論信息技術對公共行政的影響

論信息技術對公共行政的影響

摘要：信息技術的發(fā)展在公共行政管理模式的變革、提高行政決策的合理性和民主性、引發(fā)公共行政方法的創(chuàng)新和促進公共行政人員素質的提高四個方面給公共行政帶來影響。應提高和強化對信息技術的認識，搞高行政人員的科技素質和加強信息技術的安全性處理，從而提高公共行政的效率，推動公共行政的進程。

關鍵詞：信息技術；公共行政；公共行政

隨著電子信息技術的飛速發(fā)展，特別是國際互聯(lián)網(wǎng)在世界各國的普及，人類正步人一個全球化的、便捷高效的計算機網(wǎng)絡化空間。任何一場科學技術的革命，都將導致社會的變革，現(xiàn)代信息技術的產(chǎn)生和發(fā)展也不例外。這場數(shù)字革命在給人類社會帶來巨大進步和效率的同時，也對人類現(xiàn)存的制度和規(guī)則提出了新的挑戰(zhàn)。信息技術在給傳統(tǒng)的商業(yè)交易和經(jīng)營模式帶來革命性變革的同時，也要求有與之相適應的靈活、高效、人性化的公共行政體制，“電子政務”、“電子政府”、“信息化政府”等正是在這樣一個大背景下應運而生的?？萍歼M步影響行政系統(tǒng)，作為行政生態(tài)學的一個基本觀點一直備受關注。盡管有關科技對公共行政的影響問題尚無全面系統(tǒng)的專門分析和深入研究，但信息技術對承擔公共職責并履行公共職能的公共行政產(chǎn)生了全方位的沖擊和深層次的震蕩乃是一個不爭的事實。以此為基點，本文研究當代公共行政與它所處的信息技術快速發(fā)展背景之間的關系，探討信息技術對當代公共行政的深層作用機制。

在信息時代，信息技術是最基本和最普遍的技術手段，我們正處在公共行政信息技術化的起點，預測信息技術在公共行政中帶來變革的合理形態(tài)，對于我們在公共行政領域中自覺接納和應用信息技術是非常有意義的。

一、信息技術與公共行政的概述

（一）信息技術

信息技術（InformationTechnology，簡稱IT），是指利用電子計算機和現(xiàn)代通訊手段獲取、傳遞、存儲、處理、顯示信息和分配信息的技術。

（二）公共行政

公共行政，就是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。而其主要功能有以下幾點：提供公共產(chǎn)品、實現(xiàn)社會公平、實施管制、宏觀調(diào)控。

（三）信息技術對公共行政影響

公共行政，就是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。而其主要功能有以下幾點：提供公共產(chǎn)品、實現(xiàn)社會公平、實施管制、宏觀調(diào)控。因此，公共行政對于人的生活以及國家的管理來說是必不可少的。在公共行政運行過程中涉及行政管理模式、行政組織與人員、行政公文、行政環(huán)境等因素，下面我們將就這些因素分別論述信息技術對公共行政的積極影響以及消極影響。

1.信息技術對公共行政的推動促進

（1）促使公共行政中管理模式的更新。

為迎接信息社會的挑戰(zhàn),推進政府部門辦公自動化、網(wǎng)絡化、電子化、全面信息共享，從而提高公共行政的效能已成為全球范圍追求的新的政府管理模式。目前，西方發(fā)達國家為提高國際競爭優(yōu)勢,相繼推出基于網(wǎng)絡構建的“電子化政府”，作為提升政府效率的重要措施。所謂電子化政府是指政府有效利用現(xiàn)代信息技術,通過不同的信息技術服務設施對政府機關、企業(yè)、社會組織和公民提供方便、快捷、高質量的公共服務,用以促進政府與社會的雙向溝通。它的基本功能包括:傳

遞信息、政府網(wǎng)上辦公、開展政府公共關系。信息技術的這一應用實現(xiàn)了精簡政府機構、減少政府開支、提高政府效率以及更好的開展政府公共關系。

（2）促使公共行政中主體人員的自身進步。

行政人員是公共行政中的主體人員，信息技術的發(fā)展與應用有利于其提高自身素質。信息技術的發(fā)展對公共行政人員的知和技能提出了更高的要求,同時信息技術帶來的教育方式的更新也為行政人員學習管理識、開闊視野、全面發(fā)展節(jié)約了時間,提供了便捷的方法。有助于行政人員了解最新的公共行政管理趨勢，不斷地接觸新鮮事物，了解世界形勢，充實自己,提高個人的管理水平創(chuàng)造了條件。

