去年全國人大通過的《行政處罰法》明確規(guī)定，行政機關(guān)為實施行政處罰而進行檢查、調(diào)查、進行聽證等均應(yīng)制作筆錄；最后決定對當事人給予處罰，必須制作行政處罰決定書，并送達當事人[13]。記錄和決定制度的要緊價值在于：其一，保證行政行為的嚴肅性、穩(wěn)定性，防止行政機關(guān)朝令夕改，反復無常，損害相對人的權(quán)益；其二，為行政復議、行政訴訟等行政救濟制度提供順利進行的條件。要緊由行政記錄和決定等構(gòu)成的行政程序案卷是行政復議、行政訴訟證據(jù)的差不多來源。其三，規(guī)范化的行政程序記錄與行政決定書本軀體現(xiàn)著現(xiàn)代行政的文明，是行政現(xiàn)代化的標志。

八、講明理由制度

講明理由制度的內(nèi)容是：行政主體作出涉及相對人權(quán)益的決定、裁決，特不是作出對相對人權(quán)益有不利阻礙的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中講明其事實依照、法律依照或行政主體的政策考慮。除了具體行政行為以外，行政機關(guān)在制定行政法規(guī)、規(guī)章或公布其他規(guī)范性文件時，在可能的條件下，也應(yīng)在有關(guān)政府公報中講明其事實和法律依照。

許多國家的行政程序法均明確規(guī)定了講明理由制度，如德國《行政程序法》第39條規(guī)定，行政機關(guān)的書面行為或書面確認的行為，得書面講明理由。行政機關(guān)應(yīng)講明其決定所考慮的事實上和法律上的要緊理由。行政機關(guān)在裁決中，亦得講明其進行裁量時所持的觀點。日本《行政程序法》第14條規(guī)定，行政機關(guān)作出對相對人不利處分時，應(yīng)向相對人講明有關(guān)處分的理由。葡萄牙《行政程序法》第124條規(guī)定，行政機關(guān)作出行政行為，法律規(guī)定應(yīng)講明理由的，應(yīng)講明理由，關(guān)于下列行為，不論法律有無規(guī)定，均應(yīng)講明理由：(1)以任何方式全部或部分否認、消滅、限制或損害相對人的權(quán)利或受法律愛護的利益，課予或加重義務(wù)、負擔，或給予處罰；(2)對相對人聲明異議和申訴作出決定；(3)作出與相對人要求、建議相反的決定；(4)作出不同于慣常做法的決定；(5)廢止、變更或中止往常的行政行為。其他國家的行政程序法，如荷蘭的《差不多行政法典》第31條，西班牙的《行政程序法》第43條等亦明確規(guī)定了講明理由制度，法國還制定了專門的《行政行為講明理由法》[14]。我國沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定行政程序的講明理由制度，但個不法律中有所規(guī)定，如《行政處罰法》第39條規(guī)定，行政機關(guān)給予相對人行政處罰，應(yīng)在處罰決定書中載明當事人違法的事實和證據(jù)，以及處罰的依據(jù)。這實際上是在行政處罰領(lǐng)域確立了講明理由制度。

講明理由制度的要緊價值在于：其一，體現(xiàn)對相對人權(quán)利和人格的尊重；其二，使相對人明了行政行為的依照、理由，以便于相對人理解相應(yīng)行為和配合相應(yīng)行為的實施；其三，體現(xiàn)現(xiàn)代行政文明，有利于樹立政府的文明形象。

