淺談應急信息系統(tǒng)的功能需求和規(guī)劃 5900字

淺談應急信息系統(tǒng)的功能需求和規(guī)劃5900字一、前言

經過SARS等一系列公共衛(wèi)生突發(fā)事件后，應急信息系統(tǒng)的建設受到了空前的重視。我國各級政府、各部門都把應急信息系統(tǒng)或應急指揮中心的建設提上了議事日程。示例，北京市公共衛(wèi)生信息應用系統(tǒng)的建設，就是在以往的經驗教訓根底上，把應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件作為一個主要建設目標；衛(wèi)生部應急指揮中心向社會公開招標，征集建設計劃，等等。在政府推動下，應急信息系統(tǒng)建設已經進入一個頂峰期。

應急信息系統(tǒng)的建設受到全社會范圍的重視，這是一件好事。但同時也帶來了問題：系統(tǒng)建設的目標到底是什么？多個相關工程如何統(tǒng)籌？怎樣處理應急信息系統(tǒng)建設與業(yè)務處理系統(tǒng)的關系？應急信息系統(tǒng)的功能邊界應該如何劃分？等等。對這些問題如果沒有一個正確的思路，應急信息系統(tǒng)建設的大規(guī)模投入就難以收到應有的社會效益，甚至象以前辦公自動化和門戶網站一樣，變?yōu)橐粓觥斑\動〞。

本文試圖對應急信息系統(tǒng)給出一個目標，描述“理想〞情況下的系統(tǒng)模型和需求；在此根底上給出對整個應急信息系統(tǒng)規(guī)劃的看法。

二、應急信息系統(tǒng)的目標和功能需求分析

應急信息系統(tǒng)的目標，就是配合危機管理的全過程，應用信息技術，實現大面積的、跨專業(yè)和部門的信息資源、處理資源和通訊資源的實時調度，使應急指揮過程更加科學化和可視化。

這里用到了一個超越“應急〞的概念——危機管理，我們把支持危機管理作為應急信息系統(tǒng)的目標。這是因為，要最大限度減少各種突發(fā)或緊急事件帶來的損失，不僅僅要求我們在事件發(fā)生后做出迅速、準確的應對和處理，還要求我們在事件前期進行預警和辨識、在后期進行常態(tài)恢復?！拔C管理〞的三階段理論更能指導我們運用信息技術對突發(fā)或緊急事件全面、全程的支持。

顯然，這一目標，不是一個單純的信息系統(tǒng)可以到達的。它要依賴根底性的網絡和多個專業(yè)化的應用系統(tǒng)，要依賴多種技術的支持。但是，越是復雜，我們就越應該分析分明，那些是核心、哪些是根底、哪些是錦上添花；哪些應該先建，哪些可以后建。否那么眉毛胡子一把抓，不利于復雜系統(tǒng)的建設和統(tǒng)一的規(guī)劃。

我們用如下的三層邏輯模型表示應急信息系統(tǒng)及其支持系統(tǒng)的關系。

……

應急信息系統(tǒng)

信息處

理系統(tǒng)

通訊調

度系統(tǒng)

信息

采集

信息

調度

資源

調度

信息

表現

根本網絡和通訊系統(tǒng)

輔助

決策

應用支持層

集成應用層

根底設施層

GIS

應急信息系統(tǒng)的三層邏輯模型

各層的關系如下：最高層即是應急信息系統(tǒng)的核心功能，它是一種集成式應用；專業(yè)化的信息處理系統(tǒng)和各種相對成熟的技術系統(tǒng)〔如GIS和CallCenter系統(tǒng)〕是構建應急信息系統(tǒng)的撐持性應用，我們稱之為應用撐持層；而根本網絡和通信系統(tǒng)是以上所有應用的根底。相鄰層次之間有著雙向的信息供求關系。

我們從對信息的處理角度來分解應急信息系統(tǒng)的功能目標。

任何類型和目的的應急指揮系統(tǒng)，都具有下列功能特性：

1、信息會聚：從應急事件現場或監(jiān)測網絡采集到的各種信息，將被傳輸到信息會聚點〔應急指揮中心〕。這些信息可能是直接事件現場的視音頻信息，也可能是來自傳感設備、監(jiān)控設備的信息或信號，還可能是來自相關的專業(yè)化信息處理系統(tǒng)的數字化信息。