（3）更加準確定位行政目標，使行政方法更加便利。

從公共行政的概念可以得知，其客體是社會公共事務，因而行政決策的目標必須圍繞著社會公共事務來展開，一切應以公共產(chǎn)品的消費者滿意為決策。因而決策過程必須民主公開，最大程度的讓民眾參與決策，集合眾力準確把握目標，減少失誤。而信息技術的應用為政府于人民提供了更多便利的溝通交流方式，有利于增強處理公共事務的凝聚力，也使群眾對政府的滿意度相對提高。現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，使得“電子化政府”越來越完善，這就促生了新的行政方法。改善現(xiàn)有行政方法的信息基礎和信息通訊手段。電子會議、遠距離控制，分布式工作等新方式的產(chǎn)生大大便利了行政方法的實施。

2.信息技術對公共行政的消極影響

（1）增加了政府以及個人信息的不安全因素。

信息技術的發(fā)展促使大量信息以及文件記錄的電子化，網(wǎng)絡化。網(wǎng)絡中眾多不安全因素如病毒，黑客等極可能導致信息的冗余，篡改或是丟失。同時對于行政公文還有諸多不利因素：文件記錄的原始性、憑證性受影響。電子文件的可隨意復制和編輯使其原始性難以確認；重要的原始文件容易丟失。由于電子文件形成過程中只考慮其現(xiàn)實作用，不具備傳統(tǒng)文件的一整套嚴密的管理流程，這導致大量電子文件流失；由于存儲設備狀況的未知性也致使許多電子文件的丟失同時由于存儲設備的不斷老化和更新致使大量文件的冗余或是不可再用。

（2）公共行政的信息化、公開化。

在增加透明度和公眾參與度的同時也弱化了行政機構的主權。在社會的注視、輿論的監(jiān)督和外部干預的影響下，行政機構對于事務做出決定的自主性日益受到削弱。

二、信息技術對行政人員的影響

行政人員身處現(xiàn)代信息社會，在其決策、執(zhí)行與監(jiān)督過程中不可避免地要受到信息技術發(fā)展的影響。具體表現(xiàn)為：

（一）更新觀念

行政人員要適應信息時代的要求。就必須更新傳統(tǒng)觀念，樹立服務觀念、平等觀念、競爭觀念、合作觀念、創(chuàng)新觀念、效率觀念、民主觀念、法治觀念等現(xiàn)代化觀念。

（二）延伸和增強體能

借助于信息技術，如電信、遠程會議。打破了時空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。

（三）開闊視野

信息技術的開發(fā)可使行政人員及時獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統(tǒng)地思考問題。互聯(lián)網(wǎng)提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，便知天下事”，古人所說的“運籌于帷幄之中．決勝于千里之外”成為可能。

（四）激勵行政人員的全面發(fā)展

信息技術的應用既對行政人員的知識和技能提出了更高的要求，又節(jié)省了行政人員的精力與時間。前者成為行政人員不斷學習的直接動力。后者則提供了可能與機會。信息技術帶來的教育方式的更新(如網(wǎng)絡學校)更為行政人員學習現(xiàn)代化的管理知識，掌握與運用現(xiàn)代化的公共管理技術和工具提供了極大的便利。

（五）時間和精力的節(jié)約

信息技術節(jié)約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時間和精力?？缭綍r空。降低了信息傳輸?shù)臅r間成本和人力成本，這種時間和精力的節(jié)約在技術層面上使得公共行政效率的提高成為可能。

三、信息技術對行政決策的影響

行政決策是行政決策者為達到某一特定目標,對若干備選方案進行選擇,以確定行動方案的過程。信息技術發(fā)展對行政決策的影響是圍繞著提高行政決策的有效性和行政決策的效率展開的。

（一）對行政決策目標的影響

信息技術發(fā)展改變了人類生活的環(huán)境,為此對公共行政提出了新的要求。對于公共產(chǎn)品的提供者—政府而言,一切應以保證公共產(chǎn)品的消費者的滿意為決策的根本目標。因此,決策過程的行政參與民主公開就成為一種必然選擇。隨著各地政務公開活動的開展,群眾對政府的滿意度也相應提高。