九、時效制度

時效制度的差不多內(nèi)容是：行政主體實施行政行為，特不是涉及相對人權(quán)益的行為，法律、法規(guī)要對之確定明確的時刻限制。如對行政主體實施行政許可行為，法律法規(guī)要規(guī)定其申請的時限、審查的時限、決定的時限、送達的時限等；對行政主體實施行政處罰或行政處分時，法律法規(guī)要為其規(guī)定調(diào)查相對人(外部相對人，即公民、法人和其他組織，或內(nèi)部相對人，即公務(wù)員)違法行為的時限，審查違法違紀事實，證據(jù)或聽證的時限，作出處罰、處分決定的時限，向相對人送達處罰、處分決定書的時限，執(zhí)行的時限，等等。澳門地區(qū)《行政程序法典》共167條，其中有時效、時限、期間規(guī)定的即有40條[15]，可見時效制度在行政程序法中的重要地位。我國過去對時效制度不太重視，有關(guān)行政法律法規(guī)專門少明確規(guī)定行政行為的時限，這種情況到九十年代以后有所改變，如去年通過的《行政處罰法》共64條，其中有時效、時限規(guī)定的有7條[16]，如第29條規(guī)定行政機關(guān)追究違法行為的時效為2年；第37條規(guī)定行政機關(guān)對調(diào)查檢查中登記保存的證據(jù)作出處理決定的期限為7日；第40條規(guī)定行政機關(guān)向作出處罰時不在場的當事人送達行政處罰決定書的期限亦是7日，等等。

時效制度的要緊價值在于：其一，保障行政行為及時作出，幸免因行政行為的拖延耽擱造成對相對人權(quán)益的損害；其二，防止和幸免官僚主義，提高行政效率；其三，督促行政主體及時作出行政行為，防止因時刻拖延而導致有關(guān)證據(jù)散失、毀滅，或環(huán)境、條件變化，阻礙行政行為作出的準確性；其四，有利地穩(wěn)定行政治理秩序和社會秩序。

〖HT5H〗十、救濟制度

〖HT〗救濟制度盡管不完全是行政程序制度，有實體的內(nèi)容；也不完全是行政內(nèi)容的制度，有司法的內(nèi)容，但由于該制度與行政程序緊密相聯(lián)系，是對行政行為違法、不當造成的后果進行補救，故仍在整體上被視為行政程序制度。行政救濟包括聲明異議，行政復議(或稱“行政訴愿”)，行政復核(含復查、復審)，以及對行政行為的司法審查(即行政訴訟)等。聲明異議是行政相對人對行政主體的行政行為不服，向作出相應(yīng)行為的行政主體提出異議，要求其重新審議和作出決定。行政復議是行政相對人對行政主體的行政行為不服，向作出行政行為的行政主體的上級主管部門(或行為機關(guān)所在的政府)申請復議，要求其對被申請的行為的合法性和合理性進行審查，并依照審查結(jié)果作出相應(yīng)救濟的決定(如撤銷或變更相應(yīng)行為，給予相對人以損害賠償?shù)?。行政復核(含復查、復審)是公務(wù)員對行政機關(guān)所作出的涉及本人的人事處理決定或行政處分決定不服，向作出處理或處分決定的行政機關(guān)申請復核(行政復查是公務(wù)員不服主管行政機關(guān)的行政處分決定，向監(jiān)察機關(guān)申訴，請求作出復查決定；行政復審是公務(wù)員不服監(jiān)察機關(guān)的給予其行政處分的監(jiān)察決定，向作出相應(yīng)監(jiān)察決定的監(jiān)察機關(guān)申請復審)，要求其重新審查，撤銷或改變原決定。司法審查是行政相對人對行政主體的行政行為不服，向法院提起行政訴訟，請求法院對被訴行政行為的合法性進行審查并作出裁判。為其依法提供相應(yīng)的救濟，如撤銷或改變被訴行政行為，責成行政主體重新作出行政行為，責成行政主體賠償相對人因被訴行政行為造成損失，等等。

救濟制度作為行政程序制度的組成部分，通常均在行政程序法中作出明確規(guī)定。但大多數(shù)國家在行政程序中僅規(guī)定行政機關(guān)本身實施的救濟，而不規(guī)定司法審查，司法審查另通過行政訴訟法規(guī)定。如《葡萄牙行政程序法典》、荷蘭《差不多行政法典》、奧地利《行政程序法》、西班牙《行政程序法》等均無對行政行為司法審查的規(guī)定，但美國的《聯(lián)邦行政程序法》以專門一章的篇幅規(guī)定司法審查。我國尚沒有制定行政程序法，行政復議、司法審查等均通過制定專門法律、法規(guī)規(guī)定[17]。

