民法典編纂背景下的自然資源國家所有權(quán)主體研究

民法典編纂背景下的自然資源國家所有權(quán)主體研究

自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)民法的基本原則是意義自治，即一切權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生、變化和廢除取決于各方的意圖。原則上，國家不干預(yù)。意思自治這一基本原理,體現(xiàn)在《物權(quán)法》上叫做所有權(quán)自由,指所有權(quán)人可以在法律允許范圍內(nèi)自由處分其所有物。雖然意思自治不是絕對(duì)的,國家可以通過制定一些特別法規(guī)對(duì)意思自治予以限制,但是作為《物權(quán)法》調(diào)整范疇的物,總體上應(yīng)該自由大于限制。而政治生活的一切問題,包括政府機(jī)關(guān)設(shè)置、國家權(quán)力行使等,均取決于上級(jí)國家機(jī)關(guān)的決定。無論在我國還是在其他發(fā)展中國家或者西方發(fā)達(dá)國家,除少數(shù)國家少量存在自然資源國家所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的情況外,自然資源國家所有權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓的,因此自然資源國家所有權(quán)人是不能隨意行使自然資源國家所有權(quán)的。憲法一般都規(guī)定國家作為主體不能隨意處置自然資源,尤其是不可轉(zhuǎn)讓和交易,如果需要在自然資源國家所有權(quán)上設(shè)置使用權(quán),也需要嚴(yán)格按照法律規(guī)定來處置。國家在對(duì)自然資源使用權(quán)進(jìn)行分配時(shí),比如設(shè)置礦業(yè)權(quán)、水權(quán)等,從各國立法實(shí)踐看,都屬于公法行為,不適用民法自治的基本原理。《物權(quán)法》規(guī)范的環(huán)境分析從物權(quán)法定出發(fā),物權(quán)法上的所有權(quán)主體應(yīng)該具體、實(shí)際、特定并具有私法上的人格,另外物權(quán)法中各主體之間應(yīng)該是平等的民事法律關(guān)系。而我國無論《憲法》還是《物權(quán)法》所規(guī)定的自然資源國家所有即全民所有,這個(gè)主體是具有不確定性的、抽象的政治概念,無法成為民法主體,存在主體虛置問題。退一步說,即便將自然資源國家所有權(quán)主體具體化為某一個(gè)特定的法人,比如我國擬成立的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu),其性質(zhì)決定了其代表的是公共利益,而正因?yàn)榇?按照公共利益優(yōu)先于個(gè)人利益的一般原則,其與一般的民事主體之間不應(yīng)該也不可能成為平等關(guān)系。對(duì)于自然資源管理的主體來說,其作為公權(quán)力機(jī)關(guān)除了有高于一般民事主體的地位以外,也要受到各種公法的制約。如果將資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為民事主體,不負(fù)擔(dān)公法上的義務(wù),可能使其過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益,而忽視自然資源所承載的其他公共利益;另外也可能使其“以所有權(quán)代行者的名義擴(kuò)張權(quán)力、以私權(quán)的名義逃避監(jiān)督、以國家的名義貫徹自我意志、以私產(chǎn)的邏輯處理公共問題”。因此,把資源國家所有權(quán)作為物權(quán)對(duì)待,運(yùn)用民法理論解釋和適用,理論上站不住腳,也缺乏相應(yīng)的實(shí)踐?！段餀?quán)法》中對(duì)自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行規(guī)制的目的之一,是通過私法保護(hù)自然資源國家所有權(quán),凸顯其財(cái)產(chǎn)屬性,以避免資源法中用行政權(quán)管理代替所有權(quán)管理,進(jìn)而導(dǎo)致國家財(cái)產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)上不能得到充分體現(xiàn)。但是從各國實(shí)踐上看,單門類的資源立法,比如礦產(chǎn)資源法、油氣法等,其雖然屬于行政法,但大量遵循了私法的邏輯,兼具資源法和民法的雙重屬性,因此可以解決物權(quán)法中沒有明確規(guī)定礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)等問題。