（二）削弱以至取消決策者與執(zhí)行者之間的嚴格分界

在馬克斯·韋伯所設計的科層制中，組織內(nèi)部層層授權，下級對上級嚴格負責，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定.(PI6)。而信息技術的發(fā)展使每個人都能及時獲得所需要的信息，在工作現(xiàn)場就可以做出必要的決策，無須事事先向上司匯報，再執(zhí)行上司的決策，真正做到“將在外，君命有所不受”。正如約翰·奈斯比特在其‘大趨勢)一書中所描述的：“由于新科技發(fā)展給社會生活帶來的多樣性和時效性，中央政府的集中決策愈來愈缺乏效率，誰是總統(tǒng)再也無關緊要，因為實際的政治力量，即把事情處理好的能力，已從國會和總統(tǒng)的手中轉移到州、市、鎮(zhèn)和鄰里手里。”

（三）改善行政決策者的有限理性

管理決策的基石是由西蒙提出的“有限理性”學說，而信息的不完備是影響人們進行理性判斷和決策的直接原因之一。信息技術的發(fā)展可逐步實現(xiàn)在適當?shù)臅r間、把適當?shù)男畔⑻峁┙o適當?shù)墓芾碚?，這樣就改善了決策者的有限理性。網(wǎng)絡化電子政府的實現(xiàn)，使得公共行政決策者可以在廣泛了解決策所需信息的前提下進行決策，避免了靠經(jīng)驗決策和決策信息不完備導致的決策的盲目性現(xiàn)象，從而提高了行政決策的科學性和合理性。

（四）支持與強化行政決策過程

行政決策可分為程序化決策和非程序化決策兩類。以計算機為基礎的信息技術完成程序化工作的效率與功能是不言而喻的。

在計算機尚處于實驗室階段時，美國lo年一次的人口普查只能用制表機來處理普查數(shù)據(jù)，至于在人口普查結束1年后，數(shù)據(jù)尚未處理完畢第一臺專門設計用于商業(yè)目的的計算機UNIVAC，就因總共服役7萬多十小時并成功處理了美國人口普查局的^口普查數(shù)據(jù)而被載入電腦史冊。這是計算機處理程序化決策的成功范倒。而對于非程序化決策，信息技術也可以提供強有力的信息支持1952年下半年，美國朝野都忙于為次年大選作準備。候選人分別是在二戰(zhàn)中立下赫赫戰(zhàn)功的62歲的艾森豪威爾將軍和演說家阿德萊·史蒂文森，由于前者早已解甲歸田，新聞界輿論對后者獲勝的把握幾乎一邊倒出于好奇，新聞界請出UNIVAC來做個預測。數(shù)據(jù)分析結果出乎人們的意料，電腦認為獲勝者是艾森豪威爾將軍，而且票數(shù)與史蒂文森相差懸殊人們對此不以為然，因為UNIVAC依據(jù)的不過是5的選票，根本不足為據(jù)然而，大選結果卻是艾森豪威爾將軍大獲全勝，且選票超過對手五，六倍。uNIVAc又一次證明了信息技術在非程序化決策中的強大作用。

四、信息技術對行政方法的影響

信息技術與行政方法密不可分。所有行政方法都要有相應的信息支持,而有些行政方法就是專門為保證信息流通而創(chuàng)立的。信息技術發(fā)展引起行政方法的創(chuàng)新主要通過以下途徑:

（一）改善現(xiàn)有行政方法的信息基礎和信息通訊手段

例如目前行之有效的網(wǎng)絡規(guī)劃技術,就運用了先進的信息技術予以支持,從而大大提高了行政管理效能。網(wǎng)絡規(guī)劃技術源于十九世紀末美國學者甘特發(fā)明的甘特圖,后發(fā)展為橫條圖形計算法,這是一種較為簡單的安排工序和時間的圖表。后來隨著科學技術的發(fā)展而不斷改進成為網(wǎng)絡規(guī)劃技術。著名的美國阿波羅登月計劃就因為使用了網(wǎng)絡規(guī)劃技術而使原定14年的計劃提前5年實現(xiàn)。網(wǎng)絡規(guī)劃技術具有較高的科技含量,其工作程序的模型化建立就得益于計算機等信息技術的運用。

（二）創(chuàng)立全新的行政方法和行政措施

信息技術的發(fā)展使決策支持系統(tǒng)(DSS)、電子會議系統(tǒng)(EMS)、遠距離控制、分布式工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、動態(tài)網(wǎng)絡計劃成為可能。目前,我國政府上網(wǎng)工程就采用了一整套全新的管理方法,如人民銀行網(wǎng)上支付、海關總署報關單和外匯聯(lián)網(wǎng)的外匯核銷系統(tǒng)、工商局紅盾信息網(wǎng)提供企業(yè)數(shù)據(jù)庫、國稅總局增值稅發(fā)票稽核系統(tǒng)和電子報稅等。這些管理方法提高了行政效率,降低了行政成本。