行政救濟制度作為行政程序制度[18]的要緊價值在于：其一，為行政行為提供內(nèi)部和外部的操縱機器，以隨時發(fā)覺行政行為的錯誤和糾正錯誤；其二，為行政相對人的權(quán)益提供保障機制，在相對人權(quán)益受到違法、不當行政行為侵害時隨時給予救濟；其三，為行政程序系統(tǒng)提供信息反饋機制，使行政主體能依照其反饋的社會信息，隨時對系統(tǒng)進行調(diào)節(jié)，以保證行政系統(tǒng)不斷處于有序、有效的運轉(zhuǎn)狀況。

以上制度是目前世界各國行政程序法規(guī)定的一些最差不多的制度。[19]這些制度滲透著現(xiàn)代民主、法治的精神。傳統(tǒng)行政正是由于這些制度的運作逐步轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代行政，行政現(xiàn)代化的雄姿亦正是在這些制度的確立、進展過程中逐步展現(xiàn)于世的。目前我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，以上行政程序制度有的已在個不單行行政法律、法規(guī)文件中有所規(guī)定，有的則尚未規(guī)定。在少數(shù)行政領(lǐng)域(如行政處罰領(lǐng)域)，我國已建立了較完善的行政程序制度，但在大多數(shù)行政領(lǐng)域，行政程序制度尚不完善，甚至缺乏差不多的程序規(guī)范。因此，我國行政現(xiàn)代化的工程應(yīng)該講還只是剛剛開始，第一步，即行政程序立法的任務(wù)尚未完成，第二步，如制度的實際運作，與制度相適應(yīng)的新的觀念的形成，等等，則更需時日。然而，不管如何，我國行政的現(xiàn)代化差不多開始，同時這一現(xiàn)代化已匯入我國現(xiàn)代化的長河以及世界現(xiàn)代化的大潮流中，從而是不可逆轉(zhuǎn)的。

（作者單位/北京大學法律學系責任編輯/陳端洪)

注：

[１]陳瑞華：《程序主義論——從刑事審判角度分析》，載《中外法學》1997年第2期第70頁。

[２]參見應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社，1993年12月第1版，第29頁。

[３]高等政法院校規(guī)劃教材《行政法學》(羅豪才主編，應(yīng)松年副主編)將行政程序要緊制度概括為17項，分不為表明身份、告知、受理、傳喚、聽證、調(diào)查、回避、合議、審批、審裁分離、格式、講明理由、復審、咨詢、保密、順序、時效等。見《行政法學》，中國政法大學出版社，1996年10月第1版，第297—303頁。

[４]章劍生撰著的《行政程序法學原理》將行政程序差不多制度概括為6項，分不為聽證、教示、辯論、代理、回避、時效等。見《行政程序法學原理》，中國政法大學出版社，1994年2月第1版，第119—147頁。

[５]江必新、周衛(wèi)平合著的《行政程序法概論》將行政程序制度概括為5類27項：第一類為體現(xiàn)依法行政原則的制度，共3項，分不為行政程序依法進行、不得執(zhí)行違法指令及責效制度；第二類為體現(xiàn)民主原則的制度，共5項，分不為情報公開、公聽、咨詢、訴愿及合議制度；第三類為體現(xiàn)公正原則的制度，共7項，分不為回避、聽訊、辯明、告示、審裁分離、記錄及防止偏見制度；第四類為體現(xiàn)保障差不多人權(quán)原則的制度，共5項，分不為有限調(diào)查、有限強制、保障隱私權(quán)、充分考慮和推遲生效制度；第五類為體現(xiàn)效率原則的制度，共7項，分不為時效