2、信息表現：應急信息系統(tǒng)應該有直觀而準確的信息表現形式，為指揮員進行指揮調度和輔助決策提供最大的幫忙。GIS是一項廣泛使用的技術，可以將危機管理所波及的信息〔如危機態(tài)勢、應急指揮相關資源分布、應急計劃等〕在根底的空間地理圖形上形象地表現出來，便于指揮和決策人員直觀地進行形式判斷、形成決策或進行資源調度；各種信息還可能要借助一定的顯示設備和顯示控制系統(tǒng)表現出來。

3、信息調度：所有信息在會聚點被組合和集中呈現，供指揮中心的指揮決策人員作為決策和調度依據；有時還要將信息分發(fā)下級指揮中心〔或分中心〕的不同的專業(yè)化處理系統(tǒng)進行處理，或從這些系統(tǒng)收集處理結果。

4、通訊和物資資源調度：應急指揮最終都表現為通過一定的通訊伎倆，完成一定的人力、物力資源調度。示例警力的調度、救災物資和設施調度、對事件現場的疏導和部署，等等。

5、輔助分析決策：在應急指揮過程中，提供一些邏輯分析模型、統(tǒng)計模型或預案，以及案例庫中的參考案例，幫忙指揮員進行理性決策；同時，應急信息系統(tǒng)還應記錄下整個指揮調度的過程，形成完整案例，豐盛案例庫，為實現知識化、智能化的危機管理作積累。

以上是一個較為抽象的邏輯功能模型，它有助于我們把握應急信息系統(tǒng)的核心建設目標，合理運用各種技術和各種“物理的〞系統(tǒng)。

三、應急信息系統(tǒng)與其它信息系統(tǒng)的周邊關系

1、技術型應用系統(tǒng)與應急信息系統(tǒng)的關系

在應急信息系統(tǒng)建設領域的最大誤區(qū)，在于信息系統(tǒng)功能需求分析的缺失——從需求的陳說〔實質上是一種需求定義〕直接跳到技術計劃，甚至成為技術計劃或產品的簡單堆砌。以技術計劃代替功能需求，這似乎已經成為了一種應急信息系統(tǒng)建設中的普遍現象。

示例，我們經常能在招標書或所謂規(guī)劃中看到這樣的做法：即直接把“數字錄音系統(tǒng)〞、“大屏幕顯示系統(tǒng)〞、“地理信息系統(tǒng)〞等作為“需求〞本身的內容，對具體的技術實施計劃和產品型號進行招標，甚至還有的招標書把“數據庫系統(tǒng)〞也作為應急信息系統(tǒng)需求的一部份提出來。這里面短少了對應急信息系統(tǒng)的實質內容和目標的把握，短少了一個理性的論證和分析過程。這樣的“需求〞拿出來招標，多半會造成建設的混亂和失控。

并不是說以上的技術系統(tǒng)不能作為應急信息系統(tǒng)的一局部，相反，邏輯的功能最終都會落實為一系列“物理〞的技術子系統(tǒng)。但是我們在進行技術子系統(tǒng)的劃分和分包之前，有必要對有機信息系統(tǒng)的“原始〞功能需求作一定義和陳說，為技術計劃的展開提供理性的約束，而不會被技術牽著鼻子走。

示例，GIS是一種廣泛使用的、成熟的技術，也已經形成相對獨立運行的系統(tǒng)。獨立運行的GIS甚至可能成為整個應急信息系統(tǒng)中最主要的操作平臺。這也是一些工程直接把GIS作為一種“默認〞的“需求〞的原因。但是，應急信息系統(tǒng)是否要采納GIS，還要看具體的應用領域是否具備了應用GIS的數據條件和環(huán)境。而且，即使有必要和有條件使用GIS，也要從整個應急信息系統(tǒng)的總體目標出發(fā)進行分析，提出技術應用需求：

第一，要實現應急信息系統(tǒng)與GIS的雙向聯(lián)動。GIS雖然可以獨立運行，但在應急信息系統(tǒng)環(huán)境下，應該可以實現應急信息系統(tǒng)與GIS的多種聯(lián)動方式——包括雙向的相互驅動和基于數據共享的獨立操作，等等；

第二，要實現應急信息系統(tǒng)與GIS的底層整合。GIS系統(tǒng)與應急信息系統(tǒng)應共同遵循一定的數據規(guī)范，產生和傳遞一致的數據；底層應實現數據庫共享或公用。