五、信息技術對行政組織的影響

（一）中間管理層的縮減以至取消

中間管理層是信息通訊技術落后的產(chǎn)物,它的存在既減緩了信息傳遞的速度,

又易造成信息的嚴重失真。這種失真的原因有多種,其中一個原因就是中間層次為了爭功諉過而導演的“官出數(shù)字,數(shù)字出官”現(xiàn)象,這也是信息傳遞不暢的結果。現(xiàn)代信息技術將通過加強操作執(zhí)行層與高層決策的直接溝通,逐步縮減以致最終取消中間管理層。

（二）管理幅度增寬

信息技術使管理者和其下屬可以隨時了解對方的狀態(tài)和意圖,而且僅占用很少的精力和時間。所以,一個管理者能夠指導更多的下屬人員,增寬管理幅度,這一趨勢對于行政機構改革有一定的啟發(fā)。

（三）行政組織績效的改進

信息技術的發(fā)展極大地提高了工作效率,使得一個行政組織要完成與過去同樣的工作量所需行政人員大為減少,從而行政組織更加精干高效。行政組織中信息技術的采用有利于提高行政組織產(chǎn)出績效和促進行政組織成員的自身發(fā)展,信息技術可保證行政組織成員間的全方位溝通和組織與組織之間的信息交流。

六、信息技術對行政公文的影響

行政公文,是指機關、部門、團體在處理公務活動過程中,按特定體式形成與使用的、具有法定效用的文件。信息技術日益滲透到辦公或其他業(yè)務環(huán)境,如行政部門的辦公自動化系統(tǒng)和電子商務等,便產(chǎn)生了電子文件,這是一種特殊性質和特殊形式的行政公文。它具有許多與傳統(tǒng)行政公文不同的特點:(1)信息的非人工識讀性;(2)系統(tǒng)依賴性;電子文件的使用依賴于一定的硬件設備、操作系統(tǒng)和應用軟件;(3)載體的無信息性:從遠古的甲骨、縑帛、竹簡到紙張,載體的意義遠大于“承載物”這一項,它和載于其上的外部特征,如字跡、書寫材料、簽字、印章等共同構成文件原始身份的“證明人”,但對于電子文件,載體本身及其上的外部信息則消失得無影無蹤;(4)信息的靈活處理性:制作電子文件時,我們可以任意地增、刪、改。單純從電子文件本身來看,修改的痕跡蕩然無存。電子文件的上述特點對行政公文產(chǎn)生了深遠的影響,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

（一）文件記錄的原始性、憑證性受到?jīng)_擊

嚴格意義上的法律證據(jù)必須是原始文件,其形式與內(nèi)容同等重要。如審理經(jīng)濟糾紛所依據(jù)的主要是合同原件。傳統(tǒng)的文件,內(nèi)容一旦依附于某一載體之后,一份“原件”就產(chǎn)生了。即使被更改,也會在原件上留下痕跡。電子文件由于其復制的簡便和文字編輯軟件功能中引以自豪的整齊而美觀的標準字體和字號,誰又能確認電子文件的原始性呢?傳統(tǒng)文件利用封泥、騎縫、按指紋、畫押、簽字、蓋章等方式來確認身份,而在電子文件那里,這些方式則都無能為力。出于維護某種既定的社會秩序或維護某種經(jīng)濟利益的目的,人們對電子文件提出了身份認證的要求?，F(xiàn)在諸如數(shù)字簽名、存取控制、信息追蹤加密和防火墻技術為這一要求的實現(xiàn)提供了部分可能。但是,“道高一尺,魔高一丈”,美國國防部數(shù)次被黑客侵入,印尼總統(tǒng)電子郵箱被炸,某些網(wǎng)上主頁被篡改等等都說明了電子文件的脆弱性。

（二）重要原始文件的流失

由于沒有采取相應的措施,許多電子文件都將會隨著電子脈沖流進歷史的黑洞之中?；蛘呤请娔X遭遇病毒,或者是受到黑客襲擊,甚至在你不經(jīng)意的一敲一點中,某一重要文件就蕩然無存了。許多管理信息系統(tǒng)具有在適當時候自動刪除或更新某些數(shù)據(jù)的功能。形成文件的業(yè)務人員往往考慮用這份文件處理現(xiàn)實事務,對于其中哪些東西今后有用,需要保存而考慮不周,甚至全然忘記。對傳統(tǒng)文件的管理,已經(jīng)形成了一整套嚴密的收、發(fā)、簽、辦、歸檔等工作流程的規(guī)章制度,因此傳統(tǒng)文件的管理步步為營,井然有序。而電子文件的管理中還遠未形成類似的嚴謹而有效的措施。這就要求文件及檔案管理人員在信息系統(tǒng)設計的初期積極參與,提出有關功能要求,在系統(tǒng)運行的適當環(huán)節(jié),加入簽發(fā)、簽收、鑒定、制作原數(shù)據(jù)信封、歸檔保存等管理步驟,最后將電子文件保存在系統(tǒng)硬盤、軟盤或光盤上留存?zhèn)洳椤?/p>