不得開采,也不能一定歸納物權(quán)是指直接支配特定的物并排除他人干涉的權(quán)利,其有三個(gè)要點(diǎn):特定物、支配物和排他性。所謂特定物指某一具體的物。所謂支配性是使用人可以對(duì)其進(jìn)行控制。而排他性是指法律可以強(qiáng)行規(guī)定排除一般人干涉,尤其是來自公權(quán)力的干涉。物權(quán)的客體主要是有體物,其特定性和處于被控制的狀態(tài)是物權(quán)客體的核心特征,在不確定、未被控制或無法控制的物上是無法成立物權(quán)的。自然資源種類很多,整個(gè)自然資源屬于集合體,有些自然資源比如礦產(chǎn)資源處于未知狀態(tài),有些自然資源比如氣候資源并非有體物,所以人類很難對(duì)其進(jìn)行控制。因此,自然資源作為一個(gè)整體來說,不具備能作為《物權(quán)法》上的客體的條件。《物權(quán)法》所規(guī)定的排他性,對(duì)自然資源國家所有權(quán)來說是沒必要的。當(dāng)然,如果換一種角度,有些自然資源可以為人所控制或支配。礦產(chǎn)資源雖然可能因處于未知狀態(tài)而未被直接控制或支配,但非經(jīng)所有權(quán)人許可不得開采,這一點(diǎn)所有權(quán)人可以通過排除他人干擾的辦法進(jìn)行控制或支配。水資源的問題比較復(fù)雜。就水流而言,盡管水流本身不能為人力實(shí)際控制或支配,但所有權(quán)人對(duì)于取水、水上通行等是可以控制的。土地、森林、山嶺、草原等自然資源也可以通過相應(yīng)的方式進(jìn)行控制。所以,即便自然資源可以成為《物權(quán)法》上的物,也只能是部分自然資源。然而這些自然資源很難成為獨(dú)成一體的有體物。自然資源是一個(gè)集合體,在同一空間中多種自然資源相互交疊,一種資源的利用往往依賴于對(duì)另一種資源的利用。比如采礦突然需要利用土地、水等其他自然資源。水流和水淹土地的關(guān)系也是如此,比如水流和水淹地,當(dāng)土地歸集體所有,而水流歸國家所有時(shí),需要規(guī)定是水隨地走還是地隨水走,以及在什么情況下水隨地走或地隨水走。礦產(chǎn)資源也是如此,礦產(chǎn)資源的開采必然導(dǎo)致土地的破壞,土地的利用方式也可能會(huì)導(dǎo)致壓覆地下的礦產(chǎn)資源永遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)不了所有權(quán)。這種情況下,當(dāng)土地為集體所有時(shí),就需要對(duì)兩個(gè)所有權(quán)人各自的權(quán)利義務(wù)責(zé)任邊界進(jìn)行規(guī)定。其他的還包括土地和林木的關(guān)系等。如果不能清晰界定這些關(guān)系,這些自然資源就不能成為《物權(quán)法》上的客體,因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不清晰,權(quán)責(zé)也就無法明確,《物權(quán)法》也就失去了其調(diào)整的意義。界定這種關(guān)系是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的問題,要看《物權(quán)法》究竟有多大的容量。即便其有足夠的容量,其又如何適應(yīng)自然資源外延不斷擴(kuò)大的事實(shí)?《物權(quán)法》的作用是定分止?fàn)?。定?即明確劃分各種權(quán)利的界限、明確公權(quán)與私權(quán)的界限;止?fàn)?即規(guī)則完善、權(quán)利界限清晰,便于權(quán)利人行使權(quán)利,減少紛爭(zhēng);發(fā)生權(quán)利沖突時(shí),便于人民法院裁決。但是由于自然資源本身的復(fù)雜性,清晰地界定界線是很困難的。比如,我國存在大量的集體擁有所有權(quán)的土地,而按照我國《憲法》,地下礦產(chǎn)資源歸國家所有,也就是在土地集體所有的情況下,地表權(quán)和地下權(quán)是分離的。那么,如果想通過《物權(quán)法》來調(diào)整自然資源的國家所有權(quán)問題,就需要說清楚土地是否應(yīng)包括地表土壤、砂石土,是否包括地下空腔等。水資源的情況就更復(fù)雜,如果在《物權(quán)法》中規(guī)定了水資源國家所有,所要遵循的基本原則是權(quán)、責(zé)、利需要協(xié)調(diào)。由于水的利害雙重性,那么國家擁有所有權(quán)的水如果把集體擁有所有權(quán)的土地給淹了,國家是不是要承擔(dān)賠償責(zé)任?