第三，GIS與其他系統(tǒng)的數據整合。GIS的根底數據來自測繪部門，而應急指揮所需的“活〞的應用數據往往來自其他業(yè)務部門，如建設、交通、氣象、衛(wèi)生，等等。為讓信息系統(tǒng)能夠運行起來而“一勞永逸〞地導入數據的做法是不可取的。應該充沛利用這些“活〞的地理數據，建立與數據源進行同步更新的完整機制，貫徹專用屬性數據“誰使用、誰負責〞和合理共享的原那么，防止產生新的信息孤島。

以上是應急信息系統(tǒng)中對GIS的需求分析應該考慮的內容。只有對這些問題都分析分明了，才可能對應急信息系統(tǒng)中GIS的必要性、可行性和技術計劃和造價作一正確判斷。而這種全局的、客觀的、中立的分析，恐怕要在請GIS廠商提供技術計劃之前完成。

在應急信息系統(tǒng)領域，類似的成熟技術系統(tǒng)還有CallCenter、知識管理系統(tǒng)、視頻會議和視頻監(jiān)控系統(tǒng)等。對這些相對成熟、“自成一體〞的技術應用系統(tǒng)，都要作類似的分析，才能保證最后的應急信息系統(tǒng)是一個有機的、完整的、體現建設初衷的系統(tǒng)，而不是一組不分主次、繁復、獨立的技術系統(tǒng)。

無視需求分析或不足正確的需求分析辦法，是存在于信息化建設的通病。對于應急信息系統(tǒng)建設而言，這種只有計劃，沒有需求分析的現象尤其有害。因為應急信息系統(tǒng)的建設幾乎成了一種潮流，而且它同時承載著政府危機管理和電子政務信息資源整合的雙重重任。不足對需求的分析和規(guī)劃，會使應急信息系統(tǒng)建設失去理性，導致盲目建設和重復建設，與信息資源整合的精神背道而馳。

2、專業(yè)化信息處理系統(tǒng)與應急信息系統(tǒng)的關系

我們對應急信息系統(tǒng)的需求認識往往是始于“混沌〞的。尤其是當因為信息系統(tǒng)缺位造成重大損失的時候，更是希望通過一個工程、甚至一個系統(tǒng)的建設畢其功于一役。但是，應急信息系統(tǒng)的主要目標是實現危機管理中的決策支持，離開了專業(yè)領域的知識和專業(yè)化的信息處理系統(tǒng)的支持，應急信息系統(tǒng)對科學決策的支持就會落空。另一方面，應急信息系統(tǒng)往往是跨管理部門、跨專業(yè)領域的系統(tǒng)，波及多個專業(yè)系統(tǒng)。處理這種兼具“寬度〞和“深度〞的復雜需求的合理做法，是把工程進行分解，把應急信息系統(tǒng)建設與專業(yè)化信息處理系統(tǒng)進行合理劃分。

一般來說，專業(yè)化信息系統(tǒng)負責專業(yè)化的信息監(jiān)測和預警、信息處理；應急信息系統(tǒng)那么負責信息的會聚、分析，以及對會商、決策和資源調度的支持；二種系統(tǒng)之間通過共同認可的規(guī)范來實現信息傳遞和工作協(xié)同。應急信息系統(tǒng)從專業(yè)化信息處理系統(tǒng)中收集預警監(jiān)測的結果；應急信息系統(tǒng)那么向專業(yè)化信息處理系統(tǒng)提交信息加工請求并收集信息處理結果。

檢驗是否較好劃分了專業(yè)化信息處理系統(tǒng)和應急信息系統(tǒng)界限的直接方法，是看二者之間是否有足夠的獨立性。一個好的規(guī)劃和設計應該是這樣的情形：應急信息系統(tǒng)本身不一定很“專業(yè)〞，但它能與很專業(yè)化的信息處理系統(tǒng)高效地協(xié)同工作。應急信息系統(tǒng)的核心價值，在于它對跨專業(yè)的、公用資源的調度能力；專業(yè)的判斷和業(yè)務流程應該留給專業(yè)化的信息處理系統(tǒng)。從這點上來說，應急信息系統(tǒng)其實需要有一定的“通用性〞。通用性越好，它動態(tài)“接入〞不同專業(yè)信息系統(tǒng)的能力就越強，整個大系統(tǒng)的“應急〞能力也就越好。