（三）數(shù)字文獻的長期可讀性“朝不保夕”

電子文件的載體有硬磁盤、軟磁盤、光盤等。雜散磁場、氧化作用,材料的老化變質、污染、劃傷和皺褶,會很容易地抹掉這些載體上記錄的信息。另外,因為不斷有新的、不兼容的媒體形式和存貯格式出現(xiàn),數(shù)字式文獻常常會在存貯它的媒體還沒有破損之前就不再被使用了,現(xiàn)在還有多少人使用5英寸的軟盤呢?涉及電子文獻長期可讀性的另一個因素是計算機病毒。大多數(shù)電腦系統(tǒng)都很容易受到旨在破壞它們的病毒的侵害。1998年流行的能破壞硬盤上的數(shù)據(jù)的“CIH”的病毒給人們造成的恐慌絕不亞于一場戰(zhàn)爭。

（四）電子文件的法律意義

從法律角度來看,一般較重大的行政行為都應采取書面表現(xiàn)形式,而未采取書面形式的,在許多情況下應被視為無效行為。從實踐上看書面形式各種各樣,沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定,但結合電子文件的實際,可將網(wǎng)上發(fā)布的行政通告視為一種新的書面形式的行政行為。

七、信息技術對公共行政管理模式的影響

隨著Internet的快速發(fā)展，網(wǎng)絡時代的大潮正以不可抵擋之勢撲面而來。它將深刻地改變我們的生產(chǎn)方式與生活方式，同時也給政府的管理模式帶來一場革命。政府信息化，就是工業(yè)時代的政府（即傳統(tǒng)政府）向信息時代的政府（即現(xiàn)代政府）演變的過程。而電子政府是一個利用信息和通信技術，有效地實現(xiàn)行政、服務及內(nèi)部管理等功能，在政府、社會和公眾之間建立有機服務系統(tǒng)的集合?？傮w

來說，電子政府的目的主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1．政府機構各部門實行電腦化、網(wǎng)絡化和信息化，幫助提高政府在行政、服務和管理方面的效率。電子政府利用信息技術，積極推動精減組織和簡化辦公等工作。

2．利用政府內(nèi)建立的網(wǎng)絡、信息和應用，為公眾社會提供優(yōu)質的多元化服務。政府的信息網(wǎng)絡覆蓋政府的各級部門。電子政府利用統(tǒng)一的信息資源，通過語音、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化手段，為公眾提供簡便的多元化服務。

3．以政府的信息化發(fā)展推動和加速整個社會的信息化發(fā)展。只有向公眾展示高新技術的應用，讓社會享受信息網(wǎng)絡的便利，才能切實地推動全社會信息化的發(fā)展。政府上網(wǎng)工程具有跨世紀的歷史重任，是提高全社會的經(jīng)濟效益和國家綜合實力及國家競爭力的最有力的保證。然而，不容忽視的是信息技術必然導致傳統(tǒng)的國家主權弱化。信息技術的發(fā)展增加了國際活動的透明度。遙感器和衛(wèi)星技術把大多數(shù)國家具有戰(zhàn)略意義和部分具有戰(zhàn)略意義的目標置于全時辰、全天候的監(jiān)控之下；視頻和多媒體技術、信息高速公路和衛(wèi)星通信技術使圖文信息即時傳

遞成為現(xiàn)實。在國際社會的注視、輿論的監(jiān)控和可能的外部干涉的影響下，國家在國內(nèi)外事務，特別是在核軍備競賽、軍備采購、能源政策、污染標準等具有全球影響的事務上做出決定的自主性日益受到削弱。由于因特網(wǎng)是現(xiàn)實社會的延伸，它在給人們帶來便利的同時，也受到各種不良現(xiàn)象的污染，如：網(wǎng)絡色情、網(wǎng)絡暴力、網(wǎng)上走私、網(wǎng)上販毒、網(wǎng)上黑客，等等。這就提出了一個嚴肅的課題：如何規(guī)范網(wǎng)絡行為？積極尋求對策是公共行政部門不可推卸的責任。

結束語

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