所以對(duì)于自然資源的所有權(quán)來說,很難利用《物權(quán)法》的定分止?fàn)幑δ堋Ｈ绻段餀?quán)法》不能發(fā)揮這個(gè)功能,又有什么必要在《物權(quán)法》中調(diào)整呢?從這一意義上說,我們通常所說的自然資源產(chǎn)權(quán)清晰,主要指的是自然資源國家所有權(quán)派生出來的使用權(quán),通過國家明確規(guī)定時(shí)間、空間、使用方式等途徑,明晰產(chǎn)權(quán)。而就自然資源國家所有權(quán)來說,由于所有權(quán)的客體具有不確定性,這個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰不是絕對(duì)的。自然資源國家所有權(quán)的立法展望《物權(quán)法》是物的歸屬法而不是保護(hù)法,物權(quán)保護(hù)的基本原則是誰的財(cái)產(chǎn)誰保護(hù)。在物權(quán)受到侵害的情況下,通常是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。然而從各國自然資源國家所有權(quán)的立法實(shí)踐看,國家擁有所有權(quán)的自然資源在受到侵害的情況下,其權(quán)利人管理不善,導(dǎo)致流失、損失,往往會(huì)對(duì)侵害人采取懲罰性的措施,這也是明顯的公法特點(diǎn)。當(dāng)然,有學(xué)者指出,自然資源不宜物權(quán)化是因?yàn)椤稇椃ā凡⑽词跈?quán)私法上的自然資源國家所有,因此不能作為《物權(quán)法》上自然資源國家所有權(quán)賦權(quán),也就是《憲法》所授予的自然資源國家所有權(quán)并不具備財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。其理由是如果《憲法》第9條可直接產(chǎn)生民事效力,國家依據(jù)該條獲得了自然資源的民法所有權(quán),那么對(duì)于在立憲之前早已為無數(shù)公眾以不同形式占有、利用著的各種資源物來說,《憲法》相當(dāng)于“發(fā)生了立法征收”,既無正當(dāng)性,也不符合實(shí)際。我們認(rèn)為,這是把自然資源所有權(quán)和所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式混淆了。雖然《憲法》上規(guī)定自然資源國家所有,但是國家在實(shí)現(xiàn)這種所有權(quán)的時(shí)候,根據(jù)自然資源的特點(diǎn)采取很多方式,包括積極的設(shè)置準(zhǔn)入或者許可的方式,也包括消極的免費(fèi)開放準(zhǔn)入等,使其物盡其用。因此國家所有不代表國家就一定要控制或者限制開放使用。國家可以出于可操作性、經(jīng)濟(jì)性、使用習(xí)慣、民生等考慮,采取開放免費(fèi)準(zhǔn)入的方式允許每個(gè)人使用某些自然資源,或者說采取排除私人壟斷的方式不允許私人獨(dú)占,并不代表國家沒有這種自然資源的所有權(quán)資格。國家保留這種資格,也是確保有一天需要的時(shí)候,出于公共利益考慮,國家可以采取措施控制這些自然資源。目前,我國正在對(duì)《物權(quán)法》進(jìn)行修訂,其中討論的重要問題之一,是《物權(quán)法》是否應(yīng)規(guī)范自然資源國家所有權(quán)問題,以及在什么程度上規(guī)定所有權(quán)問題。筆者通過研究認(rèn)為,《物權(quán)法》不宜實(shí)質(zhì)性規(guī)范自然資源國家所有權(quán)問題。所謂進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的規(guī)范,就是在《物權(quán)法》中對(duì)自然資源國家所有權(quán)的物(也就是自然資源)進(jìn)行歸屬,確定其主體、客體、所有權(quán)的內(nèi)容,并對(duì)其與使用權(quán)的關(guān)系等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性規(guī)定,作為除憲法外,國家進(jìn)行自然資源國家所有權(quán)管理的物權(quán)法依據(jù)。自然資源國家所有權(quán)是否應(yīng)由《物權(quán)法》調(diào)整,首先要從“自然資源”“國家”“國家所有權(quán)”三個(gè)方面來一一對(duì)表《物權(quán)法》上的物、主體以及所有權(quán)的內(nèi)容,即“自然資源”是否符合《物權(quán)法》對(duì)“物”的一般定義;“國家”是否符合《物權(quán)法》中對(duì)于民事主體的一般定義;“國家所有權(quán)”是否符合《物權(quán)法》中對(duì)于物的“所有權(quán)”的一