舉個例子，若我們針對SARS的預防和控制建設了一個公共衛(wèi)生應急信息系統(tǒng)，如果它不能百分之八十、九十，甚至更高比例地應用到其它公共衛(wèi)生突發(fā)事件的處理上，則它的規(guī)劃和需求定義就是失敗的。相反，如果我們在進行需求分析的時候，能把專業(yè)化事件處理的差別性需求盡可能地體現在“應用支持層〞的專業(yè)化信息處理系統(tǒng)中，則無論是作為通用應急指揮平臺的公共衛(wèi)生應急信息系統(tǒng)，還是專業(yè)化的傳染病管理信息系統(tǒng)、醫(yī)院管理信息系統(tǒng)、以及各種科研信息系統(tǒng)，等等，都能沿著相對鞏固的需求軌跡開展。

四、應急信息系統(tǒng)的規(guī)劃與規(guī)范化

現在我們跳出單個應急信息系統(tǒng)的需求分析，來看看多個系統(tǒng)——或者說整個城市級別的應急信息系統(tǒng)——的需求，或者說一種規(guī)劃。

根據上面的分析可知，我們如果采用一個相對通用的“應急信息系統(tǒng)〞和一系列專業(yè)化信息處理系統(tǒng)，可以構成一個完整的、面向各種突發(fā)事件的應急信息系統(tǒng)“兩層〞構架。也即從理論上說，可以構建城市級別的唯一的、集中的、公用的應急信息系統(tǒng)平臺。但在實際操作中，有兩個因素制約這種“兩層架構〞模式。一是系統(tǒng)的規(guī)模和負載問題；二是現有的行政管理體制的制約。

根據系統(tǒng)論的原理和系統(tǒng)項目實踐經驗，每個系統(tǒng)下轄的子系統(tǒng)個數是有限的，超出這一限度，不僅系統(tǒng)的業(yè)務負載和復雜度會難以承受，為保障系統(tǒng)運行可靠性所付出的代價也會十分巨大。我們通常采用系統(tǒng)分級的方法來解決這一問題。在應急信息系統(tǒng)建設中，就是通過建立一些區(qū)域的或“領域〞分中心來分擔“總中心〞的負載和復雜性。

但是，采用分中心的“三層〞構架，應該滿足兩個先決條件。否那么，就有可能使整個城市的應急信息系統(tǒng)更加混亂和難于管理，操作起來無所適從，甚至變成一盤散沙，為信息資源綜合增加新的負擔。

第一個條件，還是比擬、分析和論證。在具體的城市危機管理環(huán)境中采用三層構架，一定要有與兩層構架的比照分析。三層系統(tǒng)的優(yōu)勢在于其上的業(yè)務操作流程通常可以更好吻合現有管理體制；劣勢是分級處理帶來了額外的信息分配和匯總的效率開銷，甚至為一些導致低效的“門檻〞發(fā)明了條件。我們對架構進行分析的結果，應該不僅僅是一個構架的模式，而且有具體的構架實施計劃，包括對弱點的分析，以及彌補的辦法，作為系統(tǒng)后續(xù)建設的前提條件。這是應該在決定建分中心之前完成的。

在實際建設過程中，對于城市應急信息系統(tǒng)的構架模式選擇，盲目模仿或是“拍腦袋〞的情況還是很多的。構架的選擇往往不是對流程科學性、系統(tǒng)運行效率、系統(tǒng)建設周期和投入、系統(tǒng)的可操作性等因素進行分析比擬的結果，而是避開業(yè)務整合的深層困難、對現有管理體制過分遷就和妥協(xié)的結果。這對于整個城市的危機管理和信息化建設都是非常不利的。

第二個條件，無論是二層還是三層構架，都離不開規(guī)范化根底。統(tǒng)一的數據規(guī)范制定應該在應急信息系統(tǒng)的總體規(guī)劃層面，而不是某個具體的應急信息系統(tǒng)建設的層面來進行。在某個具體應用系統(tǒng)中談統(tǒng)一規(guī)范的意義是十分有限的。即使每個系統(tǒng)都實現了“內部〞的統(tǒng)一規(guī)范，也可能導致多個系統(tǒng)之間無法溝通。

對于規(guī)范化的認識，也是信息化建設